中国地方财政资金配置效率核算与分析，本文主要内容关键词为：中国论文,财政资金论文,效率论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言，
近年来，中国财政支出结构问题吸引了许多学者关注。尤其是为应对全球金融危机，积极财政政策实施之后，财政支出结构问题更是成为人们热议的话题。政府是否应该将更多财政资金投向基础设施？教育是否应该值得投入较医疗卫生和社会保障更多的财政资金？面对多重目标，政府如何在竞争性支出项目间选择最佳的预算配置？等等。由于相对于财政需要，财政支付能力总是有限的，在收入增长约束下，化解财政需要与财政支付能力之间矛盾的主要途径就是优化财政支出结构，这一问题对中国地方财政更具现实意义。因为自1994年税改之后，地方财政运行的一个显著特征就是财政紧张，造成这种情况的一个很重要的原因是财政资金配置不合理。例如阎坤等(2004)[1]、吕炜(2004)[2]、傅勇等(2007)[3]等研究指出，中国地方财政资金配置安排缺乏公平性，财政资金配置结构存在严重扭曲。然而上述文献并没有对地方财政资金配置问题作进一步分析，为了弥补这一不足，本文在已有文献基础上试图对地方财政资金配置效率进行核算，在此基础上对配置效率的时空特征进行考察。
然而，对地方财政资金配置效率进行核算需要解决两个问题，一是需要建立财政资金配置的最优标准。然而关于这一问题，无论是公共选择理论还是福利经济学，都没有对此给出系统说明。虽然自 20世纪90年代早期，一些学者开始在新古典增长框架和内生增长模型中考察政府支出结构问题，例如Aschauer (1989)[4]、Barro (1990)[5]、Devarajan,Swaroop和Zou(1996)[6]等，但这类研究只是将财政资金在生产性和消费性方面做了结构划分，不仅如此，这类研究对财政资金配置分析更多侧重于增长效应，忽略了财政支出的社会目标。
由于缺乏最优标准，所以直接测度财政资金配置效率不大现实。为了克服这一困难，本文并不准备直接核算财政资金配置效率的绝对水平，而是采用相对效率的核算方法，即从评价对象中确定一个样本为前沿生产面，以此作为最优财政资金配置标准，根据其它地区与该最优标准的距离函数确定其它地区相对效率。第二，财政资金配置效率核算的一个重要前提，就是核算单位必须具有资源配置的高度自治权。这一条件在中国基本能得到满足。实际上，中国自20世纪70年代开始的分权化改革，赋予了地方较为独立的财政支出权，甚至有学者认为，中国地方政府拥有了世界上最高的支出分权。地方财政的高度自治为本文研究中国地方财政资金配置效率提供了制度条件。
二、财政资金配置效率核算方法
我们可以将财政资金使用看作一个决策系统和生产过程。首先，财政决策部门在投入约束与经济稳定、收入分配以及社会发展等一系列目标约束下决定财政支出总体规模。其次，权衡不同目标决定财政资金在不同支出项目间配置。最后，具体职能部门根据第二阶段分配的资源提供公共品和劳务。在这个过程中，如果不考虑支出规模是否合理，同时假定政府是一个仁慈性政府，那么政府使用财政资源是否满足效率实际上就简化为如下两个问题：一是资金使用是否采用了当前最好生产技术，即技术效率；二是是否将既定资源最恰当地配置到不同支出项目上，即配置效率。由于财政资金使用实际上相当于一个生产过程，所以就可采用生产函数加以描述。
