摆脱和转变我国农业发展模式的政策选择_全要素生产率论文

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      改革开放30多年来，我国粮食产量年均增长1.9%、农林牧渔业增加值年均增长4.5%①，超过了同期全国人口增长速度，也超过了同期世界粮食和农业增长速度。在这一增长进程中，既有制度创新、技术进步、基础设施改善等因素的贡献，又有投入增加、资源环境透支、政策托市等因素的支撑。随着内外部条件的变化，这些贡献和支撑因素在逐步消长变化。我国农业发展已到重大转折关口，迫切需要巩固和提升积极的贡献因素，消除和替换不健康、不可持续的支撑因素，尽快形成新的发展方式、接续新的增长动力。

      一、转变农业发展方式的历史进程

      观察过去30多年我国农业发展方式的转变进程，可以从两个角度切入：从农业结构调整来看，尽管“以粮为纲”的政策早已退出历史舞台，市场导向的适应性乃至战略性结构调整多次成为农业政策目标，但增加产量、保障供给是贯穿始终的农业政策主基调；从农业效率改进来看，尽管土地产出率、劳动生产率在逐步提高，全要素生产率也有较好表现，但拼资源、拼环境、拼投入的粗放增长方式没有实质性转变。

      (一)农业结构调整历程

      回顾30多年发展历程，我国粮食等大宗农产品多数时期处于供不应求状况，增加产量、保障供给是农业政策的首要目标。但在供给相对宽裕、农产品“卖难”和价格下跌时期，转变农业发展方式，特别是调整农业结构也曾多次被提上议事日程。这样的时期有四次。

      第一次是1985-1986年，粮棉首次出现“卖难”，农业生产结构开始经历部分产品过剩背景下的调整。1984年我国农业在连续几年丰收的情况下再次获得大丰收，粮食和棉花由长期以来的供不应求首次变为供过于求，农民面临“卖难”，国家苦于库存积压。1984年年底召开的全国农村工作会议提出，“对‘卖粮难’、‘卖棉难’的问题，从中央到地方都必须解放思想，出主意想办法来解决”，“应该提出一个口号，‘大家都来学做结构变革的巧妇’，抓紧粮多棉多的有利时机，加快农村产业结构的变革”[1]。

      第二次是1991-1992年，农业全面丰收导致农产品价格连年下降，农业结构调整步伐加快，高效农业开始崛起。1990年粮食产量接近4500亿公斤，1991年棉花产量超亿担，其他农产品全面增长，农业综合生产能力跃上了一个新的台阶。面对这一轮的农产品“卖难”，主流观点认为，我国农业开始进入一个新阶段，为从根本上缓解农产品“卖难”、增加农民收入，必须发展高产优质高效农业，从单纯追求产量转向产量与质量并重。

      第三次是1999-2003年，面对农产品再一次全面“卖难”，农业结构战略性调整迈出步伐。由于1993年大多数地区过早地放开粮食和棉花收购价格，当年年底至1994年，全国农产品价格大幅上涨，对全国物价的上涨起到很大的推动作用。[2]1995-1998年农业连续4年丰收，粮食产量上了一个新台阶，其他农产品全面增长，整个农业形成新一轮增长高峰。然而，需求的增长是平稳的，社会无法消化短期内大幅度增加的农产品供给，结果出现农产品全面“卖难”。面对新一轮“卖难”，决策层在认识层面乃至工作部署上经历过“三部曲”的深化过程②：《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》指出，我国农业和农村经济正在发生新的阶段性变化，主要农产品由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余，农业的发展不仅受到资源的制约，还越来越受到需求的约束；《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》指出，农业和农村经济发展的新阶段，实际上就是对农业和农村经济结构进行战略性调整的阶段③；《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出，把千方百计增加农民收入作为做好新阶段农业和农村工作、推进农业和农村经济结构调整的基本目标。吸取前两次农业结构调整的教训，这次决策层提出要推进农业和农村经济结构战略性调整，适应市场需求的变化，充分运用科学技术，发展优质、高产、高效农业，提高农业的整体素质和效益。在此期间，农业和农村经济结构战略性调整的一项重大举措是实行退耕还林还草、退田还湖。1998年党的十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确要求，“禁止毁林毁草开荒和围湖造田”，“对过度开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地还林、还草、还湖”，“控制工业、生活及农业不合理使用化肥农药农膜对土地和水资源造成的污染”。全国年度退耕还林面积从1999年的38.15万公顷，急剧增加到2003年的308.59万公顷。[3]

      第四次是2014年以来至现在，面对库存压力加大、资源环境约束趋紧、农产品价格倒挂的现实，转变农业发展方式成为农业政策的主基调。2014年年底召开的中央经济工作会议明确提出，要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。2014年、2015年、2016年中央“一号文件”均对转变农业发展方式作出部署，要求实施农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划，实施新一轮退耕还林还草工程，实施重金属污染耕地修复、地下水超采区综合治理、退耕还湿试点；推进农业结构调整，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进农村一、二、三产业融合发展；科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序，抓紧制定重要农产品国际贸易战略。

      

      图一 全国粮食产量波动与四次农业结构调整

      

      图二 全国农产品生产者价格波动与四次农业结构调整

      总结这四次农业结构调整，可以得出以下结论：第一，农产品“卖难”、库存增加、价格下降是推动农业结构调整的原动力。这四次农业结构调整都以前期农业特别是粮食连年丰收为背景(见图一)。由于农产品需求弹性低，短期迅速增长的农业供给，难以被同期缓慢增长的消费需求消化，导致农产品“卖难”、库存增加、价格下降(见图二)。为解决这个问题，不得不在调整农业生产结构上找出路。从前三次看，结构调整期也是前期积压产品的消化期，一旦完成“去库存”，市场价格上涨，结构调整也就告停。目前正在进行的第四次农业结构调整，效果还有待观察。第二，结构调整的周期更长、幅度更大。前两次结构调整为期较短，全国粮食产量年度减产最大值分别为2820万吨和1095万吨；第三次结构调整为期5年多，全国粮食产量年度减产最大值达4620万吨；第四次结构调整已进行两年，下一步走势如何还存在较大不确定性。第三，结构调整的空间更小、选项更少。在前三次结构调整期间，国内农产品价格低于国际市场，可以通过出口加快消化库存农产品；在第四次结构调整期间，由于价格倒挂，不仅难以通过出口消化过剩农产品，而且进口量不断增加，使库存矛盾进一步加剧。在前两次结构调整期间，可以通过发展经济作物和养殖业缓解结构性过剩矛盾；在第三次特別是第四次结构调整期间，并不存在明显的供不应求的农产品等待发展。第四，结构调整的内涵更深、要求更高。第一次结构调整主要是调减粮棉种植，增加其他农产品生产。第二次结构调整明确提出要处理好数量与质量的关系，发展高产、优质、高效农业。第三次结构调整明确提出要从“适应性调整”转向“战略性调整”(张宝文，2015)，而且把退耕还林、退田还湖作为重要举措，减轻资源环境负荷成为政策目标之一，开始意识到要处理好生产与生态的关系。目前正在进行的第四次结构调整，对生产与生态、国内与国外、农业与非农、保护与放活的关系有了更深刻的阐发，农业结构性改革逐步推进。

