城市化冲击农村家庭养老和土地保障制度，本文主要内容关键词为：保障制度论文,土地论文,农村论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，农村人口老龄化问题远比城市严重。从老龄人口数量来看，全国65%的老龄人口在农村，农村老龄人口的绝对数是城镇的1.7倍。从增长速度看，随着农村青壮年剩余劳动力向城市的转移，农村人口老龄化的增长速度快于城市。从收入水平来看，城乡居民收入差别悬殊。1985年城乡居民收入之比是1.9∶1，2002年农民人均纯收入2476元，虽比上年增长4.8%，而城乡收入比则扩大为3.1∶1，实际差距比这个还要大（杜青林，2003）。然而，每当谈到人口老龄化和养老保障问题，人们往往关注和重视的是城镇人口问题。忽视农村社会保障制度建立的原因主要有两点：一是认为农村传统的家庭养老方式依然有效；二是认为农民拥有土地，土地就是农民最可靠的生活保障手段。因此，认为解决农村生活保障问题，主要途径就是强化家庭养老功能和稳定土地承包制度（陈锡文，2003）。但是，随着农村城市化的快速发展，这两种历史上传统手段的作用正日益受到严峻的挑战，迫切需要建立立足长远的适应现代市场经济和社会变革的新的农村养老保障体系。
城市化正在打破传统的农村家庭对老年人的支持格局
农村城市化是社会经济发展的一个必经阶段，从聚集效应和扩大需求两个方面对工业化和经济发展起着巨大推动作用。同时，工业化和城市化也推动着大量农业剩余劳动力向非农产业和城镇的转移，改革开放20多年来有超过1亿的农村劳动力发生转移。这一方面提高了农民的经济收入，另一方面引发农村家庭结构、文化观念、社会意识等的巨大变化，对传统的以家庭为主体的养老制度产生巨大冲击，动摇着家庭保障的文化基础和经济基础。据在厦门地区的对照研究，在城市化程度较高的农村地区，老年人的生活没有得到子女支持的比率高达40.6%，比尚未城市化地区的16.8%高出近1.5倍（长友琴，2002）。
家庭养老是家庭范围内的代际经济交换，它建立在道德约束力基础上。费孝通先生把它概括为反馈模式（费孝通，1983），该模式在中华民族几千年历史上一直稳定运行着。但仔细分析发现，该模式的稳定运行必须具备三个要件：一是老人在家庭中的权威地位，这是由家庭利益结构决定的；二是子女的孝心，这属于文化和社会因素；三是子女的经济支持能力，这与子女的数量和性别有关，属于经济方面的因素。但改革开放以来，汹涌的工业化、城市化浪潮正在动摇着支持农村家庭养老的这三个根基。
1.城市化使家庭内部的利益结构发生变化，老人在家庭中的权威地位正在丧失。在传统农业社会里，子女在生产经验、家财用具、孩子照料等方面对父母有极强的依赖。伴随城市化的是技术和观念的日新月异，使传统经验的效用日益减小，老人对生产性资源的利用和控制能力不断下降，孩子的照料也逐步趋向社会化的方式。虽然在当代农村家庭内部长辈与晚辈间的互惠与交换关系依然存在，但交换的结果所带来的利利益回报难以等价，利益结构的变化必然导致家庭内部权力结构的改变，其结果是老年人在家庭中的地位下降，横向的夫妻关系代替亲子关系成为家庭关系的核心（张友琴，2002），从而使子女减少了对老年人的关注。
2.城市化冲击了传统尊老的“孝”文化，动摇了家庭养老的传统文化基础。中国儒家文化以“人伦”为基础，十分强调“孝道”，赡养老人一直是每个中华儿女的内在责任和自主意识，甚至成为人格的一部分。而城市化使农村年轻人受到中西融合的多元城市文化的强烈影响，在现代市场竞争和追求时尚的社会中，“崇高年轻”、“追求自我”成为主流文化，传统的家庭至上、父母至上的观念为追求个人价值的观念所代替。崇老观念的淡化、“孝悌”文化的衰落，使家庭养老失去了文化依托，人内在的心理基础上弱化了子女对老年人的经济支持信念。这是对家庭养老制度的致命打击，事实上，在农村地区虽然很多老人依然认为子女有养老送终的义务，但年轻人中已经有相当数量不愿意赡养老人，老年人的赡养纠纷案件目前正以每年10%的速度递增，在所有涉老民事案件中，赡养纠纷占到13.5%，高居榜首（刘昌平，2001）。在城市地区，现在的父母基本上已经不依靠子女，老年人生活出现问题时，往往直接寻找的是企业或者政府。
3.城市化使农村老人从子女方实际获得的赡养费减少。虽然城市化使从事非农产业的农村劳动力个人收入明显增加，但父母能得到的赡养费却在下降。主要原因有：一是计划生育使子女数量减少（一般为两个）。城市化会使子女数量进一步减少，因此老人来自所有子女的赡养费总和减少。二是家庭消费的重点转移到了孙子女辈，孩儿成为当今家庭的中心，孩子的抚养、教育支出迅速增长，同时城市化使外出劳动力的自我享受、发展等方面支出增加，由此能提供给老人的收入就很少了。三是城市化使更多的子女与父母居隅异地，子女与老人间联系减少，亲子关系淡化。四是妇女就业率的增加和家庭地位的提高，这意味着，传统的老年服务主要供给者的机会成本增大。
