G20机制化建设与议题建设，本文主要内容关键词为：议题论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年发端于美国的金融危机迅速蔓延到整个世界，造成了二战以来最严重的经济衰退，充分暴露出现有全球治理机制的缺陷。为了应对危机，各主要经济体加强合作，将二十国集团(G20)由原来仅成员国财政部长和央行行长参加的会议升格为由各国领导人参加的峰会，并在2009年9月的匹兹堡峰会上宣布G20将取代八国集团(G8)，成为国际经济合作的首要论坛，为全球经济治理机制的改革指明了方向。
一、G20具备成为全球经济治理机制的基本要素
现行的全球治理机制诞生于二战之后，反映的是当时的世界经济政治格局，目的是要解决当时世界面临的主要问题，随着时间的推移，已经越来越不能适应当今世界形势的发展。一方面，当今世界各国面临诸多共同的挑战，如跨国金融监管、粮食和能源危机、传染疫病的防范、气候变化，等等，须要采取全球解决方案。另一方面，现行的全球治理机制未能反映当今世界格局和力量对比的变化，因而缺乏有效性和代表性，很难解决上述问题。
按照美国学者约瑟夫·林恩等人的理论，一个全球治理机制的合法性取决于其代表性、决策效率和实施效力三个要素。①其中代表性和决策效率之间存在一定的矛盾，往往是代表性越广泛，决策效率就越低。如联合国涵盖了几乎所有的主权国家，代表性很高，但由于立场各异，决策效率相对较低。而G8这样的组织代表性又太低，只是一个少数富国俱乐部，没有充分反映当今世界格局和力量对比的变化，因此虽然决策效率高一些，但实施效力并不强，因为重大事项没有新兴经济大国的参与不能解决问题。
相比之下，G20作为一个全球经济治理机制具有很高的合法性。首先，G20有相当强的代表性。20成员国代表全球2/3的人口以及经济总量的85%，其中发达经济体成员有9个，新兴经济体有11个，双方力量基本平衡②。而且在地理上每个大洲都有代表，每个成员国本身无论是在经济还是政治、文化等领域均为有影响的地区性大国。其次，G20理论上也具有决策效率。虽然G20有20个成员，但根据不同的发展水平可以分成发达经济体和新兴经济体两组，每一组内部的利益和诉求比较接近，特别是在经济利益方面，通过谈判和妥协达成共识的可能性是存在的，决策效率有一定的保证。
但是，G20的实施效力还须要加强。G20代表性强，一旦形成决定，理论上主要经济体和相关的国际组织都会参与落实，因此实施效力有一定保证。从已经结束的G20峰会的结果来看，充实主要多边金融机构如世界银行和IMF的资本和救援能力、提升发展中国家在这些机构的投票权和话语权，已经在逐步落实。但这种落实方式没有机制性保障，如果部分成员不去落实峰会形成的决定，并没有任何措施和手段迫使其遵守承诺。例如，从2008年11月第一次峰会起，G20每次都要声明反对贸易保护主义。但据欧洲经济政策研究中心统计，自那次峰会以来，世界各国共实施了305项“以邻为壑”的保护性措施，其中由G20成员发起的有220项，占总数的72%。因此，没有机制性的保障，G20的决议就会变成一纸空文。为提高G20的实施效力，我们需要将其机制化。
二、中国应积极推动G20机制化
通过对外开放，中国已成功地融入世界经济，并发展成为世界第三大经济体、第二大贸易国、第一大外汇储备国，对国际经济、贸易、投资、金融、能源等诸多领域的发展都产生了深远的影响。一方面，重大国际事务缺了中国就无法得到有效解决，对中国参与全球治理的国际呼声愈来愈高；另一方面，中国的国家利益早已超出国界，开始向境外延伸，为了维护自身利益，参与全球治理的国内需求也在不断上升。因此，中国积极参与全球治理毋庸置疑，关键是参与的方式和力度的选择问题。
近年来，随着中国国际地位的显著提升，所谓“中国责任论”的说法甚嚣尘上。部分西方国家在夸大中国作用的同时，把自身失误造成的问题转移到中国身上，并要求中国按照它们的意愿和方式分担责任，否则中国就不是“负责任的大国”。部分发展中国家受西方国家话语权的影响，也对我抱有较高的期望，一旦得不到满足，也对我产生质疑。在这样的国际环境下，中国要想更好地维护自身利益，积极参与全球治理，必须坚持“韬光养晦、有所作为”的方针。一方面，我们要根据自身的发展水平和综合国力承担国际义务，团结发展中国家，争取发达国家，但决“不当头”。另一方面，该维护的国家利益一定要维护，特别是我们的核心利益，做到“有所作为”。
根据上述考虑，G20应该成为中国参与全球经济治理的首选机制，而且中国要积极推动G20的机制化。金融危机之后，美国有人提出搞G2，即中美共管世界。我们没有同意是正确的，一是实力不够，二是要避免成为众矢之的。虽然中国参加了G8+5，①但这个机制仍是发达国家主导，从俄罗斯加入G8的情况来看，发展中国家加入这个机制将难逃被边缘化的命运。
