关于我国征地制度问题的研究，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国已经有征地农民4000多万，按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上属于集体土地，需要国家征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约导致1.4个农民失去土地的标准推算，在这10年间将有近2600多万征地农民需要得到安置，年均大约需要安置征地农民260万人。目前，我国劳动力供给每年达到1200万人左右，而只能提供约850万个就业岗位（卢海元，2004），就业压力之大可以想见，更何况无论从政策层面上还是自身的素质看，征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体。在多个主体的争夺有限就业机会的博弈中，如何妥善解决征地农民的就业和社会保障问题，已经成为亟待解决的重大现实问题。
一、问题讨论的背景
在计划经济宏观背景的影响下，1984年以前我国的城镇土地都是政府无偿划拨的，政府的计划机制和直接的数量控制，在城镇的土地配置中长期发挥着不可替代的作用。但1984年是一个转折点，当年中央政府开始在辽宁省抚顺市启动了全面征收城市土地使用费的试点工作。1987年9月，深圳在全国率先试行城镇国有土地使用权出让制度，从此拉开了我国城镇土地有偿使用的序幕。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年全国土地使用权有偿出让获得的土地收入至少为241.79亿元。同一时期，全国土地使用权出让的收入平均为12.97万元／亩，使用权转让的收入平均为23.47万元／亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元／亩。可见，时至今日，我国城镇建设中土地使用权的流转基本做到了有偿转让。
通过有偿出让或转让城镇土地的使用权，地方政府可以获得可观的土地租金用于改善城镇普遍落后的基础设施，这不仅有利于缓解城镇发展过程中道路、交通、环境等瓶颈因素的制约，而且有利于强化进入城镇聚集发展企业的成本意识，从而最大限度节约有限的土地资源，这对于保护土地这种不可再生性生产要素的意义非同小可。但是，由于相应制度变迁在时间上的滞后性，各级政府法律意识不强，管理工作的缺位和越位现象同时并存，尤其是在“经营城市”这个美丽口号的鼓动下，受到本位主义利益的驱使，各利益主体竞相挤占土地转让过程中的利润空间，从而导致在城镇土地转让过程中产生了众多问题，“少征多用”、“征而不用”、“改作他用”、“不征也用”等现象比比皆是。无序化的征地行为在一些地区甚至引发了相当程度的社会问题，成为构建和谐社会的第一安全隐患。我们必须注重对这个问题的研究，尽早找到相应的解决办法。尤其是在倡导营造新型城乡关系、构建和谐社会的今天，这个问题的解决显得更为紧迫。
二、征地制度缺陷的主要表现及分析
（一）土地征用行为的非规范性
纵观世界各国的惯常做法，土地征用权都是政府特有的权力，但国家只有为公共目的才能行使土地征用权，并且必须给予一定的补偿。为了保证这一点，各国对土地征用权的行使都有详细的限定，并严格以土地用途是否为公共目的或者具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据（商春荣，1998）。但是在我国的土地征用实践中，由于对公共目的的限定过于宽泛，在相关的法律法规中对公共目的的表述过于模糊，无形中为相关部门假借公共目的之名，大肆倒卖土地，谋取暴利行为大开了方便之门。各级主管部门受福利最大化的动力驱使，竞相参与征用土地，本来应该是土地转让的“中介者”却演变成了追逐土地收益的“局中人”，最终导致土地征用过程中无序化状态的进一步加剧。