我们必须正视，流行了几千年的“家庭养老”、“养儿防老”的机制受城市化的影响，其功能正在渐渐弱化。现已进入老龄阶段的农民，要得到子女的赡养已出现一定困难；而对于现在还年轻的已成为城市打工族的农民来说，等到他们年老时要得到他们的子女的赡养，就会变得更加艰难了。毕竟工业化、城市化在我国还只有20多年时间，在此之前出生的人依然较深地受到了传统文化的熏陶。等到城市化后出生的孩子逐渐成长为社会的主导力量而他们的父母又已年老时（也就是二三十年后），家庭养老的观念将可能被彻底打破。对这批老人若不提早做出社会养老安排，届时将可能产生严重的社会问题。
城市化使农民以土地为基础的生活保障制度变得越来越不可靠
认为农村不需要建立社会保障制度的另一重要理由就是农民拥有土地，土地是农民最可靠的生活保障（陈锡文，2003）。土地的保障功能主要在两个方面：一是养老保障，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了基本生活依靠和来源；二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在就业状况不佳的时候，就可能退而务农，并获取基本的生活资料（楼喻刚，2002）。在传统的自给自足为特征的农业社会，生活水平低，平均寿命短，农业生产基本是靠天农业，土地确实能够起到很强的生活保障作用。但是，随着工业化、城市化的发展，土地的保障作用正在迅速削弱。首先，城市化发展中征用了大量土地，使部分农民失去了耕地。这部分农民已无土地种植收入，同时由于缺乏技能或年龄偏大，他们又很难在城市找到稳定的职业，成为事实上的“下岗”农民。城市化的进一步发展，将使越来越多的农民丧失土地，失去土地的保障。其次，拥有耕地的农民，由于工业化、城市化的影响及农业本身的发展变化，土地的保障作用也变得越来越不可靠。具体表现为：
一是老年农民依靠种植土地的收入来自已养老变得越来越不稳定。我国传统农业已发生根本变化，大部分农村地区不再是自给自足的小农生产，正在向商品农业、精细农业发展，技术、管理及体力的投入要求较高。而老年农民身体状况和劳动能力下降是不可抗拒的自然规律，老年农民在从事现代农业（如蔬菜、花卉、水产养殖等）时受到了很大局限，其能获得的收入水平很低。根据有关研究，1992年全国农村60周岁男性老人预期余命是15.77岁，预期带病期为9.00年，占余寿的57.07%；60周岁女性老人预期余命是18.36岁，预期带病期为11.45年，占余寿的62.36%。（王树新，1996年）。如果把预期带病期大致等同于丧失劳动能力期，那么60周岁的农村老人在他们的晚年生活中，将有一半以上的时间失去劳动收入。而且，我国居民的未来平均寿命还会逐渐提高，对养老需求会进一步增长，而老年期间的预期带病期和丧失劳动能力期也会延长。因此，靠自己种植土地的收入养老是不稳定的。
二是在我国现有的未能对农业实行较高保护的政策框架下，家庭承包土地收入难以持续增长，以土地作为生活保障手段不能分享社会经济发展的平均成果。实行农村土地家庭承包经营制度后，农民的生产潜能得到极大释放，然而由于受农产品需求弹性小的影响和国际农产品市场的竞争压力，我国农产品市场需求不足的矛盾日益突出，家庭农业即使丰产也难以增收。我国农业收入的增长已经遇到了非常大的困难，目前农民来自农业的人均收入还没有达到1997年的水平（陈锡文，2003）。也就是说，近几年来农民来自农业的收入实际上是减少的。在这种情况下，坚持以土地作为农民的生活保障手段，只能让农民特别是老年农民的生活一直停留在低水平，使城乡生活水平的差距继续拉大。实际上，由于农业比较效益低下，部分地区农民早已不愿耕种土地，将土地无偿甚至贴价（代交部分农业税）转让他人，而有的地区甚至出现大面积撂荒。广东省1993年撂荒耕地面积有50万亩，浙江省1992年撂荒200多万亩，1993年撂荒高达700多万亩，占全省耕地面积的28%，其他一些省也不同程度地存在撂荒问题（陈俊生，1994）。时至今日，上述情形仍未根本扭转。
应该说，家庭的承包土地作为农民生活保障手段在今天仍然还起着一定作用。但是，必须看到，这种保障作用正随着工业化、城市化的发展受到严重削弱，其负面的消极影响正在逐步显现。首先，它牵制了进城农民，使其不能专心从事非农产业，阻碍了城市化进程，进而延缓了我国社会转型的进程。其次，阻碍了农业土地的集中和规模经营，导致大片耕地的粗放经营甚至撂荒，严重降低了农业的生产效率。最后，它阻碍了社会保障制度的一体化，拉大了城乡生活差距。
农村社会养老保障的分类管理与现阶段的政策建议