      (二)农业效率改进历程

      与农业结构相比，农业效率更能准确地反映农业发展方式的本质。30多年来，我国农业效率在逐步提高。从土地、劳动力等单要素生产率来看，进步是明显的，特别是劳动生产率的年均增长率在加快。从全要素生产率来看，与其他国家相比年均增长率并不低，但对农业增长的贡献度有待进一步提高。

      1.单要素生产率的变化

      提高土地生产率对人多地少国家的农业特别是种植业的发展至关重要。利用国家统计局公布的历年主要农产品单位面积产量，进行指数化可得到图三。1978-2014年，全国粮、棉、油单产的年均增长率分别达到2.12%、3.36%和3.08%，2014年棉花和油料单产是1978年的3倍左右，粮食单产也达到2倍多。促进单产提高的主要因素包括：一是制度变迁。家庭联产承包责任制改革调动了农民生产积极性，1978-1984年全国粮、棉、油单产出现了一轮快速提高。1992年市场取向改革和2001年加入WTO的改革开放红利也体现在主要农作物单产变化上(见表1)。二是品种改良。我国种业科研和种子产业取得了长足发展。农业生产用种已由过去主要靠农民自留种转变为采用商品化的良种。目前我国主要农作物良种率达到96%。一般作物5年左右更换一次种子。据研究，在单产提高的贡献因素中，良种占40%。三是投入强度。1978-2014年，全国有效灌溉面积从0.449亿公顷扩大到0.645亿公顷，年均增长1%；化肥施用量从884万吨增加到5996万吨，年均增长5.5%。1991-2013年，全国农药使用量从76.5万吨增加到180.2万吨，年均增长4%；农用薄膜使用量从64.2万吨增加到249.3万吨，年均增长6.4%。投入强度的增加，在提高土地产出率的同时，也带来了严重的环境问题。

      

      劳动生产率低是我国农业的软肋。但从30多年来的发展看，我国农业劳动生产率的进步是明显的。可以从两个维度衡量农业劳动生产率：一是全员劳动生产率。用第一产业增加值与第一产业从业人数的比值表示。为消除价格变化的影响，可以根据国家统计局公布的1978年第一产业增加值、以1978年为基期按不变价格计算的历年第一产业增加值指数，推算出历年按1978年价格计算的第一产业增加值。第一产业从业人数采用国家统计局公布数据。1978-2014年，全国农业全员劳动生产率年均增长5.1%(见表2)。二是单位用工量的实际产出。根据全国农产品成本收益调查资料，可以计算出历年每个工日生产的农产品数量。1980-2014年，小麦和玉米每个工日的产量年均增长率分别达到8.01%和6.37%(见图四，下页)。由于就业不充分，国家统计局公布的第一产业从业人员数有可能夸大农业劳动力数量④。以第二个维度衡量的农业劳动生产率变化可能更接近真实情况。但无论按哪个维度衡量，不同时期农业劳动生产率的变化起伏较大：1978-1984年，家庭联产承包责任制的实行显著提高了农业劳动生产率；1992年以后的市场取向改革和2001年后加入WTO的开放红利，也显著促进了农业劳动生产率的提高。

      比较土地生产率和劳动生产率的变化趋势，可以发现一个重要特征：2002-2014年，土地生产率的年均增长率明显低于过去30多年的年均增长率，而劳动生产率的年均增长率超过了过去30多年的年均增长率。这表明，2002年以后，土地生产率的提高速度在放缓，而劳动生产率的提高速度在加快。

      2.全要素生产率的变化

      与单要素生产率相比，全要素生产率能更综合、准确地反映生产活动的效率水平。研究表明，1965-2000年，发达国家的农业产出年均增长率虽然只有1.2%，但由于农业劳动力年均增速为-2.2%～-1.6%，其综合投入的年均增长率为-0.6%～-0.3%，农业全要素生产率年均增长率达到1.5%～1.8%，农业增长主要靠技术进步的推动。虽然发展中国家农业产出的年均增长率高于发达国家，但综合投入的年均增长率更高，全要素生产率的增长率并不高，低收入国家农业全要素生产率甚至在下降，农业增长处于主要依靠投入驱动的局面(见表3，下页)。

      

      图三 大宗农产品单产指数(1978=100)

      

      从我国情况看，由于对投入、产出基础数据处理方法不同，计算出的农业全要素生产率年均增长率差异较大。乐观的估算认为，1978-1997年我国农业全要素生产率年均增长率为3.4%～5.3%；剔除改革开放初期制度变革的一次性贡献，1985-1997年的农业全要素生产率年均增长率仍高达2.2%～4.8%，远高于发达国家和发展中国家水平。这似乎表明，我国农业全要素生产率对产出增长的贡献已经超过投入，我国农业早就进入主要依靠技术进步驱动的发展阶段。

      实际上，我国农业增长效率并没有这么理想。根据赵文、程杰(2011)对基础数据进行修正后估算的结果，1978-1984年，由于家庭联产承包责任制的贡献，我国农业产出和全要素生产率大幅度增加；1985-2001年，虽然我国农业产出年均增长率较高，但农业综合投入年均增长率也较高，属于高投入、高增长的粗放型发展；2002-2009年，农业产出的年均增长率略有下降，但由于第一产业就业人数快速减少导致农业综合投入增长速度明显放缓，农业全要素生产率年均增长率比前一个时期有所提高，农业全要素生产率对农业产出的贡献超过了综合投入对产出的贡献(见表4)。

      

      图四 农业劳动生产率指数(1978=100)

      

      需要指出的是，2002年以来的农业全要素生产率提高主要由劳动力再配置效益(即农业劳动力总量快速减少)贡献，随着可转移农业富余劳动力的减少，农业全要素生产率的这一源泉将会逐步枯竭。如何继续把农业全要素生产率的年均增长率维持在一个较高水平，使之超过综合投入对农业产出增长的贡献，是下一阶段我国农业转变发展方式的核心议题。为此，必须尽快完成从部门间资源再配置型全要素生产率(TFP1)向部门内技术进步型全要素生产率(TFP2)的转换。新的全要素生产率(TFP2)源泉包括：促进土地流转集中，发展适度规模经营，挖掘规模效率；发挥比较优势，调整优化农业生产的产品结构和区域布局，减少资源错配导致的效率损失；加强农民技术培训，研发和推广新品种，提高水、肥、药等投入品利用效率。

      二、转变农业发展方式需要破解的突出问题

      经过30多年的转型发展，我国农业在结构优化和效率提高方面都有进步。但这种进步是有限的，深层次的矛盾和问题在不断积累。随着工业化城镇化的深入发展、全社会生态文明意识的觉醒、国内外农产品市场融合程度的加深，我国农业发展方式中不健康、不可持续、缺乏竞争力的问题日益突出。[4][5]