对我们来说，最好的机制是能够团结新兴经济大国与发达国家抗衡的G20。G20当中新兴经济体已经占多数，而且在经济发展领域的诸多问题上和我国有共同的利益。通过积极参与G20并将其机制化，有利于我方团结新兴大国，争取到符合我国家利益的结果。从长远来看，如果G20可以实现机制化，随着我国国力的上升，再团结其他新兴经济体，我们就可以逐步引导议题、修改规则，掌握G20的主导权。比如说，成员扩大甚至更替，如果没有明确的机制，就很难进行。如果有相应的规则，未来我们就可以逐步发展一些其他新兴经济体或者区域性组织进入到G20当中来，进一步提升新兴经济体的话语权。而且，G20的机制化可以有效反映新兴大国的诉求。随着新兴大国的崛起，如巴西、印度、南非，它们开始有全球利益，渴望实现自身的抱负，部分国家还提出加入联合国安理会，成为常任理事国。如果能把G20机制化，使其发挥一定的作用，可以减弱这些国家“入常”的迫切性。
三、G20机制化的模式和任务
当前G20的运作模式与G8类似。从1999年G20成立时起，成员国的财政部长和央行行长每年开一次会。在会议之前，各方会对相关问题作积极准备，包括一些工作层面的准备工作和预备会议等。2008年国际金融危机爆发之后，G20升格为领导人参加的峰会，而且会议改为一年两次。随着金融危机的见底和世界经济的复苏，预计G20峰会将逐步过渡到一年一次。从目前的情况来看，G20只是一个对话平台，机制化建设十分薄弱，影响了G20作为一个全球经济治理机制的有效性。要想充分发挥影响力，G20仅仅是定期开会是不够的，在机制化方面还应该做以下几项工作：
第一，设立秘书处等常设办事机构。目前，G20没有常设办事机构，每次会议的组织和协调工作由该次会议的主办国负责。设立常设办事机构的目的是为会议的组织提供支持，与各成员国在工作层面上进行协调。G20有20个成员国，协调工作的复杂性和难度与G8只有8个成员国不可同日而语。而且，一个常设办事机构可以通过平时的研究和与各成员国的有关部门进行沟通，为峰会的议题和日程进行设计。现在的议题基本上是G8决定以后塞给G20，比如说2009年匹兹堡峰会上提出的矫正全球经济不平衡的议题实际上是来自G8，对包括我国在内的新兴经济体非常不利。如果没有一个常设办事机构，G20就很难摆脱G8的影响，成为一个真正独立的全球治理机制。而且，当前这种运作形式很容易被主办国所利用和主导。因此，G20机制化第一项要做的工作就是设立秘书处等常设办事机构，为了平衡各种关系，秘书处可以考虑设在一个经济发展水平较高的新兴经济体内。
第二，确立议事规则、决策程序。G20现在的决策机制是通过协商达成共识，并没有一种正式的投票机制。这种机制的难点在于协调难度较大，决策效率相对较低。由于目前G20峰会的决策并没有约束力，而且在应对危机时各方加强合作的意愿比较强烈，因此在迄今为止的几次峰会上，凝聚共识相对容易。但即便如此，为了达成共识，会议的成果往往都是一些比较原则性的意见，以声明或是宣言的方式体现，缺乏具体、可操作的内容和措施。随着危机的结束和时间的推移，共同点越来越少，分歧和矛盾将逐渐显现，通过协商达成一致的决策机制将受到考验。将来建立某种投票机制可能是必要的。
第三，建立执行和落实决策的机制。当前G20的决定没有执行机制，政策的落实完全凭自愿，如果成员国违背峰会上所做的承诺，可能会面临道德压力，但也仅此而已。例如，2009年匹兹堡峰会决定增加新兴经济体在IMF中至少5%的投票权，在世界银行中至少3%的投票权。但是如何落实这一决定，比如说增加哪些国家多少份额、哪些国家需要减少份额都没有具体说明。从下表中可以看出，当前G20成员中发达经济体在IMF的份额是新兴经济体的三倍。为了增加发展中国家的份额，IMF理事会于2008年4月通过了一个新的份额的计算公式，目前还有待各成员国批准。但按照新的公式，G20中发达经济体的份额不降反升，新兴经济体成员虽然也有所上升，但上升主要体现在中国身上，其他成员国的总体份额甚至有所下降。发达国家不会心甘情愿地再让出5%的份额。为了维持自身一票否决的权力，美国肯定不会降低自己的份额。④欧洲国家的份额最多，但也不会轻易地让出自己的份额。在危机期间，发达国家需要借助新兴经济体的力量走出困境，因此在一些重大问题上有所让步。但随着世界经济形势的好转，发达国家有可能从原来的立场上倒退，这种迹象已经有所体现。因此，建立执行和落实决策的手段和框架是G20机制化必须要走的一步。