然而生产函数方法只能描述财政资金在不同支出项目间配置是否过多或过少，并不能刻画财政支出作为一个生产系统的效率，尤其是对具有多个不同性质产出的财政支出活动而言，生产函数方法还存在较大缺陷①。所以近年来，一些学者试图采用其他方法测度财政支出效率。从已有文献看，目前用于测度财政支出效率的方法主要是前沿生产技术，即财政支出的投入产出效率是利用DEA或者 FDH方法构建的生产可能性前沿加以度量的。例如：Tanzi和Schuknecht (1997)[7]、Afonso,Schuknecht和Tanzi (2005,2006)、Herrera[8][9]和Pang (2005)[10]等，都是采用上述两类非参数前沿方法对财政资金配置效率进行跨国研究。我国学者陈诗一和张军(2008)[11]对分权体制下地方财政支出效率进行研究时也是采用非参数的DEA方法。财政支出效率的量化无疑在财政资金配置研究中要比基于生产函数的经验分析走得更远。但同样存在一个问题，因为上述文献所研究的支出效率涵盖范围非常宽，既包含技术效率也包含配置效率，而关于财政资金配置是否有效缺乏独立的研究。为了弥补这一缺陷，一些学者对财政资源配置效率进行了专题研究。最早开始这项工作的是J.K.Brueckner (1979,1982)[12][13]，他曾利用财产价值的估计检验地方财政资源配置效率。后续的研究基本上也是采用了Brueckner方法，例如 Taylor (1995)[14]。然而使用基于劳动力市场价格的 Brueckner方法产生的结果非常模糊，由于劳动力市场的异质性以及不同地区数据，研究结论可能截然相反。不仅如此，已有关于财政资金配置效率的研究都是从某一类公共品或公共服务是否存在过度提供推定配置效率，并没有从整体上考察财政资金配置效率。
为了避免Brueckner方法产生的问题，本文在利用非参数方法分析各地财政支出结构配置效率时将各地财政支出看作一个决策单位和生产系统，这个生产系统使用m种投入
生产n种产出
，其中每种投入的价格采用该类投入的机会成本表达。我们用
描述该生产系统的生产技术，该生产技术满足如下两个条件：一是投入产出可以自由处置；二是生产技术满足凸性要求。根据上述生产技术，我们可以将实际生产与生产可能性前沿的距离定义为
或者
，前者是以投入为导向，后者是以产出为导向，根据对称性，两者度量的结果是相同的。为了能够测度该决策单位或生产系统中资源配置效率，我们还需要定义其中的成本函数c(y,w)，其中的配置效率可以理解为，在投入价格既定的情况下，生产既定产出，决策单位通过资源的适当配置可以实现成本最小化，或者说投入既定，实现产出最大化。由于上述决策实际上是等价的，所以我们只分析产出既定和投入价格外生给定情况下，通过资源配置实现成本最小化，即
，其中，y和w分别为产出和投入价格，L(y)为等产量曲线。根据生产技术的凸性假定，在成本函数与投入距离函数之间就存在如下关系式
。
经过上述生产技术的描述，在既定投入价格体系下，决策单位或生产系统的效率指数就依赖于(x,y)，生产技术T和投入价格w。这样生产系统(x,y)的过程效率就可以定义为实际生产成本与相同产出下最小生产成本之间的比值，即
，该过程效率既包括技术效率也包括配置效率，其中技术效率(TE)是和距离函数相对应的投入等比例减少，即
，配置效率(AE)是沿着等产曲线通过调整投入配置，将生产移到成本最小的位置，即
属于所有等产量曲线上成本最小的投入组合集。根据上述分析，过程效率实际上可以分解为配置效率和技术效率，即
。
利用上述非参数方法对各地财政资金配置效率进行分析，最大优点和便利性在于，我们无须确定各地财政活动作为一个生产系统的具体生产函数形式，以及各种参数的设定。只要能确定各决策单元的财政投入和产出就可核算出各地财政资金配置效率。然而该方法虽然无须确定生产系统生产函数的具体形式，但并不表明生产函数不重要，对该方法而言，它只是假定了各决策单元的生产函数相同，这一假定对该方法非常重要，也是一个非常强的假定。不仅如此，该方法还有一个很强的假定，就是所有决策单元的投入质量是相同的，投入要素是一样的。显然，这一假定将有利于具有较高投入要素质量的决策单元，同时也未考虑任何被忽缺的投入和产出，从而容易造成估计偏误。不过上述这些问题在本文研究中影响不会很大，因为本文研究的财政资源并不存在质量高低问题，财政资源在各地实际上是完全同质的。同时已有关于财政投入的统计也基本涵盖了所有的支出活动，投入要素遗漏的现象并不严重。
三、投入产出指标确定