      (一)产能透支

      与传统工业部门存在严重产能过剩现象不同，我国农业面临的突出问题是产能严重透支。目前达到的农业产能中，相当部分是以牺牲生态环境为代价换取的。这种以牺牲生态环境为代价换取的产能，是一种不健康、不可持续的产能。

      1.以过量使用化肥、农药等现代投入品为代价换取的产能

      我国人多地少的资源禀赋决定了我国农业必须实行集约经营，而集约农业客观上需要使用较多外部投入品。但我国以鼓励农业增产为导向的投入品价格政策、投入品制造部门的低技术水平、农民缺乏科学合理使用知识，共同导致我国农业投入品过量使用、有效利用率低。1978-2014年，我国农业生产资料价格年均提高5.4%，而农产品生产者价格年均提高6.4%，投入品与产出品比价关系的这种变化刺激农业生产者使用更多投入品。1978-2014年，我国化肥施用量增加了近6倍。目前我国化肥平均施用量达到400公斤/公顷，是世界公认安全警戒上限225公斤/公顷的近1.8倍，是欧美国家平均施用量的4倍以上。我国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍。据测算，2015年我国三大粮食作物化肥利用率为35.2%，尽管比2013年提高了2.2个百分点，但与发达国家相比仍存在明显差距。[6]2015年我国三大粮食作物农药利用率为36.6%，比2013年提高1.6个百分点，与发达国家相比也有较大差距。[7]

      2.以严重超采地下水为代价换取的产能

      水利是农业的命脉。农田水利建设对我国农业发展至关重要。1978-2014年，全国耕地灌溉面积扩大了46%。由于灌溉方式落后，我国农田灌溉水有效利用系数2013年仅为0.52，而发达国家为0.7～0.8。在低效用水的情景下扩大灌溉面积，势必加剧农业对水资源的消耗。我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，部分粮食主产区人均水资源占有量低于全国平均水平，河北、山东、河南、江苏等主产区农业水资源实际利用量已超过水资源的可持续利用量。特别是华北地区地表水资源严重不足，长期靠超采地下水支撑农业生产发展。华北地区已出现世界罕见漏斗区，面积超过4万平方公里，因连年超量开采地下水导致地层下降，形成以保定、衡水、沧州等为中心的多个漏斗群，衍生出一系列次生灾害和环境地质问题。

      3.以侵占湿地为代价换取的产能

      据不完全统计，20世纪50年代以来，全国湿地开垦面积达1000万公顷。全国沿海滩涂面积已削减过半，全国56%以上的红树林丧失，“千湖之省”湖北省的湖泊锐减了2/3。特别是作为我国最大的平原沼泽分布区的黑龙江三江平原，原有沼泽已失去近80%。据统计，1975年三江平原自然沼泽面积为244万公顷，占平原面积的48%；1985年沼泽面积下降到150万公顷，占平原面积的29%；到1990年沼泽面积仅剩113万公顷，仅占平原面积的22%。该区域随着自然湿地面积逐渐减少，湿地生态功能明显下降，生物多样性降低，出现生态环境恶化现象，如风蚀加重、土壤局部沙化、盐渍化、水土流失加重、旱灾次数增多等。

      4.以水土严重流失为代价换取的产能

      20世纪50年代至90年代，为扩大耕地面积、增加粮食产量，我国不少地方进行了长时期、大面积的毁林毁草造地。1998年我国遭遇大范围洪水后，于1999年启动退耕还林工程试点，2002年该工程在全国范围实施。截至2013年年底，全国累计退耕还林927.7万公顷。据第二次全国土地详细调查⑤，全国有25度以上坡耕地549.6万公顷，其中79.9%分布在西部地区、13.8%分布在中部地区。经过2009年后零星安排退耕还林，特别是2014年和2015年实施新一轮退耕还林后，目前全国25度以上需要退耕的陡坡耕地仍有286.7万公顷，这类耕地粮食产量占全国的1%，造成的水土流失占全国的40%。

      5.以利用污染土壤、影响食品质量安全为代价换取的产能

      土壤与大气和水并列为人类环境的三大要素，而几乎所有的污染都会进入土壤。我国土壤污染状况已经影响到耕地质量、食品安全甚至人的身体健康，其中最严重的是重金属污染。据全国首次土壤污染状况调查，我国土壤污染点位超标率为16.1%，其中耕地、林地、草地和未利用地土壤污染点位超标率分别为19.4%、10%、10.4%和11.4%；耕地中，中度和重度污染分别占1.8%和1.1%，据此推算全国中重度污染耕地达333.3万公顷。这些受污染的耕地，主要分布在工业化程度比较高的长三角、珠三角、东北老工业基地等地区。这些地区正是我国农业高产地区。

      

      图五 全国三种粮食平均亩成本构成(%)

      (二)成本上涨

      我国人多地少水缺的资源禀赋，决定了我国农业生产成本要高于主要农业贸易伙伴国。但我国特殊的城乡二元体制和土地制度，使我国农业生产成本即便与资源禀赋类似、发展阶段相近的国家相比，也没有竞争优势。城乡二元体制不利于农业富余劳动力随工业化、城镇化程度的提高而下降，使农业富余劳动力转移的“刘易斯第一拐点”提早到来，既促使工业和城镇部门工资水平过早出现持续性上涨，也令农业部门劳动成本过早出现持续性上涨。土地集体所有、成员承包、经营者使用的制度安排，不仅使土地成本显性化，而且令租地经营者不得不支付越来越高的地租费用。

      从纵向比较看，我国农业生产成本上涨速度明显快于农业产值增长速度，农业利润空间日趋收窄。1990-2014年，我国三种粮食(稻谷、小麦、玉米)平均，按现价计算的亩产值年均增长13.6%，但亩成本年均增长达到15.5%，亩利润年均增长仅5.9%。在成本增长中，人工成本和土地成本增长是主要推动因素。1990-2014年，我国三种粮食平均亩成本年均增长15.5%，其中物质和服务费用年均增长12.2%，人工成本年均增长16.9%，土地成本年均增长24.6%；在亩均总成本中，物资与服务费用占比从58.3%下降到39.1%，但人工成本占比从35.1%上升到41.8%，土地成本占比从6.6%上升到19.1%(见图五)。从2013年开始，人工成本占比超过了物质与服务费用占比。