我国《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”，而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有；然而，根据《宪法》第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。如果这种从农用地向城市建设用地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建那些纯属盈利性质的项目，这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向城镇建设用的转换，若不征为国有就不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合《宪法》第十条第二款的规定。
我国现行法律关于土地征用方面的规定中所存在的自相矛盾地方，正是我国农地征用权被滥用的法律根源。征地权被滥用，征地范围任意扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也须征为国有。同时，开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格令农民感到极不公平，因此，黑市交易事实上成为农民的理性选择，这进一步加剧了土地征用过程的复杂性和混乱性。此外，在土地征用过程中，为了绕开政策的限制，化整为零、越权批地的违法行为屡见不鲜，产生了十分恶劣的社会影响。耕地作为稀缺性的生产要素不断被蚕食、侵占的历史和现实怎能不让人揪心！纵观我国土地整治的历程，不难发现中国作为一个人均耕地资源原本就十分匮乏的发展大国，其人均耕地面积自1955年后，一直处于加速度的萎缩状态。1955年全国人均耕地面积为0.179公顷，1990年下降到0.084公顷，1995年则为0.079公顷，40年间人均耕地面积下降了56%，最近10年这种下降的趋势不仅没有得到有效遏制，反而进一步恶化（姚从容，2003）。耕地作为农业生产过程中不可或缺的生产要素，其供给的刚性约束和复耕成本高昂的特性，怎能不让人为子孙的吃饭问题担忧！更何况我国还处在人口增长的高峰期，两项指标的反向变动迫使我们不得不冷静思考我国人口自身的可持续发展问题。可见，由于法律界定的模糊性所导致征地行为的非规范性，最终引发了一浪高过一浪的“圈地”风潮。
（二）土地出让时间的超长性
根据《中华人民共和国土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限将视土地使用性质的不同分别规定为40年～70年，并且规定“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金”。这种土地使用权出让、转让的积极意义在于，城镇政府作为国有土地所有权的代表，一次性获得较大数额的土地出让金收入，可以用于城镇基础设施投资和发展城镇公用事业，从而为城镇的后续发展创造更为有利的外部环境。遗憾的是，这项规定在城镇化发展的实践中反而越来越背离了制度设计者的良好的初衷。原因在受到土地资源供给量的刚性约束，城镇政府在城镇化外延扩张性用地时期结束，在一次性获得全部出让金后，将在长期内难以再获得稳定的土地收入，这反而影响了城镇基础设施的完善和地方公用事业的可持续发展，为城镇后续的内涵式完善设置了巨大的资金瓶颈，这无疑阻碍了城镇的健康持续发展。
另一方面，在短短的两个月内支付全部的土地使用权出让金，对开发商来说压力和风险都很大，因为这一规定至少带来三个后果：一是数额巨大的土地使用权出让金令许多资金有限的开发商望洋兴叹，导致城镇土地很可能受少数经济实力雄厚的开发商所控制。城镇土地开发市场一旦被少数处于垄断地位的土地开发商所把持，无形中增强了他们与政府部门讨价还价的能力，一方面由于处于竞争中的优势地位促使他们可能在与政府主管部门的博弈过程中人为压低土地出让金价格，另一方面城镇土地有偿流转的过程本身就是一个巨大的寻租场，容易诱致开发商与某些政府官员“合谋”，通过暗箱操作或者某些变通的做法，致使国家土地收入的流失严重，并损害到老百姓的切身利益；二是城镇土地开发商为了在短期内收回高昂的土地出让金，很可能采取偷工减料、以次充优、人为缩短工期、拖欠工人工资等不法手段，最终影响到城镇房产的建筑质量，带来众多安全隐患。