农村金融改革反思及下一步改革思路，本文主要内容关键词为：下一步论文,金融改革论文,思路论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 对过去几年农村金融改革的反思
过去几年中，我国农村金融改革主要集中在对农村信用社的机构改革上，在设立专门为三农服务的小额信贷机构、推动联保贷款及中央银行的支农再贷款等方面也取得了一些进展。此外，四大国有银行和邮政储蓄银行的改革、农发行的政策调整，都对农村金融产生了很大的间接影响。总的来看，尽管农村金融的改革措施取得了一定成绩，政府为农村金融改革付出了不小的代价，但支农效果并不理想。农村金融市场高度垄断、金融服务严重滞后等问题相当突出[1]。反思过去几年农村金融改革的思路与做法，我们认为存在以下几个方面的认识误区和不当操作：
(一)以城市金融改革的思维模式推动农村金融改革。在农村金融改革过程中，可以清晰地看到城市金融改革模式的痕迹：严格限制金融市场准入，不允许新设中小型商业银行，不重视小额信贷等“草根式”金融服务机构的发展，主要依靠现有商业银行和农信社建设农村金融服务体系；以建设“现代商业银行”为目标改造农信社，并为达此目标而对之实施政策保护；按照“五级分类”等要求对农村金融机构实施严格的金融监管等等。我们认为，由于这种改革思维脱离了中国农村的现实，因而不仅未能从根本上解决现有农村金融机构存在的问题，也难以迅速增加农村金融服务的供给。
与城市经济相比，我国农村经济的基本特征是以数量庞大的农户作为独立生产单位，因而发展水平低、规模小且极其分散。我国农村经济不仅与城市经济存在巨大差异，而且与发达国家的农村经济和部分已经在农村基本实现工业化生产的发展中国家也存在很大不同。这种二元经济还将持续相当长的一个时期，这是我国的现实国情。而金融从本质看是为实体经济提供服务的[2]，因此金融发展的模式不能脱离所依托的实体经济的基本发展阶段和特点。在二元经济的大背景下，试图以城市金融改革的思路、以现代商业银行和大金融机构为主导来解决农村的资金需求是不现实的。因为现代商业银行的业务活动建筑在现代大工业基础之上，这些大银行、大金融机构根本无法适应小农经济，无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本问题。此外，以城市金融的思路发展农村金融，必然要改造和建立农村相关的法律制度、土地制度、信用评级制度等，难度较大，耗时较长。以此为基础的农村金融改革近期较难有所作为，很可能会错失发展良机。
(二)试图用单一改革模式解决农村金融问题。在农信社改革试点过程中，决策者希望用一种成功的模式取代原有不成功的模式，并将信用社的成功视为农村金融改革的成功，对农信社寄予过多期望，从而忽视了多样化创新的需要。从试点情况看，改革后信用社的盈利能力存在巨大差异，而中央银行对全国所有信用社均采用50％的资金支持力度，使得不同信用社得到不同的待遇，一些信用社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化历史包袱，而一些信用社无须努力就可获得中央银行的资金支持，且存在“鞭打快牛”的现象。改革试点对中部地区产生较为积极的影响，这些地区的信用社历史包袱较重且盈利前景又好。而沿海地区农信社的不良贷款率较低，其经营方式也接近商业银行，即使没有这次改革仍可保持一个良好的发展势头。西部地区由于缺乏足够的盈利机会和灵活的体制，商业化的可持续发展就很难实现。
由于我国农村经济发展水平参差不齐，不同地区差异极大，因此农村金融体系的建设不宜采用单一的模式，而应从各地农村经济发展的现实水平和需要出发，建设多元化的金融服务体系：对发达地区的龙头企业主要由商业银行提供资金；在欠发达地区，对信用度相对较低的企业农户主要由信用社、社区银行、小额信贷等机构提供服务。在这类地区，联保贷款、关系贷款等较为“低级”的金融形式可能更适应当地的现实。
(三)对农村金融机构的监管盲目套用现代银行制度。除少数农业龙头企业外，农村金融服务的对象绝大部分属于“农户”、微型企业，这些企业并没有严格的财务制度，甚至没有规范的管理，在农村土地所有制问题没有解决之前也没有多少可供抵押与担保的财产。这种情况下，使用以资产负债表为基础的金融运作方式显然不适用。同样，国际通行的五级分类法、资本充足率等监管方法在多数农村地区就显得过于“先进”了。相对于关系贷款、数据库贷款等较为“低级”的金融活动形式，监管也不宜急于摆脱“四级分类法”，一刀切式地使用“五级分类法”和参照国外监管办法。
二 完善我国农村金融体系的总体思路