      从横向比较看，我国农业生产成本已全面超过国外水平，竞争优势逐步丧失。与美国相比，我国主要农产品特别是土地密集型农产品的生产成本已全面丧失竞争优势。2014年，我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生和棉花每公顷成本比美国高出4.69%～216.29%。由于单产差异，单位产品的成本差异幅度有较大变化，单产低于美国的稻谷、玉米、大豆、花生，单位产品成本差异幅度高于单位面积成本差异幅度；单产高于美国的小麦、棉花，单位产品成本差异幅度小于单位面积成本差异幅度(见表5，下页)。深入分析发现，我国主要农产品成本之所以明显高于美国，在于我国人工成本和土地成本太高。由于经营规模小、机械化程度和劳动生产率低，2014年我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生和棉花每公顷人工成本分别为美国的6.46倍、18.23倍、16.81倍、10.12倍、6.82倍和31.15倍(见图六)。由于我国土地所有权不能买卖，获得承包权且转向非农就业的农户对未来生活前景和地权保护缺乏信心，对他们而言流转土地经营权是一种高风险行为，需要足够高的地租才能令他们流转土地经营权，加之一些地方对规模经营者实行土地流转补贴、使其能够承受较高地租，我国农地租金明显高于一般国家。2014年我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生和棉花单位面积土地成本分别为美国的1.01倍、2.76倍、1.26倍、1.55倍、2.35倍和3.04倍(见图七)。

      我国工业化、城镇化进程尚未完成，农产品生产成本仍处在快速上升通道。如何通过土地适度规模经营和农业机械化以提高劳动生产率、通过土地制度改革以控制地租上涨、通过科技进步以节本增效，是提高我国农业竞争力的关键，也是转变农业发展方式的核心。

      

      

      图六 2014年中国与美国主要农产品人工成本比较(元/公顷)

      

      图七 2014年中国与美国主要农产品土地成本比较(元/公顷)

      (三)价格倒挂

      2004年新一轮“粮改”以来，我国先后对稻谷和小麦实行最低收购价政策，对大豆、玉米、油菜籽、棉花、食糖实行临时收储政策，国家收购价水平经历了多次提高。特别是2008-2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度达到早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%；小麦最低收购价连续6年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。重要农产品临时收储价也有不同程度提高。在国内价格低于国际价格的情景下，最低收购价和临时收储价的持续提高，释放了鼓励增产的信号。但随着2013年以来国内外价格的反向变化，主要农产品国内价格逐步超过进口到岸税后价，顶破了国际价格的“天花板”。我国加入WTO时作出承诺，对大豆、植物油等多数产品只征收单一关税；同时，也争取到了对部分农产品实行关税配额管理的政策，即根据基期(1996-1998年)生产、贸易等情况确定一定进口配额，配额内实行低关税，配额外实行高关税。因而，根据关税的不同有两层国际价格“天花板”。第一层“天花板”是根据配额内低关税计算的进口到岸税后价，第二层“天花板”是根据单一关税和配额外高关税计算的进口到岸税后价。从目前已经达到的倒挂程度和未来价差走势看，可以分为三种类型：

      一是已经持续性顶破第一层“天花板”，与第二层“天花板”尚有一定距离。主要包括大米和小麦。大米和小麦分别于2013年7月和6月开始出现持续性价格倒挂，配额内1%关税到岸税后价持续高于国内市场价。从未来走势看，我国大米和小麦单产提高潜力有限，扩大经营规模难度大，劳动生产率提高缓慢，在人工成本和土地成本的推动下生产成本将长期持续上升，国内价格有长期持续上涨的内在推力。综合判断，“十三五”期末，大米和小麦国内价格有可能持续性顶破按配额外65%关税计算的到岸税后价，即第二层“天花板”。

      二是已经持续性顶破第一层“天花板”，部分时点也已顶破第二层“天花板”。与第一层“天花板”比较，玉米于2013年7月开始出现持续性价格倒挂，美国墨西哥湾二级黄玉米(蛋白质含量12%)运到广州黄埔港配额内1%关税到岸税后价，持续性高于东北二等黄玉米运到广州黄埔港的平仓价。据农业部农业贸易促进中心监测，玉米已于2014年7月和9月、2015年4～6月短期出现过配额外65%关税进口到岸税后价低于国内市场价的情形。从未来走势看，国内玉米提高单产、扩大经营规模、提高劳动生产率等方面有较大潜力，但人工成本和土地成本仍将继续上涨；受国际市场石油价格疲软影响，玉米的能源化利用需求不振，国际海运费难以提高，玉米国际市场价格将长期走低。展望未来，玉米国内价格顶破第二层“天花板”有可能在“十三五”期间成为持续性现象。

      三是已持续性顶破第二层“天花板”。主要包括大豆、棉花和食糖。加入WTO以来，由于大豆仅实行3%的单一关税，国内大豆片面追求含油率、未能发挥蛋白质含量高和非转基因的差异化竞争优势，国内价格与进口到岸税后价几乎完全重合，国内市场几乎完全受国际市场左右；但从2012年10月开始，大豆的国内外价格出现持续性倒挂，青岛港进口大豆按3%单一关税计算的到岸税后价持续性高于山东国产大豆入厂价。棉花于2011年10月开始出现持续性价格倒挂，进口棉花到岸税后价格持续性高于国内棉花价格，直到2015年1月国内外价格倒挂现象基本消失，如果考虑质量等因素，国内外价格已完全并轨。据农业部市场与经济信息司监测，按配额外50%关税计算的巴西糖到岸税后价已于2015年2月以来连续低于国内市场价。从未来走势看，我国食糖原料生产成本偏高，提高甘蔗生产效率、降低成本的潜力不大；巴西货币贬值，能源化利用需求疲软，蔗糖出口潜力和竞争力较高。食糖国内价格持续性顶破第二层“天花板”的格局已经形成。

      最低收购价和临时收储价的提高，是2004年以来农业增产的重要推动力。在价格倒挂的情景下，今后继续按高于进口到岸税后价的政府托市价收购农产品，势必造成“高产量、高收购、高进口、高库存、高亏损”。“市场定价、价补分离”是托市收购政策走出困境的必由之路。但托市收购政策淡出所造成的动力真空，迫切需要新的力量来填补。

      (四)“黄箱”收窄

      按WTO规则，我国现行粮食最低收购价和重要农产品临时收储价属于典型的对生产和贸易有扭曲作用的“黄箱”补贴政策，各种财政支付性补贴中与当期生产和贸易挂钩的补贴(如一些地方规定的按当年播种面积发放的种粮直补、良种补贴和农资综合补贴，农机具购置补贴，东北玉米和新疆棉花运费补贴等)也是典型的“黄箱”补贴政策。WTO规则规定，发达国家“黄箱”补贴要逐步削减到5%，发展中国家要逐步削减到10%。我国2001年加入WTO时是以1996-1998年均值为基期值的，当时不仅没有“黄箱”补贴，反而因国家收购价格低于固定外部参考价而存在负补贴，因此我国不存在削减问题，但同时又规定今后如果实行“黄箱”补贴，则必须遵从两个8.5%的上限约束，即特定产品“黄箱”补贴不得超过该产品产值的8.5%，非特定产品“黄箱”补贴不得超过农业(不含渔业)总产值的8.5%。[8]