城市化在动摇传统家庭养老制度和土地保障机制的同时，也显著提高了农村居民的收入水平，促进城乡收入均等化，使城乡间文化趋同，为农村新型的城乡一体化的社会养老保障制度的建立创造了契机。借鉴国际上农村社会养老保障制度建设的一般经验，以及体现社会公平的要求，我国农村社会养老保障制度建设的最终目标应该是，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保险为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与城镇职工养老保险制度整合的社会养老保障体系。这一终极目标的实现可能需要较长的时间，但是我们必须提前做好规划和准备、衔接工作，因为社会养老保险制度的建立不是一蹴而就的，往往需要10到20年以上时间的运行才能见到效果。在现阶段，应根据农民出现分化的实际和不同类型农村居民的特点，对农村社会养老保障实行分类管理：
1.对已经进入和即将进入老龄阶段的农民（50岁以上），继续坚持以家庭养老为主、社会支持为辅的保障制度。
主要措施包括：①大力倡导尊老敬老的文化传统，加强《老年人权益保障法》的宣传，强化对家庭养老的法律监督；②通过村组织和民间社团设法加强外出打工青年与家庭的联系；③发挥村落社区对农村老人在医疗保健、生活护理、文化娱乐等方面的支持功能；④对农村特困老人由财政建立最低生活保障金制度。
2.对仍在从事农业的年轻农民，实行免税高利的养老定期储蓄制度，强化自我保障意识，待条件成熟时直接转换为社会养老保险的个人账户基金，或者在60岁时转为养老年金保险，通过保险方式实现养老的互助共济。
民政部在90年代初就开始试办了《县级农村社会养老保险基本方案》。虽然该方案在设计时也是将国家、集体与个人责任相结合，但实际中更强调的是摆脱国家应尽的责任，以不给国家财政背包袱为出发点，在大部分地区保险费全部由个人交纳，完全实行的“个人账户积累制”，不是真正意义上的社会保险。同时养老保险管理机构的运行费用还要取自社会保险基金，政府没有为此制度提供类似于城镇职工养老保险计划的同等待遇，也没有为农村养老基金提供合适的投资途径，以实现基金的保值增值。因此，该制度并不能真正保障农民的未来老年生活需要，甚至还不如商业养老保险具有优势。开展10多年来并没有得到农民的广泛欢迎，到1997年底其覆盖面只有15%左右，近几年也一直上下徘徊，难以突破。笔者认为，应该改变这种成本高昂的农村养老基金的个人积累方式，采用农民易于理解和接受的养老定期储蓄基金积累方式，同时国家应给予实质性财政扶持和政策支持。具体可利用现有各银行网点，为符合条件的农业从业者开设养老定期储蓄专户，约定每年存入的最低和最高限额，原则上60岁前不能领取，实行较高利率（如按同期的5年定期银行存款利率的130%-150%确定），免征利息所得税。农业经济较发达的地区可实行强制性养老储蓄。该方式易于被农民理解，利益直接，风险小，在实际中也便于操作，还可以节省一大笔农村养老基金的管理费用，避免农村社会养老保险试办中出现的违法违规行为。同时，该方式也便于在条件成熟时直接转换为社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。如果在农民60岁时还不能转换为社会养老保险，也不应一次性发给储蓄额，可改为个人年金保险方式，由储蓄银行或保险公司按年或月给付一定金额的年金，直到老年农民死亡，这样可发挥保险的互助共济功能，同样起到养老的目的。
3.对已转移出农业的农村劳动力，实行统一的城镇社会养老保险制度，与城镇职工享受同等国民保障待遇。
目前我国各城市的社会养老保险政策存在较强的区域封闭特征，城市间不能互相调剂和转换。对于农民合同制职工一般都规定可以参加单位所在地的社会保险，但通常都是自愿性的，且只建立个人账户，没有社会统筹，个人要交纳大部分费用，单位为农民工所承担的缴费比率较低。农民工在终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构将基本养老保险的个人账户储蓄额一次性发放给本人。这种政策规定只考虑了操作上的简便性，只是在给予城镇职工较高社会保险待遇的同时，也给予了农民工一定的补偿，并不能起到养老保障的作用，也不利于农村劳动力的转移和城市化的发展。该政策规定没有考虑到农村劳动力流动后的社会保险制度的连续性，以及在城镇就业的农村劳动力的平等利益。随着城市化的发展，越来越多的农村劳动力将进城就业，劳动力跨地区流动也会更加频繁，因此迫切需要建立一个全国统一的社会保险制度：①打破地区封锁，实行社会保险制度的全国统一管理，保证劳动力流动后的社会保险连续性。统一社会统筹账户的标准，实现统筹基金在全国范围内的调剂使用，允许个人账户的地区间迁移，不允许在农民工终止或解除劳动合同时也终止保险关系。②将强制性社会保险的保障范围由城镇职工扩大到包括农民工的城镇所有劳动力，实行同工同保障待遇。