目前收入分配中存在的主要问题，本文主要内容关键词为：收入分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本课题由国家统计局牵头，参加单位有：国家计委、财政部、国家税务局
、中国人民银行、国家经贸委、国家体改委等。课题组负责人：贺铿、郑家亨、
邱晓华。执笔人：郑京平。＊
一、基本情况
收入分配的内涵十分丰富，本报告主要讨论国民生产总值（ＧＮＰ）在政府
、企业和个人之间的分配关系。并根据收入分配的实现过程，分别讨论国民生产
总值的初次分配（不包括直接税和三者之间的转移支付）和最终分配结果。
改革开放以来，国民生产总值在政府、企业和个人之间的分配发生了较大变
化，这种变化集中表现为：
１、政府收入比重大幅度下降，个人收入比重大幅度上升，企业收入比重基
本稳定。在初次分配中，１９９５年政府收入占ＧＮＰ的比重为１３．２％，比
１９７８年下降了２０．３个百分点；个人收入的比重为６８．５％，上升了１
８．１个百分点；而企业收入的比重为１８．３％，上升了２．２个百分点（详
见表一）。
表一：在初次分配中，政府、企业、个人收入占ＧＮＰ的比重 单位：％
政府 企业个人
１９７８年３３．５１６．１ ５０．４
１９９５年１３．２１８．３ ６８．５
在最终分配中，１９９５年政府收入占ＧＮＰ的比重为１４．１％，比１９
７８年下降了１８．６个百分点；个人收入的比重为６９．１％，上升了１７．
９个百分点；而企业收入的比重为１６．８％，仅上升了０．７个百分点（详见
表二：在最终分配中，政府、企业、个人收入占ＧＮＰ的比重 单位：％
政府 企业个人
１９７８年３２．７１６．１ ５１．２
１９９５年１４．１１６．８ ６９．１
由表一和表二可以看出，改革开放以来政府、企业和个人收入占ＧＮＰ的比
重在初次分配和最终分配中的变化趋势大致相同。而且，在整个国民生产总值分
配过程中，转移收入（支出）的总量也比较小，仅相当于ＧＮＰ的２％左右。因
此，除特别说明外，下面所讲到的收入分配都是指ＧＮＰ的最终分配。
２、在政府收入中，财政预算内收入占ＧＮＰ比重下降，而预算外收入占Ｇ
ＮＰ比重却在上升。１９９５年财政预算内收入占ＧＮＰ比重仅为１０．７％，
比１９７８年降低了１９．４个百分点。其中中央财政预算内收入占全部预算内
收入的比重到１９９３年下降为２２．０％。１９９４年实行分税制后中央财政
收入比重在名义上开始明显提高。１９９５年达到５２．４％（这里的财政收入
和中央财政收入均未包括债务收入），其中有相当一部分是必须返还给地方的。
中央财政的实际收入所占比重只有２８％左右。与此同时，财政预算外收入占Ｇ
ＮＰ比重却在不断上升。１９７８年财政预算外收入占ＧＮＰ比重仅为２．６％
，１９９５年已达到４．２％（注：这里是调整后的口径，不包括国有企业及主
管部门的预算外收入，如果将其中的国有企业主管部门的那部分预算外收入包括
进来，则该比重可达６％左右）。
３、随着个人收入比重上升，收入差距不断扩大，财产性收入比重明显提高
，工资外收入越来越多，贫困问题仍比较严重。按国际上通用的综合反映个人收
入差距的基尼系数来衡量，１９８０年我国城镇和农村居民的基尼系数分别为０
．１６和０．２４，１９９５年分别上升为０．３１和０．３３。目前我国个人
财产收入的形式主要有利息、红利、租金等。据统计，１９７８年个人储蓄利息
收入仅为６亿元，１９９５年达３０００亿元，由整个个人收入比重由０．３％
上升到７．９％。工资外收入比重越来越大。以城镇为例，国家统计局住户调查
统计数据表明，城镇职工工资外收入占总收入的比重，已由１９８５年的８．９
％上升到１９９５年的３１％。而且，由于漏统情况比较普遍，实际上，这个比