      从特定产品“黄箱”补贴来看，多数产品的“黄箱”补贴还有一定空间，但如果托市性收购价格继续逐年提高并有较大的托市性收购量，则很快就会遭遇微量允许上限的实质性约束。2004年以来，国家实行的财政支付性补贴政策呈现出比较规则的变化趋势，这也是各产品“黄箱”补贴额中比较固定的组成部分。年度间和产品间变化比较大的是价格支持水平，尽管托市性收购价在逐年提高、与基期的固定外部参考价的价差在逐年扩大，但年度间和品种间实际托市性收购量差异较大。这表明，控制特定产品“黄箱”补贴，关键在于控制托市性收购行为。需要注意的是，部分产品在个别年份的“黄箱”补贴已接近上限约束，如2009年的玉米(5.3%)、2012年的大豆(7.2%)。2014/2015年度和2015/2016年度玉米托市性收购量连创新高，极有可能超过8.5%的上限约束。据专家测算，2014年实行棉花目标价格补贴改革后，由于不再按托市性收购价与固定外部参考价价差与实际托市性收购量计算价格支持水平，而是按目标价与固定外部参考价价差与试点地区当年全部参与目标价格补贴改革产量计算价格支持水平，其补贴力度也已超过8.5%的上限约束。

      从非特定产品“黄箱”补贴来看，我国还有很大的空间。按WTO规则，针对整个农业部门而非针对具体农产品的“黄箱”补贴，为非特定产品“黄箱”补贴。最低收购价和临时收储都是针对具体农产品的，因而在非特定产品“黄箱”补贴中不存在价格支持部分。我国目前实行的各种财政支付性补贴中，有些是与具体产品挂钩的(如一些地方按播种面积发放的粮食直补、良种补贴)，应计入特定产品“黄箱”补贴；有些不与具体产品挂钩(如农资综合补贴)，则应计入非特定产品“黄箱”补贴。同一种补贴，各地操作办法也不尽一致，在归类上存在一定难度。但大致而言，目前我国非特定产品“黄箱”补贴力度不大。以2014年为例，全国农业总产值(不包括渔业)为91892亿元，按8.5%计算的非特定产品“黄箱”上限值为7811亿元，而实际的非特定产品“黄箱”补贴仅为1300亿元左右，仅占农业总产值的1.4%和“黄箱”上限值的16.6%，补贴空间还很大。

      三、推动农业发展方式加快转变关键在于解好“不等式”

      改革开放30多年来我国农业发展方式的逐步变化，既与工业化、城镇化、市场化、国际化的拉动有关，又与认识的深化和政策的推动有关。从“九五”计划到“十二五”规划⑥，国家多次要求加快转变经济增长方式、对经济结构进行战略性调整，也多次要求加快转变农业发展方式、推进农业结构战略性调整，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。问题在于，这种转变取得的成效与人们的期望值相差较大。

      既然转变农业发展方式早就进入议事日程，为什么实际进展不尽如人意，以至于现在面临日益严重的产能透支、成本上升、价格倒挂、“黄箱”收窄等难题？在经济发展进入新常态、迫切需要加大结构性改革力度的新背景下，如何推动农业发展方式较变？这里认为，关键在于找准撬动农业发展方式转变的支点，寻找转变农业发展方式“不等式”之解。

      (一)转变农业发展方式的“不等式”

      对我国转变经济增长方式之所以收效甚微，有专家认为是因为在传统体制下国有企业靠粗放增长方式可以生存下去，从而缺乏转方式的内在动力(吴敬琏，2015)。这里认为，从农业的情况看，不能仅从体制的角度看问题。农业发展方式是否向理想的方向转变，主要取决于两种力量的对比：一种力量是新发展方式的净收益(NY-YC)，另一种力量是旧发展方式的净收益(OY-OC)，当(NY-YC)=(OY-OC)时转方式达到临界点，当(NY-YC)≥(OY-OC)时转方式进入进行时。其中，NY=新发展方式的收益，NC=新发展方式的成本；OY=旧发展方式的收益，OC=旧发展方式的成本。

      要使(NY-YC)≥(OY-OC)，就要采取措施做大(NY-NC)、做小(OY-OC)。

      做大(NY-NC)，可以从做大NY、做小NC入手。做大NY的主要措施有：完善农产品市场价格形成机制，消除信息不对称状况，让消费者愿意对按绿色生产方式生产的农产品付更高价格；完善农业补贴和农产品托市政策，将补贴和价格支持政策与农业生产方式挂钩，如向新型经营主体倾斜；对资源节约和环境友好型农业生产经营活动进行生态效益补偿，将农业生产经营的正外部效益内部化。做小NC的主要措施有：对资源节约和环境友好型生产技术进行补贴，如对节水灌溉、水肥一体化、测土配方施肥、农机具购置和使用等进行补贴；按有利于节本降耗的标准研发和推广新技术、新装备。

      做小(OY-OC)，可以从做小OY、做大OC入手。做小OY的主要措施有：减少对旧发展方式的农业补贴和价格支持；让消费者减少购买按旧发展方式生产的农产品。做大OC的主要措施有：加大处罚力度，将农业生产经营活动的负外部效应，如超采地下水、过量施用化肥和农药等对生态环境的破坏，计入生产经营者的成本；提高资源要素的价格，如提高农业水价，恢复征收化肥增值税，使其充分体现资源稀缺程度和生态环境成本⑦。

      (二)“不等式”的解释力：以农业机械化为例

      构建“不等式”的意义，在于揭示如何做大(NY-NC)、做小(OY-OC)，促使从旧发展方式向新发展方式转变的临界点顺利到来。在我国农业发展方式转变的历史进程中，农业机械化能较好地诠释临界点的重要性和(NY-NC)与(OY-OC)角力的过程。

      在过去很长一个时期，我国在追求农业现代化，而且把农业机械化作为农业现代化的重要内容。1937年，毛泽东同志在《矛盾论》中指出，“在社会主义社会中工人阶级和农民阶级的矛盾，用农业集体化和农业机械化的方法去解决”。1958年，毛泽东同志提出以“土、肥、水、种、密、保、管、工”为主要内容的农业八字法，把农业机械化列为发展农业的重点措施之一。1958年11月10日，毛泽东同志在对《郑州会议关于人民公社若干问题的决议》的修改和信件中提出了农业工厂化的设想，指出“要使人民公社具有雄厚的生产资料，就必须实现公社工业化、农业工厂化(即机械化和电气化)”。1959年4月29日，毛泽东同志在《党内通讯》中提出“农业的根本出路在于机械化”。1962年，党的八届十中全会提出：“我们党在农业问题的根本路线是，第一步实现农业集体化，第二步在集体化的基础上实现农业机械化和电气化。”1966年，国家提出“1980年基本上实现农业机械化”的奋斗目标，并对实现这一目标作了规划和部署。1966年4月、1971年8月、1978年1月先后召开3次全国农业机械化工作会议，采取一系列行政手段，动员全国人民为1980年基本实现农业机械化而奋斗。当时制定的1980年基本实现农业机械化的目标是：农、林、牧、副、渔主要作业的机械化水平达到70%以上。实际情形是，直到2000年，我国农作物耕种收综合机械化水平仅为32.3%，多数地方仍以人畜力为主。2004年以后，我国农业机械化进入快速发展阶段。2014年与2003年相比，全国农机总动力增加了78%，农作物耕种收综合机械化水平提高了27.5个百分点，11年间的发展进度超过了此前50多年的进展程度(见图八)。