(一)放松农村金融管制是完善农村金融体系的关键。在农村金融体制改革过程中，由于监管部门缺乏用市场机制解决农村资金需求的信心和决心，采取了严格监管农村金融机构、严格控制农村金融市场准入、打压民间金融发展的基本方针。事实表明，这种政府办金融，对农村金融活动实行过度监管、对农信社实施过度保护的做法效果极其有限，甚至导致了农村金融机构资产质量较差，农村资金大量流出的局面。从“三农”领域的现实出发，今后需要放松管制，构造新的微观组织和机制，发展以关系管理为基础的金融形式。包括充分引导农村民间金融的发展、降低农村小额信用贷款公司的准入门槛，允许设立更多地以市场商业运作为基础的小额信贷公司和社区银行等。这是由于：
第一，我国“三农”的基本特点是经济主体数量庞大且极其分散，信息不对称问题突出，不适宜正规金融机构的“大兵团作战”。而以血缘、地缘为基础的民间金融在掌握信息、控制风险方面却有着突出的优势。这种相对低级的金融形式由于很好地适应了“三农”的金融需求，在长期活动中既没有出现资金外流，也没有出现大风险，还取得了较好的收益。在严厉的管制下，非正规金融仍然活跃于农村，成为“三农”的金融服务主体，表明其具有相当旺盛的生命力。第二，农村经济发展水平的地区差异极大。经济发达的江浙地区已经达到城市经济水平，而一些偏远山区、落后地区却极度贫困，即便在同一地区，在金融需求方面也存在着很大的差异。因此，能够满足不同地区和多种需求的农村金融体系必定是一个多元化、多层次的金融服务体系。而严格的管制是无法建立起这样一个金融服务体系的。第三，在农村地区需要引入金融竞争。只有充分的竞争才能提高农村金融服务的效率，才能有效降低监管的成本。
总之，解决我国现有农村金融体系难以适应“三农”需要的问题，需要跳出现有的改革思路，促使现有地下金融浮出水面，为其规范发展创造必要的环境。
(二)分层次管控金融风险是放松管制的保证。“三农”领域非正规金融的合法化，固然有利于这些机构更好地为“三农”服务，但另一方面，若处理不好也可能会带来新的风险因素。因此，放松农村金融管制的前提，是对民间金融的合理管控，使得农村金融体系整体风险可控。我们认为通过构建以下三个层次的管理体制，完全可以解决有效管控的问题。
第一，自由进入的非金融机构层次。任何一家机构或个人，只要满足一定的资本金要求，都可以到工商部门登记注册，从事有限范围的借贷活动。这类机构不属于金融机构，不可以吸收公众存款，也不可以参与银行间市场等从事同业拆借、回购等业务。而且这类机构的股东不宜过多，数量应作出量上的规定，如不超过25人，以防止这类机构通过公募变相吸收存款，同时保证该类机构内部信息较为对称，不需要过高的管理技术。这一层次的风险，由于不能吸收公众存款，不参与银行同业市场，且严格限制参与人员的数量与范围，其金融风险有限，外部性较小，不会导致系统性风险。因此，银行监管部门不必直接监管这类机构的风险状况。这一层次机构的管理重点在于通过制度规定，防止其变相吸收公众存款，由此带来的可能出现的诸如高利贷、欺诈等违法行为。其市场退出可按照《破产法》，比照一般企业进行。第二，仅有资质要求的准金融机构层次。对于满足一定条件的机构，可向当地银监局申请获得资质。这类机构可向农信社、农业银行、邮储等正规金融机构申请资金支持，可采用优惠贷款、同业拆借等形式。银行监管部门对这类机构以资质审核为主，同时要求正规金融机构仅能向取得相关资质的机构以拆借或其他方式融出资金，并对该机构的融入资金占资本、资产比重的有关比例作出限制。即监管部门仅控制准入门槛，由正规金融机构的内部风险管理措施控制这类机构风险向金融体系过度传递。这类机构的退出在不影响整个金融体系稳健性的前提下，按照一般企业的市场退出方式进行。如果该机构从金融机构融入的资金较大，有可能影响金融体系的稳定时，可考虑由央行提供一定的流动性支持等特殊方式退出。第三，接受较严格监管的中小银行层次。对于运作规范、能够实现商业可持续经营的机构，可向银监会申请设立区域性中小银行，允许其吸收公众存款，并参与银行间市场的同业拆借等业务。银行监管部门对这类机构的管理比照一般银行实施审慎监管，当然可适当降低部分监管比例。这类金融机构的退出等同于一般银行的退出。
(三)进一步发挥财政的作用，提供三类政策支持。三农问题本质上是一种贫困问题，如果将整个国家三农问题由商业金融机构自发解决，“优胜劣汰”的经济原则必然导致农村资源的外流。为此，解决三农金融问题的治本之道在于通过各种渠道促进三农的发展，提高其收益率。在不能立即提高农业收益率的情况下，一方面，必须借助财政力量，改变三农与其他行业、地区之间的收益差异。当前除进一步发挥农发行这一政策银行的政策优势外，还应拓宽政策业务的范围，将受益对象从机构拓宽到业务上。农村金融的发展，不仅需要放松管制，还需要一定的政策支持，为其发展提供有利的环境，并引导其发展方向，保证农村金融体系的稳健运行。具体来说，发展农村金融需要三类政策的支持。