在测度各地财政资金配置效率之前，有必要考察一下各地财政资金配置结构及其趋同程度。我们根据1995年至2006年《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》中各地财政主要支出项目统计②，将其分为经济性支出、维持性支出、农业支出、科教文卫支出、社会保障支出、专项支出和其它支出七类③。为能够对财政资金配置结构地区间差异情况做一个直观描述，我们利用了Ismael和Francisco(2001)[15]构建的地区间财政支出结构趋同指数(1)，其中，m为财政支出项目数，k为第k项财政支出，i表示地区，n代表地区总数，t代表时间。该值越小表示地区间财政资金配置结构趋同程度越高，反之，该值越大表示地区间趋同程度越低，差异程度越明显。公式(1)的计算结果如图1所示。可以看出，中国地区间财政资金配置结构差异非常明显，趋同指数都超过了1，远远高于上述两位作者计算的欧盟成员国之间财政资金配置结构趋同指数。
图1 地区间财政支出结构趋同指数
地区间财政资金配置结构的显著差异为效率评价提供了可能。接下来我们需要定义非参数前沿方法的两个关键要素——投入和产出。就财政支出而言，本文将投入定义为财政在上述七个项目上的资金配置。就七个支出项目而言，虽然支出的都是同质财政资金，但七个支出项目所要达到的目的有所不同。所以为分析配置效率，本文将上述七个支出项目看作财政活动的七个投入要素，同时考虑到地区间规模差异，七个投入要素都采用相对比重，即各类财政支出占全部财政支出的比重。为了计算配置效率，我们还需要投入要素的价格。但对财政来说，由于缺乏对应的市场价格，所以像确定商品价格一样为每项财政支出确定一个价格是不可能的。为避免这一问题，本文遵循Dunne和Smith (1983)[16]的方法，使用财政支出机会成本概念，并将某项财政支出机会成本定义为该项支出价格。这种定义比较切合实际，因为财政支出项目间的竞争性，财政资金被投入到某个支出项目上，就意味着这些财政资金失去了用于其它项目的机会。具体处理方法是：首先将人均支农支出占人均财政支出的比重视为1，并将其定义为支农支出价格，其次用其它人均财政支出项目占人均财政支出的比重除以人均支农支出占比，作为其它财政支出项目的投入价格。
相比较财政活动的投入指标，财政活动产出指标的定义较为复杂。因为每个财政支出项目的产出不同，产出类型和性质甚至不具有可比性和可加性。不仅如此，财政支出活动形成的产出都是一种公共品或劳务，所以没有相应的市场定价，这样我们更难量化财政支出活动产出。为避免产出量化上的困境，本文并不直接去量化财政支出活动的产出，而是依据财政支出职能测度财政支出活动的效果。根据标准财政理论，财政支出职能至少包括三个方面：一是提高资源配置效率，二是促进社会公平，三是推动社会发展。根据这三个方面的职能，本文选择了5个指标以反映财政支出活动效果。其中人均GDP增长指数（以上年为100）反映资源配置效率；贫富差距反映社会公平程度（由于在省级数据中，缺乏收入分配的统计，所以为简便起见，本文使用了城乡收入差距反映社会的贫富差距）；生活消费支出占全部消费支出的比重（即恩格尔系数）、人口死亡率以及文盲人口占比三个指标反映社会发展程度④。
四、财政资金配置效率核算结果
本文使用DEAP软件，并选择产出导向的BCC模型核算各地财政资金配置效率。图2根据所有地区平均值对1995-2006年地方财政资金配置效率的整体情况进行了描述。可以看出，整体上，中国地方财政资金配置效率不高，配置效率最高的2002年仅为0.79，最低的1997年只有0.53，其它年份基本上维持在0.70左右。这说明，在保持产出水平和技术效率不变的情况下，只要重新调整财政资金配置结构，就可以节省30%的财政资金。这一结论在当前财政收入增长约束下，对如何最大限度地满足财政的多头需要具有重要意义。从趋势上看，除个别年份外，中国地方财政资金配置效率呈渐进式上升趋势，在1995年至2001年间，所有地区财政资金配置效率平均水平为0.68，而在2002年至2006年间，财政资金配置效率上升到0.74。这说明，中国地方财政资金配置正在变得相对更加合理，地方财政资金配置结构失衡程度正在呈下降趋势，但改善步伐显然有点缓慢。因为对两个时间段内配置效率的均值差异进行显著性检验，结果表明这种差异并不显著。