      就农业机械化而言，2004年之所以成为(NY-NC)≥(OY-OC)的临界点，并且此后(NY-NC)持续大于(OY-OC)，在于以下原因：第一，2004年左右我国开始迈过农业富余劳动力转移的“刘易斯第一拐点”，农业中的“机器换人”在经济上开始合算。2004年以前，我国农业富余劳动力较多，农民工工资长期处于较低水平，农忙季节外出务工农民返乡抢收抢种是普遍现象。2004年以后，沿海地区开始出现“民工荒”，农民工工资步入上升通道。扣除价格水平的影响，2004-2014年，全国农民工实际工资增长2.74倍，年均增长率为10.6%(李伟，2016)。受此影响，外出务工农民返乡抢收抢种的机会成本开始超过使用农业机械的费用，农民宁愿为农机作业付费而不愿返乡劳作。第二，2004年开始中央财政实行农机具购置补贴政策，补贴资金逐年增加，从2004年的0.7亿元增加到2014年的237.5亿元。这降低了农机经营户为普通农户提供农机作业服务的成本。第三，农机服务方式的创新，提高了农机具的使用率。农机专业合作社、以小麦机收为代表的农机跨区作业的发展，使我国在小规模农业的情形下能够有效提高农机具的使用率，从而降低农机具的使用成本。

      以上三点给我们的启示是，工业化、城镇化发展到一定阶段，是农业中“机器换人”临界点到来的先决条件，在工业化、城镇化程度较低的发展阶段以行政力量推进农业机械化难以成功；临界点到来后，实行补贴政策和经营创新，有利于加快以新发展方式(农机作业)替代旧发展方式(手工劳动)的步伐⑧。

      

      图八 全国农业机械化发展水平

      (三)求解农业转方式主要领域的“不等式”

      转变农业发展方式，就是要着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来(于文静、王宇，2015)。在这个系统工程中，应当抓住关键领域，逐一求解“不等式”。

      1.推动小规模农业向适度规模农业转变

      大量研究表明，在就业和收入主要依靠农业的发展阶段，农户虽然经营规模小，但会精心务农，单位面积产出水平并不低。随着家庭主要劳动力转向非农产业就业、农业在家庭收入增长中的贡献度下降，越来越多的小规模兼业经营农户会选择粗放经营，甚至撂荒。但专业化、规模适度的家庭农场等新型经营主体，对新技术的使用更加积极，对单位面积产出量更加敏感。在相同条件下，适度规模经营比小规模兼业经营有更高的产出水平。据农业部统计，截至2014年底，全国家庭农场超过87万家，农民合作社达到128万家，农村土地流转面积占家庭承包耕地的比重超过30%。[9]中央已明确提出，“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持”⑨。

      促进土地流转集中、发展多种形式的适度规模经营，不能以行政力量强制推动，要注重用经济手段引导农民自愿流转。也就是要做大(NY-NC)、做小(OY-OC)，使(NY-NC)≥(OY-OC)。做大(NY-NC)，首先要做大NY，主要措施有：一是引导规模经营主体根据市场需求发展优质农产品生产，培育农产品品牌，通过优质优价获取更高生产经营收益。二是推进农业补贴制度改革，把由种粮直补、良种补贴和农资综合补贴合并而成的农业支持保护补贴向规模经营主体特别是粮食规模经营主体倾斜。做大(NY-NC)，还要做小NC，主要措施有：一是帮助规模经营主体应用先进适用技术，提高投入品使用效率，实现节本降耗。二是加大对规模经营主体从事农田水利、土地平整、田间道路、仓储物流等基础设施建设的扶持力度，摊薄建设成本。三是扶持规模经营主体提高机械化程度和劳动生产率，控制人工成本过快上涨。四是合理引导地租上涨速度，在增加承包权利人财产性收入与减轻租地经营者负担之间寻找利益均衡点，鼓励有条件的地方对土地流转进行补贴⑩。

      做小(OY-OC)，也就是降低小规模兼业经营农户的净收益，虽然符合经济逻辑、有利于促使他们流转出土地，但不符合政治和社会逻辑、不利于维护小规模农户的利益，不能在这方面采取过于主动和激进的措施。例如，发展农民合作社、农业社会化服务，既有利于解决小规模农户规模不经济的一面，又有降低小规模农户流转出土地的意愿、延缓土地集中和经营规模扩大的另一面。日本、韩国的发展实践充分表明，政府的高度支持保护、强大的农民合作组织，维护了小规模农户的利益，但也确实阻碍了土地流转集中，错过了工业化城镇化进程中发展农地规模经营的最佳时机。从这些先行国家的教训看，要做小(OY-OC)，就不应该支持发展农民合作社、农业社会化服务。显然，这种政策主张不符合目前我国大多数人的价值观。又如，对撂荒的农户采取惩罚措施有利于促进土地流转，但这可能为一些地方加重农民负担提供借口，因而现阶段也不宜实行。需要注意的是，对拥有土地承包权但不实际经营农业的承包户与继续经营自家承包地的小规模农户应该实行差异化政策，在改按承包关系发放的普惠性补贴为按经营规模发放的精准化补贴的过程中，可以取消对前者的补贴，但要兼顾到继续经营自家承包地的小规模农户的利益。

      2.推动粗放型农业向集约型农业转变

      从不同维度看，我国农业的集约化程度差异较大。我国土地生产率在全世界范围看并不低。从水资源和投入品利用效率来看，尽管近年来在逐步提高，但目前仍明显低于发达国家水平。2000-2013年，全国农田灌溉水有效利用系数由0.43提高到0.52，形成节水能力约300亿立方米；同期，尽管我国有效灌溉面积持续增加，但全国农田灌溉用水量基本稳定在3400亿～3700亿立方米。我国从2005年开始推广测土配方施肥，实施后稻谷、小麦、玉米三大粮食作物氮肥、磷肥和钾肥利用率分别为33%、24%和42%，比实施前分别提高5个、12个和10个百分点。实施农作物病虫害机械化、专业化统防统治等措施后，我国农药有效利用率在逐步提高。根据《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》和其他专项规划，2020年和2030年我国在水、肥、药等要素使用效率方面要达到新的目标(见表6，下页)，特别是2020年要实现化肥和农药使用量零增长。实现这些目标，必须在(NY-NC)≥(OY-OC)的基础上，使(NY-NC)的优势更加明显、对农业生产者的吸引力更大。