重可能更高。贫困问题仍较严重。据抽样调查数据推算，１９９５年底城镇贫困
人口近１３００万人，农村贫困人口６５００万人。
二、主要问题
改革开放以来，我国政府、企业和个人三者分配关系的变化有其合理的一面
，但这一变化没有得到有效调节，已超出了合理的范围。特别是在这一变化过程
中暴露出一系列令人担扰的问题，应当引起高度重视。这些问题主要是：
１、政府收入，特别是预算内收入比重下降过快，中央收入比重过低，削弱
了政府的宏观调控能力，影响改革和发展顺利进行。一定规模的财政收入是政府
实现宏观调控的保证。近年来，政府收入，特别是预算内收入以及中央财政收入
比重下降，使政府支配社会财富的能力下降，削弱了政府，特别是中央政府直接
调控的能力，难以集中办一些关系国计民生的大事。有些时候，有些地方，甚至
连维持政府机构的运转都很困难。当前经济运行中出现的地区经济发展不平稳、
失业、农业等问题，一定程度上是与宏观调控主要依靠金融（货币）政策而无法
同时依靠财政政策有直接的关系。国有企业改革、社会保障制度的改革、国家行
政管理体制的改革等无法顺利进行，也与国家财力不济直接相关。
２、再分配功能太弱，不利于缓解收入差距扩大带来的矛盾。目前，我国收
入再分配的功能极低。１９９５年通过再分配所涉及的转移收入（支出）仅有１
０００多亿元，占ＧＮＰ的２％。一方面是所得税占全部税收的比重太低。长期
以来，在税制设计上，我国主要偏重于生产环节的税收，而对分配环节的税收重
视不够。在税收征管上，对已开征的所得税征管不力。到目前为止，尚未找到一
个有效地征收所得税，特别是个人所得税的方法。所得税的偷漏情况极为严重。
美日等发达国家分配环节的所得税，大都相当于生产环节税收的一倍多。菲律宾
、韩国等分配环节的所得税也相当于生产环节税收的５０％多，而我国所得税收
入仅相当于生产环节税收的１８％左右。所得税收入比重过低，难以对高收入者
通过税收进行调节。另一方面，失业、贫困救济等社会保障体系还不健全。虽然
我国对此项工作十分重视，取得了令人瞩目的成就。但是，仍有许多地区尚未实
施最低生活费标准等社会保障，一些收入极低或没有收入者还无法通过社会救济
来保障基本的生存条件。这对于体现社会主义的优越性，保护社会稳定是十分不
３、收入分配秩序混乱，成为各方面对收入分配关系不满的关键所在。目前
人们对收入分配关系的不满，一方面是对收入分配结果的不满，但更重要的一方
面是对收入分配秩序混乱的不满，人们常说：“别人挣多少钱都没关系，关键是
挣钱的方式要合理合法，透明公开”。我国的改革开放是为了实现由传统的计划
经济体制向社会主义市场经济体制转换，其主要内容之一就是通过“放权让利”
调整分配关系来实现充分调动各方面积极性，加快经济发展的目的。但是，在打
破旧的分配关系，建立新的分配关系过程中，由于种种原因导致了分配秩序的混
乱，突出表现在：
（１）在政府层次上，一是相当一部分政府部门的收支处于弱监管或无监管
的失控状态；二是税收征管乏力，流失较为严重。税收具有强制性、无偿性、固
定性等基本特征，是世界上通用的比较规范且便于监管的收入分配形式。但改革
开放以来，在我国作为税收主体的工商税收占ＧＮＰ的比重不断下降，１９７８
年为１２．８％，１９９５年则降至８．１％。与此同时，以各种“费”的形式
出现的税外收入——预算外资金收入所占比重却由２．６％，上升到４．２％（
如果加上国有企业主管部门预算外收入则比重已达６％左右）。此外，政府部门
还有许多已知的或尚未公开的所谓“预算外的预算外收入”。据估算，目前各种
非预算收费总额可达５０００亿元以上。预算外收入和“预算外的预算外收入”
在改革之初虽具有其合理性，但目前已经成为政府部门收入分配中的最大问题。
行业不正之风，贪污腐败，“三乱”屡禁不止等都源于此。近年来，尽管税务部