有资料显示在历年拖欠农民工的工资中，城镇建设单位占绝对比例；三是少数土地开发商完全可能凭借自身垄断地位，人为抬高房价。城镇过高的房价无疑将大大提高农民和乡镇企业进入城镇的成本，这对于自有资金原本就十分有限和资本积累严重不足的农民和乡镇企业来讲，必然导致其因支付不起高额土地租金，而不得不放弃进入城镇聚集发展的机会。同时，农民在空间上向城镇转移就业的艰难性和非农产业发展的滞后性将大大延缓城镇化的进程。
（三）征地动机的逐利性
由于政府垄断了城镇建设用地的一级市场，人为地造成了征地和供地价格的双轨制，从而刺激了地方政府和相关单位多征多占行为，最大限度地释放了部门竞相获取利益的私欲。随着我国财政体制改革的不断深化，地方政府行政性支出和教育支出的压力越来越大。现阶段我国县级财政基本上属于“吃饭财政”，绝大部分乡、镇、村均不同程度地背上了沉重的债务负担，基层干部的工资发放也难以及时、足额到位。在这种窘境下，要继续维系基层行政机器的正常运转，可供地方政府选择的招数已经不多了，通过土地的“低进高出”方式牟取暴利成为地方政府纷纷效仿的做法自然就不证自明了。正是在获取征地暴利和追逐个人政绩的双重驱动下，演绎出一幕又一幕的土地寻租丑闻。
尽管1994年以后随着用地主体的多元化，国家调整了供地政策，对一些经营性土地项目改为国有土地有偿使用。政府通过国有土地出让，收取土地出让金。但征地办法未作相应改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍然沿用强制征地办法。这样，在征地与供地之间就制造了一个巨大的利益空间，从而为地方政府“以地生财”创造了条件，客观上形成了土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好的利益循环圈。同时，在征地程序和范围上也存在不少问题。在程序上，农民作为土地的使用权所有者，在土地流转过程中处于十分被动和尴尬境地，完全被排除在土地征用的讨价还价的博弈之外。无论是土地使用目的的核实，还是补偿标准的确定乃至征地农民的搬迁、安置等，均由地方政府与用地单位“协商解决”，而广大农民则在这个过程中越来越边缘化，作为最切身利益相关者的他们反而被剥夺了话语权。若任由这种状态持续下去，“三农”问题将只会更加严峻。从一个更为极端的角度考虑，如果任其发展极有可能诱发孳生新的社会不稳定因素，最终延缓构建和谐社会目标的实现。
由于法律规定的征地费用严重背离土地的实际经济价值，由市场决定的土地真实价格与制度规定的扭曲价格之间的差额事实上就演变为一种“租”，自然会吸引各利益集团参与创租和寻租。在城镇边缘，土地因用途的差异性在经济价值所折射出的巨大收益反差，强烈刺激改变耕地用途的行为发生。有资料显示，近年来发生在城镇边缘或城镇改造过程中的土地违法案件中，县、乡（镇）政府和村委会通常是违法的主体（艾建国，2003）。在城镇建设征用农用地的实践中，相当一部分是以不规范的方式进行的。大致运作过程是，地方政府与土地开发商合谋，以低价从农村集体手中征得土地，通过土地开发或直接转手赚得高额利润。这一方面剥夺了村集体和农民永续获得土地增值收益的收益权，损害了农民的利益，容易引发一系列社会问题；另一方面各级政府为了追求土地出让收益，尽可能多地进行土地征用和出让，容易导致城镇建设用地的需求膨胀，加剧土地利用的浪费和粗放经营。农民以低额的征用地补偿费失去土地，却要用高额的市场出让价来进城使用土地，人为抬高了城镇土地利用成本。相关政府部门只需要在政策层面上作简单的操作，就可以从土地的进出差价中获取巨额的回报，导致的结果是农村中最稀缺的生产要素——土地低价流入城镇，而农村中最过剩的生产要素——劳动力却大量滞留在农村，必然增加了乡镇企业和农村人口向城镇聚集的成本，从根本上制约了城镇化进程。