      在提高农业用水效率方面，使(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立，应把做小NC和做大OC作为主要切入点，也就是要重点从降低节水农业成本和让耗水农业付出更大代价两方面入手。做小NC的主要措施有：一是加大农田水利建设投入力度，提高对节水灌溉设备的财政补贴水平，降低农民购买和使用节水灌溉设备的成本；二是加强对节水灌溉设备、材料的研发，为农民提供经济实惠的节水灌溉装备；三是改进田间管理，发展旱作农业，通过农艺措施降低用水量从而降低用水成本。做大OC的主要措施有：一是提高水价和灌溉电价，水价要反映资源稀缺程度、生态环境成本，提高大水漫灌的综合成本；二是加强灌溉定额管理，逐步降低定额水平，对超定额用水者征收高额罚款。此外，可以在合理确定初始水权分配的基础上，完善用水计量办法，发展水权交易市场，以水权转让调动农民种植低耗水作物、采用节水灌溉措施的积极性(11)。

      

      在提高化肥和农药有效利用率方面，使(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立，应从做大NY、做小NC和做小OY、做大OC四个方面综合施策。做大NY，就是要让按科学合理方法使用化肥和农药生产出的农产品卖出更好价钱，为此要注重培育农产品品牌，运用物联网等信息化手段消除生产者与消费者在农产品质量方面的信息不对称，增强消费者以更高价格购买按标准化技术生产出的农产品的意愿。做小NC，就是要加大测土配方施肥、水肥一体化等新技术的推广力度(12)，对施用有机费提供补贴；研发和推广应用高效、低毒、低残留农药品种，通过政府购买服务的方式为分散的农户提供专业化、机械化的农作物病虫害统防统治作业。做小OY，就是要让过量使用化肥和农药生产出的农产品卖不出好价钱。做大OC，就是要取消对化肥和农药生产的税收优惠政策，扭转以低价格鼓励农民多用化肥的传统做法(13)；造成严重环境污染的，可探索征收环境税。

      3.推动环境掠夺型农业向环境友好型农业转变

      对长期以来为增加产量而不惜牺牲生态环境的后果，人们逐步有了认识。1998年长江流域发生特大洪水之后，为减少水土流失，国家决定实施大规模的退耕还林还草工程。2014年中央“一号文件”明确要求，建立农业可持续发展长效机制，在保障当期供给的同时更加注重农业可持续发展，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾；启动重金属污染耕地修复试点、华北地下水超采漏斗区综合治理试点、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点，启动新一轮退耕还林还草。党的十八届五中全会提出，“建设国家地下水监测系统，开展地下水超采区综合治理”，“深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划”，“加大农业面源污染防治力度”，“推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置”，“开展退耕还湿、退养还滩”，“探索实行耕地轮作休耕制度试点”。

      根据《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》、《农业突出环境问题治理规划(2015-2018年)》、《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》、《新一轮退耕还林还草总体方案》和其他专项规划，国家在建设环境友好型农业方面提出了一系列新目标(见表7)。无论是顺利将陡坡耕地和侵占湿地而形成的耕地退出农业生产、对重金属污染耕地和地下水超采地区进行治理，还是如期实现畜禽粪便、农作物秸秆、农膜(农药包装废弃物)基本资源化利用目标，都需要令(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立。

      在退耕还林还草、退耕还湿方面，由于退耕后没有生产经营活动，NC等于零，NY的唯一来源是国家给予的补贴。要做大(NY-NC)，就要提高国家补贴力度。做小(OY-OC)的途径也不多，通过取消陡坡耕地、侵占湿地形成的耕地获得的各种补贴可以做小OY。需要指出的是，仅靠对退耕给予补贴、取消应该退耕的耕地获得的各种补贴，不足以令(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立。特别是国家给予的补贴是有期限的，一旦补贴到期，要让这些已经退出的边际土地不再复耕，必须扶持当地农民发展替代产业，解决其长远生计问题。

      在重金属污染耕地和地下水超采地区治理方面，令(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立需要多措并举。为做大NY，要保障发展替代作物和休耕地区的农户收入不降低，加大对参与治理计划的农户的补贴，按照单产的减产量核算相应的补偿标准；将符合治理要求的农产品优先纳入托市收购范围。为做小NC，要探索以政府购买服务的方式培育农业生产社会化服务组织，为重金属污染区农户提供统一喷洒石灰、施肥等治理服务，减轻农民搬运治理物资的负担，确保治理过程的安全性和施肥效果的最大化；把地下水超采区作为发展节水和旱作农业的重点地区，加大节水工程投资补助和节水灌溉设备购置补贴力度。为做小OY，要逐步把超标粮食退出托市收购。为做大OC，要在地下水超采区大幅度提高农业用水价格和灌溉电价，对违规开采地下水的要予以严厉处罚。

      在种养业废弃物无害化处理和资源化利用方面，令(NY-NC)≥(OY-OC)持续成立，同样需要多方施策。为做大NY，要通过实施土壤有机质提升工程、有机肥补贴等措施，扩大有机肥市场需求，为畜禽粪便找到出路；把利用农作物秸秆生产的生物质燃料视作新型清洁燃料，纳入补贴范围。为做小NC，应对畜禽养殖小区、大中型养殖企业的粪污处理设施进行投资补贴；把秸秆收集、运输机具纳入农机购置补贴范围，对秸秆粉碎还田、机械深翻作业给予补贴。为做大OC，应逐步提高养殖业排污标准，对超标排放的给予严厉处罚；加大秸秆焚烧处罚力度；提高农膜市场准入标准。

      

      四、保障农业转方式顺畅进行需要解决深层次问题

      农业发展方式的转变是一个渐进过程，是一系列因素综合作用的结果。使这个过程顺畅地进行下去，除了需要在关键领域创造新发展方式净收益大于旧发展方式净收益的基础性条件、让农业生产经营主体有动力选择新发展方式外，还需要在认识和制度层面下功夫。

      (一)瞄准新方式、兼顾旧方式

      转变农业发展方式特别是农业经营方式不可能一蹴而就。土地的流转集中、经营规模的扩大，会随着经济社会的发展而不断进行。从部分国家的实践看，即便工业化、城镇化基本完成，农业经营规模也会继续扩大(见表8)。这是市场配置资源的结果，与农业政策的诱导有关。以美国为例，市场竞争使小规模农场大量破产，而补贴政策明显向大规模农场倾斜。1995-2012年，美国直接支付补贴额高达497亿美元，其中前1%的补贴受益者平均获得补贴54.77万美元，而后80%的补贴受益者平均仅获得补贴5119美元。[10]受市场和政策力量的驱动，美国农场平均规模仍在扩大。也有部分国家，如日本和韩国，在工业化、城镇化快速推进阶段，为土地流转集中设置过多制度障碍，为小规模农户提供过度支持保护，以至于平均经营规模难以扩大甚至出现下降，农业竞争力大幅度减退。作为追赶者，我国要增强促进土地流转集中的紧迫感。同时，也要有足够耐心，对为数众多的小规模农户，要通过发展农业社会化服务为其提供生产经营便利。