门付出了很大的努力，但税收征管乏力，税收流失较为严重的问题仍未解决。根
据１９９５年全国财税物价大检查的结果分析，查出的违纪金额中，属偷漏税款
的占７３％。而且，更为严重的是，屡查屡犯面近５０％。
（２）在企业层次上，一是部分企业利用垄断地位获取超额利润；二是企业
，特别是公有制企业缺乏监督和制约机制，导致少数人甚至是个别人控制了企业
的人、财、物大权，使企业资产流失严重；三是企业改革滞后，企业“负盈不负
亏”等问题仍未解决。按照市场经济体制的规则，各行业之间的利润率应趋于均
等。与此相对应，各行业职工（或职员）的平均收入也应大体相当。但是，我国
的许多行业，如金融保险业、交通运输业、邮电通信业等，利用垄断地位，或其
他不平等竞争条件获取高收入。１９９５年，金融保险业职工的人均收入８１９
７元，比最低的商业、公共饮食、物资、供销和仓储业高３７％。这仅仅是统计
数字上反映出的问题，如果加上工资外的隐性收入及办公条件、住房、福利待遇
等方面的因素，差异就更为显著。关于企业，特别是公有制企业“内部人控制”
问题更造成了企业分配关系的混乱。目前，许多企业打着为职工谋福利的幌子，
“多本帐”的现象比较普遍。而且财务管理很不规范，少数甚至是个别人说了算
。由于少数人，甚至个别人完全控制了企业的人、财、物大权，企业资产的流失
，企业收入分配不公也就难以避免了。还有些企业在实行股份制改造或与外商合
资时，通过低估国有资产价值，大量占有本应属于国家所得的收入。
（３）在个人层次上，个人收入与劳动贡献不相符，通过以权谋私、非法经
营、偷税漏税等犯罪手段获取收入的现象比较普遍。以以权谋私为例，诸多的“
双轨制”，使许多掌握着某种权力的人发了财。８０年代末９０年代初，一些人
利用商品价格的“双轨”，就使国家和企业蒙受了３００亿元的损失。紧接着是
吃汇率“双轨”的价差。如今吃利率“双轨”的价差。目前，国家规定的一年期
贷款利率为１０％左右，而许多单位和个人，在计划外得到的贷款，要支付２５
％的利率，利率差达１５％。假设一年体外循环贷款的规模，为全部金融机构货
款规模的２０％，则利差可达２０００亿元左右，相当于ＧＮＰ的３．５％左右
。又如，一些人通过房地产批租，通过审批项目，审批各种营业执照等向被审批
者索贿，以权换钱，等等。
此外，偷税漏税，以次充好，以假代真等侵权坑害消费者，甚至达到害命地
步的违法犯罪活动也是个人巧取豪夺的重要途径。“要想富吃税务”道出了一些
个体经营者和高收入者的心态。
在上述诸多的混乱当中，最危险、最令人担心的是，政府行政管理部门，特
别是执法部门，为了缓解分配变化所带来的矛盾，完成日常的行政工作，提高职
工（或职员）的生活待遇，改善办公条件，不得不开展各种名目的“创收”，通
过非财政、非正规的渠道向企业和个人收“费”，以权换钱，利用权力进行垄断
经营，使法律和权力受到了金钱的挑战，用国家的大损失换取部门或单位的小收
入。这不仅严重败坏了政府的声誉，造成政府与人民的对立。而且，由于执法者
为了“创收”已失去了公正，使市场经济体制赖以运转的基础——秩序遭到了严
重的破坏。
三、理顺收入分配关系的对策建议
我们认为，理顺收入分配关系的基本原则应该是：效率优先，兼顾公平。当
前，为了解决收入分配不公问题，争取调整收入分配关系的主动权，最重要的就
是要统一认识，以清理整顿收入分配秩序为突破口，在下大决心、花大力气摸清
情况的基础上，采取果断措施，拓宽正道、堵死斜道和暗道，理顺各经济利益主
体在收入分配中的关系，至少要使各种收入分配做到公开透明。力争经过３—５
年的努力，逐步将政府、企业、个人三者的收入占ＧＮＰ的比重，中央财政收入
占全部财政收入的比重调整到比较合理的水平。具体对策建议是：