（四）征地农民安置的艰难性
在我国的征地实践中，对征地农民的安置方式主要采取三种方式：一是货币补偿，二是就业安置，三是提供社会保障。不可否认在上世纪80年代以前，我国传统的征地农民安置模式曾发挥过重要的作用。然而，随着外部环境的变迁，传统的征地农民安置制度愈来愈显示出其内在的不合理性。
就货币补偿这种所谓的“要地不要人”的“一脚踢”安置方式而言，其制度本身至少存在两个难以克服的弊端。首先，货币补偿方式作为一种国际通行的生活指向性的补偿办法，其优势主要体现在操作简便、一次性交割、交易成本低。对于45岁以下、文化素质高、创业和就业能力较强的农民来说不失为一种较适宜的制度安排。但对于45岁以上、没有一技之长、非农就业能力差的群体来讲，失去土地可能就意味着丧失最后的生活保障，土地被征用所带来的经济成本和心理成本无论如何是他们难以承担的。诚然，一次性的货币补偿固然可以在短时期内解决他们的生计问题，但从长期来看，对于不善理财的他们来讲，一旦这笔收入花光了，其未来生活来源将难以为继，极有可能陷入赤贫状态。
曾几何时，传统的就业安排制度原本是计划经济条件下征地农民梦寐以求的“转正”捷径，身份和职业的同步转换是他们过上“城里人”生活梦想的实现。然而，好景不长，尤其在市场化改革的今天，这种招工安置的空间越来越小了，吸引力也愈来愈弱。一方面囿于自身素质低的限制，他们在劳动力市场的竞争中处于十分不利的境地。即使暂时性得到安置，他们可能也会成为企业裁员的首选对象；另一方面靠乡镇企业吸纳他们就业也越来越不现实。
近些年来乡镇企业不仅面临产权改造、体制转轨转制的阵痛，而且也面临产业结升级和调整的外在压力，其吸纳就业的能力日渐萎缩。在乡镇企业民营化的过程中，其开放式、市场化用人机制可能留给征地农民的就业空间也越来越狭小。有资料显示，征地农民就业安置后的失业率高达75%，其中除了10%～15%的群体自谋职业外，剩余人群被迫沦落为“种地无田、就业无岗、社保无份”的城镇新“三无人员”。
尽管随着征地农民职业和身份的转换，他们似乎进入了城镇福利安排的体内循环，但是事实上他们就业的主体是城镇的非正规部门，抗市场风险相对较弱，失业的可能性相当大。而且在这个庞大的群体中仅有约5%加入城镇社会保障体系，其余部分至今仍游离于城镇社保安全网之外。因土地被征用而进入“市民”阶层的喜悦还没有退却时，他们不知不觉中发觉自己已经落入了城镇无社会保障、农村无土地耕种的美丽陷阱，未来的生活和就业将面临极大的不确定性。
因此，传统的对征地农民安置的各种方式，均不能有效保障他们有效就业。在我们倡导构建“公平、公正、公开”和谐社会的背景下，长期漠视失地农民这个弱势群体的就业问题不应该继续成为人们视野触及的盲区。
三、结论
地域空间的外延式拓展与基础设施的内涵式完善是城镇化发展的两个子系统，也是世界城市化过程中的普遍规律，其本身无可厚非。问题的关键在于我国尚不健全的法律法规体系对土地征用“公共目的”的模糊界定，客观上导致了对城镇建设用地在量上的软约束，助长了对耕地的大肆低成本占用和巨大浪费。与此同时，我国传统的征地制度本身存在的诸多硬伤所带来的负面效应在市场经济条件下得到数倍放大，各利益主体在逐利动因的驱使下竞相瓜分土地收益。相对而言，作为切身利害相关者的被征地农民却成为被遗忘的大多数，完全被排除在土地征用的全过程之外，他们的利益、权益、诉求、安身立命之根本等都长期被人们有意无意地忽视了。在经济上超低补偿和政治上超强控制的长期挤压下，许多失地农民被迫走上了抗争之路，企盼通过上访或者更为极端的不理智行为争取更大的权力空间，这是农民主动保护自身合法权益意识的觉醒，是社会进步的标志。但是，我们必须清醒地看到：征地制度本身的缺失所带来的城镇土地的巨大浪费、征地过程中的官商勾结、农民利益的流失、集体利益的侵蚀等行为是一个以构建和谐社会为目标取向的国家所不能容忍的。因此，必须针对我国征地制度的种种内在缺失，结合外在环境的变迁，采取相应的措施予以纠正，使我国城镇化过程中征地行为步入良性化的轨道。