      

      (二)坚守资源节约、环境友好的农业政策目标

      30多年来的实践表明，在农产品供大于求的情景下，对调结构、转方式容易取得共识。一旦供求关系逆转，农产品价格涨幅过快，增产就会成为农业政策的核心目标。本轮调结构、转方式的由头，同样是农产品供过于求及其带来的一系列问题。本轮调结构、转方式的大部分举措，如轮作休耕、化肥和农药减量，会减少当期农产品产量，加之我国工业化、城镇化发展已经到令农产品价格倒挂常态化的水平，可以预计的是随着本轮调结构、转方式的持续推进，农业生产特别是粮食产量会出现下降。为避免调结构、转方式重蹈浅尝辄止的覆辙，当产量和自给率步入下降通道时，需要保持战略定力。尤其需要看到的是，保护生态、改善环境已经成为国际农业政策领域的核心议题，是发达国家农业政策的核心目标。与以前偏重价格支持、直接支付等政策工具不同，发达国家农业政策越来越偏重自然保护项目。从美国2014年农业法案来看，自然保护项目分为自愿参加和强制规定两部分。对自愿参加项目，政府通过给予生产者和土地所有者财政和技术上的援助以激励他们参加；对强制规定项目，通过和作物保险挂钩、影响生产者的保险补贴，鼓励并督促农业生产者在从事农业生产活动时尽可能减少对环境的破坏。[11]我国应把握住农业政策走向的大趋势，无论国内农产品供求形势如何，都应该把资源节约、环境友好作为追求目标。

      (三)实现绿色发展不是退回到传统农业

      在增产导向的发展模式下，农业长期持续增产付出了沉重的资源和环境代价，化肥、农药、添加剂等现代农业投入品的不规范使用埋下了重重隐患，农产品质量安全事故时有发生，农业如何“绿起来”成为一个需要高度关注、认真解决的问题。但我们所追求的绿色农业，本质上是以科学技术为支撑、以现代投入品为基础的集约农业。化肥、农药并非洪水猛兽，关键在于科学施肥、合理用药；饲料、添加剂并非产不出高品质畜产品，关键在于科学饲喂、遵守规范。[12]需要注意的是，近年来对绿色农业存在不少认识误区，有些甚至流传甚广、影响颇大。例如，只要提到化肥、农药、饲料和添加剂，不少人就会心生反感；只要提到农产品质量安全，不少人就会想到发展有机农业、纯天然农业。在一些舆论宣传、广告推介中，往往把质量安全等同于不用化肥、农药，不喂饲料、添加剂。在这种社会氛围下，提出让农业“绿起来”、实现农业绿色化发展的新目标，一定要防止走极端，防止一味抵制和排斥现代科学技术成果在农业中的应用。让农业“绿起来”，绝不是要退回到工业文明之前的传统农业。不用化肥和农药的种植业，不喂饲料和添加剂的养殖业可以少量存在，但难以成为现代农业的主流。对我国几千年农业发展史的研究表明，在使用人力和畜力、耕地不休耕和轮作、靠人畜粪肥维持地力的条件下，要实现氮这一主要营养元素的平衡，粮食每公顷只能达到1500公斤，这与现代农业能够达到的每公顷6000公斤相差较大。

      (四)既要重视利益的诱导，又要重视法律的威慑

      促进农业发展方式转变，既要为农业生产者提供利益诱导，让其有积极性；又要建立健全相关法律法规，让其有敬畏之心。2014年中央经济工作会议明确提出转变农业发展方式后，相关政策性文件密集出台，在土地流转集中、种植结构调整、农产品质量安全、化肥农药减量、退耕还林还草、地下水超采和重金属污染耕地治理、水价综合改革、三次产业融合发展等方面出台了一系列措施。这些措施具有一个共同特点，就是注重“利诱”，充分运用各种财政补贴手段。这无疑是十分必要的，其效果也将逐步显现出来。需要注意的是，应更加注重长效机制的构建，建立健全相关法律法规，为规范农业生产者行为提供“威慑”。特别是在保障农产品质量安全、治理农业环境突出问题方面，要更多地依靠法律武器。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《找准转变农业发展方式的支点》。

      ①粮食为1978-2015年年均增长速度，农林牧渔业增加值为1978-2014年按不变价格计算的年均增长速度。

      ②“三部曲”是时任中央农村工作领导小组办公室主任段应碧同志的概括，意指先后作出我国农业农村发展发生新的阶段性变化，新阶段必须对农业和农村经济结构进行战略性调整，战略性调整的基本目标是增加农民收入等三个重大判断。

      ③关于“农业和农村经济结构战略性调整”的内涵，参见《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》。

      ④据中国社会科学院课题组估算(2013)，中国在2004年达到刘易斯转折点时，官方统计的农业劳动力比重为46.9%，估算数仅为27.8%；2012年农业劳动力比重估算数仅为19.8%，远低于官方统计的33.6%。

      ⑤以2009年12月31日为数据汇总时点。

      ⑥1995年党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出了“两个根本性转变”的要求，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变。根据这一要求，转变农业发展方式成为农业政策的重要目标。

      ⑦2016年1月发布的《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》明确指出，“农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本”。这意味着，今后农业水价不仅要反映供水工程的建设和运营成本，还要反映水资源稀缺程度和生态环境成本。

      ⑧为推进过剩产能化解，有专家建议应采取激励性措施调动地方和企业从过剩产能中退出的积极性。见宣晓伟、许伟(2015)。

      ⑨参见《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

      ⑩2015年12月发布的《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出，“地方人民政府可探索制订发布本行政区域内农用地基准价格，为农户土地入股或流转提供参考依据”。其本意是要保护承包户的土地权益。在地租过低的地方这么做是必要的。但要注意防止人为抬高地租，避免助推规模经营“非粮化”甚至“非农化”。

      (11)山西省清徐县在这方面进行了积极探索，参见林春霞等：《清徐水权改革在艰难中推进》，《中国经济时报》2015年1月23日；叶兴庆：《建设节水型社会需多管齐下》，《中国经济时报》2015年1月23日。

      (12)局部试点表明，改水肥分开施用为水肥同步供应，改1次追肥为4～5次随水追肥，改常规复合肥为高效水溶肥，可以少用水40%，少用肥20%。水、肥因用量减少而成本下降，因增产而增收，获得综合收益；但管道等硬件设施的投入会上升。参见刘毅：《加快推广水肥一体化技术》，《人民日报》2015年10月10日。

      (13)1994年以来，国家对国内生产流通和进口的部分化肥品种一直实行免征或者先征后返增值税等优惠政策。2015年8月10日，财政部、海关总署、国家税务总局发出通知称，为优化农业生产投入结构、促进农业可持续发展，停止执行化肥增值税优惠政策，自2015年9月1日起，对纳税人销售和进口化肥统一按13%税率征收国内环节和进口环节增值税。

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