１、清理财政性收支，明确事权与财权，逐步实现公共财政的完整性和统一
性。按照市场经济的原则和国际惯例，大多数国家都是将体现政府职能的所有收
入和支出分别在各级政府预算中统一反映。也就是说，只要是政府根据履行其职
能的需要而必须涉及的领域，任何收支活动都要在财政预算中得到体现，以保证
公共财政的完整性和统一性。这既可以杜绝不受监督的政府收支行为，又便于合
理划分各级财政的收支范围。本着这一精神，必须组织力量对所有具有财政职能
的收支（包括预算内、预算外和除此之外的所有具有财政职能的收支），特别是
收入情况进行彻底的清查。规范各种形式的政府收费，该取消的要坚决取消，该
保留的，要尽可能地转化为税收的形式加以征收。对极少数仍需要保留的收费，
也要纳入规范化管理的轨道。通过将“费”转“税”，逐步形成以税收为主体，
辅以极少量收费的政府收入体制。然后，按照事权与财权相对称的原则，核定政
府各部门的职能（事权）和财政拨款，消除“小金库”，将全部财政收支纳入预
算管理。与此同时，健全并严格执行财政收支法律、法规，将所有财政性的收支
活动纳入法制轨道。从而彻底解决非预算收入分配体制带来的种种弊端。
２、加强税收征管，严肃税收法制，防止税收流失。加快税收征管制度的改
革，参照国际经验，应逐步建立一个以法人主动申报为基础，以重点抽查、严厉
惩办为威慑，以现代技术手段为依托的，纳税申报、税务代理、税务稽查相结合
的现代税收征管体制。当前，最紧迫的是要加强征管力度，特别要在增值税专用
发票管理、个人所得税征管、出口退税管理、清理企业欠税等几个方面下大力气
，要严肃税收法制，严惩各种违反税法行为。从中长期考虑，应尽快建立税务会
计准则，强化税基管理，在税收电算化的基础上，变税务人员被动收税为纳税人
主动纳税，逐步实行税务代理，逐步取消专管员制度，建立征、管、查分离的税
收征管体制。
３、深化国有企业改革，堵住企业资产流失的漏洞，使企业资产切实得到保
护。对于国有企业资产及财务收支的监管应内外部机制相结合，以外部监管机制
为主。其中最重要的是国有企业经营者和职工的收入问题。要改变目前这种“低
工资、多补贴、多福利”，工资收入不占主导地位的收入格局。逐步实现收入工
资化，工资货币化，货币工资主体化。从根本上解决国有企业职工收入不透明、
漏洞多的问题。货币工资水平可以通过每年（或每两年）由政府、国有企业本身
、相关国有企业、相关非国有企业、税务部门等多方组成的联席会议讨论决定。
在考虑住房、医疗、退休保障、失业保障等基础上，保证其收入与类似的非国有
企业职工水平相当。
４、强化政府再分配职能，加强和完善所得税制，保障低收入者的基本生存
条件，防止贫富差距过大。一是进一步加快税制改革的步伐。经过１９９４年税
制改革，生产经营环节的税制已趋于合理，经过进一步改革完全可以体现效率的
原则。但目前分配环节的税制还很不完善。因此，要逐步完善所得税制，提高高
收入者的所得税率；并开征一些具有再分配功能的新税种，如社会保障税，遗产
赠予税等。二是要努力搞好社会救济、扶贫和社会保障工作。这包括建立最低生
活费标准、实施扶贫计划、保证九年义务教育和基本医疗卫生条件、扩大社会保
障的覆盖面等。通过上述措施，充分体现社会主义制度的优越性，提高人们的承
受能力，保证稳定。
５、精简行政管理队伍，通过政府的直接分配，使国家公务人员的收入和生
活水平达到社会的中上等水平，以确保公务员队伍的素质和清政廉洁。
６、大力加强审计、会计和统计工作，逐步实现经济活动票据化管理，摸清
收入分配的实际结果和分配方式。
７、正确处理好促进经济发展与调整收入分配关系之间的矛盾。
标签：收入分配论文; 税收论文; 国内宏观论文; 税收原则论文; 宏观经济论文; 国家部门论文; 经济论文; 国企论文;