图2 1995-2006年所有地区财政支出结构配置平均效率
就各地区情况而言，虽然地方财政支出结构配置效率有一种整体向好趋势，但程度在不同地区之间差异非常明显。其中，宁夏和海南资金配置最有效，并始终处于前沿面位置。青海和天津虽然并不处于前沿面，但距离前沿面最近。相比较，距离前沿面最远的是上海和浙江，两地财政资金配置效率大约仅为0.5。在趋势上，从两个时间段的比较结果看，大部分地区财政资金配置效率都有一定幅度上升，但上升比较显著的并不多。从表1第四栏和第八栏的检验结果看，上升最显著的是陕西、四川、江西、天津、湖南、江苏和河北，其中陕西上升幅度最大，相对配置效率上升幅度超过了50%。较为显著的地区包括山西、安徽、辽宁、湖北、云南与新疆。相比较，一些地区在这一过程中，资金配置效率却出现了显著下降，比如福建和贵州。
由于非参数前沿方法测度的仅是相对效率，为进一步考察各地财政资金配置效率在考察时间段相对位次是否有明显变化，我们比较了1995年和 2006年各地财政资金配置效率相对位次。表2利用矩阵形式对这一结果进行了描述，根据两个时点相对位次，矩阵分为四块。可以看出，宁夏、海南、青海、江苏和山东属于第一类，即始终处于前沿面或离前沿面相对较近位置。始终处于相对较低位次的包括浙江、吉林、黑龙江和山西。相对位次下降的地区包括辽宁、贵州、云南、甘肃和新疆，其中贵州的相对位次下降最明显。在位次上升的地区中，最为明显的是天津、河北、四川和湖南，其中天津上升幅度最大，由1995年的第14位上升到2006年的第 2位。从结果看，配置效率较高与经济发展程度似乎没有太大关联性，在配置效率较高的地区中，既有经济发达的江苏和山东，也有经济不发达的宁夏、青海。而在配置效率较低的地区中，既有经济发达的浙江、也有经济不甚发达的吉林等地。这一结果给我们的启示是，经济落后地区，财政资金也可以实现较高的配置效率。
表1 各地区不同时间段财政支出结构配置效率
说明：表中第四栏和第八栏是根据不同时间段均值差异显著性检验得到的结论，其中***为1%水平上显著，**为5%水平上显著，*为10%水平上显著。
表2 各地区财政支出结构配置效率相对位次的变化情况
由于配置效率着重考察结构问题，将投入总量看成既定。然而中国地区间财政规模存在显著差异，所以接下来我们考察人均投入总量与结构配置效率之间是否具有某种对应关系，哪些地区具有比较理想的财政支出模式。根据人均财政支出水平进行聚类分析，将所有地区分为高投入地区、中等投入地区和低投入地区。同时，根据财政资金配置效率的聚类分析，将所有地区分为高效率地区、中等效率地区和低效率地区。这样根据投入和配置效率就可以形成9种投入效率组合。具体结果见表3。
在9类组合中，高投入高效率应该是一种比较理想的财政支出模式，这类地区不仅投入比较充沛，而且资金配置比较合理。作为一个生产系统，这类地区的财政支出活动，如果需要作进一步改进的话，应更多关注应用财政资金的技术效率。从分类结果看，天津地区的财政支出模式符合这一特点。高投入低效率地区以上海最为典型。该类地区财政支出活动的特点是，人均财政支出较高，但财政职能的实现程度较低，该类地区不仅需要关注使用财政资金的技术效率，更重要的是优化财政资金配置，降低资源误配产生的资金浪费。人均支出水平处于中等，资金配置较为合理的地区主要以青海、宁夏、辽宁、江苏、新疆、福建为代表。这类地区人均财政支出约为高投入地区一半，但配置效率较高，尤其是宁夏，人均财政支出只有上海的30%，但配置效率始终处于前沿面位置。这类地区提高财政绩效主要就是增加投入，提高人均财政支出水平。
表3 各地财政支出规模与结构配置模式