一是以扶持农村经济发展为目的的各类财税政策，以及以缩小城乡贫富差距为目的的财政转移政策。农村经济的发展和农业效率的提高是商业化运作的金融机构能有效发挥推动农村经济作用的前提。当前，新农村建设为农村金融的发展提供了良好的社会和经济环境。而以减税、财政转移支付、农村基础设施建设为主的政策支持是推动农村金融发展的有效保障。任何一项有助于推动农村经济发展的改革措施都有利于农村金融的健康发展。
二是以扶植农村金融体系为目的的各类政策。在农村经济得到有效改善、直接服务于三农的金融机构充分发挥作用之前，仍需要政府出台一系列举措，以扶植农村金融体系的建立。但政府扶植并不意味着“政府包办”。近十年来的农村金融改革实践充分证明了政府包办的模式不能有效解决农村的金融供给不足问题。政府的扶植政策，应着力于“引导”，并保证农村金融体系运行的可持续性。近期，政府可重点考虑以下措施：第一，对农村金融机构实行税收支持。可对农村金融机构实行3％的营业税，部分金融机构如小额信贷公司和农业保险公司可考虑免征营业税，对于其他金融机构发放的涉农贷款利息收入也可在营业税和所得税方面给予一定的优惠。第二，建立农村小额贷款担保基金，担保基金的资金来源于财政扶贫资金，可与金融机构合作开展比例担保。同时，在合作金融机构上可考虑引入竞争机制，通过补偿率招标的方式选择确定担保基金的合作金融机构，通过市场手段建立扶贫贷款风险补偿的定价机制。第三，充分发挥政策性金融在支持三农方面的积极作用。改变由专门的金融机构提供农村政策性金融业务的做法，即取消农发行作为专门的涉农政策性金融机构的地位，将对机构的补贴转为对财政部确定的涉农业务的补贴，由各类金融机构包括商业性机构与政策性机构共同或竞争开展涉农政策性业务。享受补贴的涉农业务可根据农村经济发展的实际情况，在保持基本稳定的前提下略有调整。
此外，农村土地制度、减少地方政府对金融机构的干预等政策措施，均有利于农村金融体系的完善。
三是引导“资金回流农村”的政策。应该说，放开农村金融管制，允许适合农村金融需求的各类机构的发展，就能在相当程度上解决现存的农村资金外流问题。同样，对涉农业务进行适当财政补贴，也能有效发挥引导社会资金回流农村的作用。当然，在农村经济尚未发展到能自发吸引资金流入的阶段，仍有必要出台直接的政策，限制农村资金的外流，并鼓励城市资金流入农村。第一，严格认定可享受政策扶植的农村金融机构。只有对当地的资金运用占该机构从当地吸收的资金一定比例以上，该机构(分支机构)才能被认定为农村金融机构，享受各项税收等政策优惠。第二，制定社区再投资法，强制规定全国性金融机构的分支机构或资产规模达到一定数量，必须将一定比例的资金以适当的方式用于支持农村经济的发展。第三，正确处理现有金融机构从农村抽取资金问题。一方面，作为事实，现有的金融机构主要是邮储、农信社及农行从农村吸收大量资金，并通过各种渠道投资于非农领域。而农村金融机构尚未得到充分发展，可与这些机构充分竞争，自然解决这些机构的资金外流问题。另一方面，从长期来看，在要求这些机构商业化运作的同时，却强制要求其资金回流三农，实现支农的政策性目的显然不合适。为此，作为过渡性措施，可暂时性规定在未来一定时期内，任何从农村地区吸收资金的金融机构，应将吸收资金的一定比例用于三农领域。不宜规定回流的渠道或接收机构，这些机构可将资金自己直接运用于三农领域，购买农发行等机构发行的、用于三农领域的债券，也可批发给其他金融机构用于三农目的，财政部也可向这些机构定向发行用于三农目的的国债。此外，财政还应对此给这些机构造成的损失给予适当补偿。
注释：
[1]根据国务院发展研究中心2005年的百村调查结果，农户从正规金融机构获得过贷款的比例只占样本的37.80％。同时农村私营企业从正规金融体系获得贷款也相当困难。在被调查企业中，有59.7％的企业将缺乏资金作为企业发展的主要障碍。企业和农户反映的问题主要是，贷款程序繁琐、审批时间长、需要担保或抵押，甚至还要找关系、给信贷员回扣。多数企业从农业银行与从农信社贷得的金额较小，多在100万元以下，上百万元和上千万元的仅是凤毛麟角。
[2]至于金融业和金融市场发展到一定阶段以后可以相对独立地运作并反过来拉动经济，那只是金融的一种附加和增值功能，并非其本质特征。何况脱离实体经济的过度发展往往会带来金融泡沫，并对经济造成损害。
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