建立执行和落实决策的机制有两种选择，一种是建立一个全新的、从属于G20的框架，另一种是充分利用现有全球经济治理中的机制和框架。在G20本身机制化建设还很薄弱的情况下，完全另起炉灶难度很大，相反，充分利用现有机制从成本效益原则考虑可行性很高。例如，布雷顿森林体系的产物世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行有成熟的组织机构和运作机制，分别在各自的领域发挥着重要作用，特别是前者，而后两者的问题主要是代表性的问题。如果能将这三个组织纳入G20框架，从内部逐步将其改造，使其能充分反映G20的诉求，G20的决策就可以通过这些机构去落实。
四、G20未来应关注的议题
2008年发端于美国的金融危机仍在持续发酵，二次探底的风险挥之不去，而主权债务危机又开始显现。更重要的是，造成此次危机的根本问题并没有得到解决，未来仍有发生新的危机的可能。当初设立G20目的就是为了防范金融危机，这次为了应对危机也在一定程度上发挥了G20的作用。因此，在未来相当长的时期内，防范和应对金融危机仍将是G20最主要的任务和应关注的议题。
2009年匹兹堡峰会上提出要实现全球经济再平衡，其潜台词是全球失衡造成了金融危机。西方国家部分人认为，中国等经常项目顺差国储蓄太多，不断积累美元资产，导致美国利率过低，催生了房地产泡沫，引发了金融危机。这种逻辑存在很大的漏洞。首先，由于美元是国际储备货币，美国在制订自己的经济政策时不需要考虑国际影响和约束条件。如果认为国际资金流入太多，利率太低，美国完全可以主动采取应对措施，没有理由把责任推给其他国家。其次，全球失衡与房地产泡沫以及金融危机之间没有必然联系。在前一阶段，很多国家都出现了房地产泡沫，其中既有经常项目逆差国，也有顺差国，许多国家的房地产泡沫比美国还严重，为什么金融危机在美国爆发呢？说明危机还是美国自身的原因造成的。
全球失衡之所以能够长期存在，一方面是经济全球化背景下国际产业分工深化的结果，具有一定的合理性。但另一方面，近年来全球失衡的不断加剧，则是与当前国际货币体系的制度性缺陷密切相关。全球失衡是不合理的国际货币体系的结果，不是造成此次危机的主要原因。因此，中国不应该支持在G20会议上讨论全球失衡问题，而应该把讨论重点放在国际货币体系以及金融监管改革，这是核心问题，且容易凝聚其他国家共识。即使短期内无法取得明显进展，也可以使西方国家特别是美国处于守势，迫使其在其他领域作出让步。
在讨论金融议题的同时，应逐步把G20专注的领域拓展到所有重大的国际经济以及相关问题上，如贸易自由化进程、能源和粮食安全等，使G20可以迅速成为在经济发展领域中首要的全球治理机制。其中，贸易自由化应该是我国在G20框架下重点推动的一个议题。中国是过去一段时期经济全球化的主要受益者之一，随着我国国际竞争力的不断提升，继续推动贸易自由化总体上对我国有利。世贸组织多哈回合谈判已经拖延多年而无进展，相关问题的主要利益方都是G20成员，完全可以在G20框架下先取得共识。危机爆发之后，各国实行保护主义的倾向十分明显。在这种时候，更需要G20发挥领导作用，积极推动贸易自由化进程，抵御当前出现的贸易保护主义浪潮。
气候变化问题是当前全人类共同关注的重大问题，但这个问题不宜放在G20框架下解决。这个问题涉及几乎所有国家，由少数国家大包大揽不太合适。何况，新兴经济体与发达经济体在这个问题上分歧巨大，如果在G20内讨论这个问题，可能会破坏解决其他问题的气氛和努力。因此，气候变化问题最好还是放在联合国框架下解决。而且，也只有在联合国框架下，才能坚持气候变化谈判中“共同但有区别的责任”原则，更好地维护新兴经济体的利益。
总之，对于G20这样一个新生事物而言，机制化建设是一个长期目标，可以采取分阶段、分步骤的方式逐步实施。最终目的是要把G20建成全球经济治理的首要机制。
注释：
①Colin I.Bradford,Jr.and Johannes F.Linn,"Reform of Global Governance:Priorities for Action",Policy Brief No.163,The Brookings Institution,Oct.2007.
②发达经济体成员包括美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、澳大利亚和欧盟。新兴经济体成员包括中国、韩国、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非、巴西、阿根廷、墨西哥、俄罗斯、土耳其。
③即八国集团与中国、印度、南非、巴西、墨西哥五个发展中国家的对话机制。
④IMF重大议题都需要85%的通过率，美国持有17%的投票权，实际上等于是拥有一票否决权。
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