和上述几类地区不同，以海南、湖南、山东为代表的地区，人均财政支出水平一直较低。这些地区和同期的上海、北京相比，其人均财政支出水平不到后者的20%。虽然人均投入水平较低，但这类地区因为财政资金配置合理，所以财政支出整体绩效较高，尤其是海南，从1998年开始结构配置效率就一直处于前沿面位置。所以这类地区在现有基础上进一步提高财政绩效，关键就是增加财政投入水平。和这类地区具有部分类似特征的是山西、吉林和黑龙江等地区，这些地区在人均财政支出水平上和海南、湖南等地相差无几，但财政绩效却始终处于较低水平。财政资金配置不合理使原本不富裕的财政在这类地区变得更加困难。对这类地区而言，大力改善财政资金配置非常重要。
五、结论与启示
自改革开放以来，中国财政资金配置结构已发生了很大变化，经济建设型财政逐步向民生型财政转变。财政资金配置作为政府财政决策和财政活动的重要内容，其结构变化体现了执政者执政理念的变化。尤其是自本世纪以来，财政的公共性和民生性的提出和重视，更是体现了执政者“执政为民”和“利为民所谋”等一系列执政思想。同时，作为公共财政思想和公共财政框架的重要内容之一，财政资金配置结构的变化也体现了公共财政思想正在成为财政实践活动的指导思想，而民生财政的提出也使财政正在逐步回归公共利益的轨道。但尽管如此，中国财政资金配置依然还有许多不合理之处。
本文利用中国地方财政数据和非参数方法对中国财政资金配置效率所作的分析表明，中国地方财政资金配置效率大约只有0.70，虽然自分税制改革以来，大部分地区财政资金配置效率都有所上升，但上升幅度并不显著。较低的财政资金配置效率意味着中国财政资金存在一定程度的误配。财政资金的低效配置严重降低了财政资金的使用效益。从而使得许多地区即使在财政收入持续高速增长的情况下，也感到财政需要与财政支付能力之间存在巨大压力。所以，根据本文的这一实证结论，我们认为，随着和谐社会建设的不断推进，解决财政需要与财政支付能力之间矛盾，进一步优化财政资金配置结构，提高财政资金配罩效率非常关键。
作者感谢张磊博士在数据搜集与整理方面提供的帮助，感谢金戈博士提出的修改意见。
注释：
①已有研究利用生产函数方法对财政支出结构进行分析时，目标函数中的支出目标总是单一的，尤其是在各类增长模型中，支出目标就是长期增长率。即使有些研究考虑了财政支出的社会目标，但也都是将不同目标通过某种加权整合为单一指标，这种整合带有很大的主观性。
②本文考察的时间选择截止到2006年，由于2008年统计年鉴和财政年鉴中各地2007年财政支出主要项目的统计和以前年度不同，从而无法进行比较分析。在地区数量上，由于重庆市数据的不完整性，所以考察的地区不包括重庆市，另外，西藏也不在本文考察的范围。
③其中经济性支出包括基本建设、企业挖潜改造、地质勘探费、流动资金、工业交通部门事业费、流通部门事业费、其它部门事业费、城市维护建设费、海域开发建设和场地使用费；维持性支出包括行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出、国防支出；支农支出包括农业支出、林业支出、农林水利气象部门事业费；科教文卫支出包括文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费；社会保障支出包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休费、社会保障补助支出、政策性补贴支出。
④其中，城乡贫富差距采用城镇居民人均可支配收入与同期农村居民人均纯收入的比值表示，该值越大，反映城乡贫富差距越明显。恩格尔系数的计算采用城乡居民恩格尔系数的简单平均。人口死亡率指当年死亡统计人数，不仅包括正常死亡，也包括各种非正常死亡。文盲率是指15岁及以上人口中文盲人口的占比。
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