社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题，本文主要内容关键词为：政府论文,责任论文,中国论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的社会保障制度改革近20年，出台的相关法规条例无数，到目前基本上构筑了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤与生育保险、社会救助制度（最低生活保障制度）以及社会福利服务等为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形，农村社会养老保险也进行了一定程度的探索。然而，“从目前的实施情况看，制度实施的效果难尽人意。尽管对问题的严重程度估计有所不同，但是现行社会保障制度体系未能满足社会需求，需要花大力气加以完善，则是无论政府还是学术界都已经达成的基本共识”（注：参见“中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，载于《社会学研究》，2000(6)。）。其中的原因和问题很多，而政府责任的定位不清，也就是历史责任与现实责任的划分不清，政府责任与民间责任的划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清等问题则构成了社会保障制度进一步完善和发展的瓶颈之一（注：参见《社会保障制度改革中的问题与发展前景》中郑功成教授谈“社会保障制度建设必须分清责任”部分，载于《社会保障制度》，中国人民大学书报资料中心，2002(8)。）。本文试图通过对政府责任的由来、发展趋势等问题的考察，以探讨如何恰当界定政府责任，并就中国政府的责任承担状况进行实证分析。
一、政府介入社会保障领域的必要性
1.社会保障中的政府责任来源于近代以来国家责任的转变（注：在讨论社会保障的责任主体时，容易混淆国家责任和政府责任这两个概念，现有的文献中两种提法都有，实际上二者是有区别的。一方面国家责任的外延大于政府责任，另一方面国家责任又是通过政府来具体化的。政府是国家的行政机关，是作为代理行使国家管理经济、社会等事务的机构。社会保障的中的国家责任是来源于公民权利的体现，也就是一个国家有责任保障每一个公民的基本生活；而政府责任就是代表国家通过各种方式保障公民不至于因各种原因而受到不能维持其基本生活的风险。相关讨论可参见郭小聪：《论国家职能与政府职能》，载于《中山大学学报（社会科学版）》，1997(2)。）。在17世纪的时候，欧洲由传统社会迈入了近代社会，而国家形态也从封建国家转变为近代国家。近代国家形态的基本理念就是强调国家权力来源于公民的权利。每个公民将一部分权利让渡出去组成国家权力，以保护公民的公共安全，而国家绝对不得干涉公民个人的自由权，这种国家所充当的角色是“守夜人”，因而被称为“夜警国家”。与这种国家形态相应的政府形式是“有限政府”，政府被限定在几个有限的领域内（如公安、国防、税收等）发挥作用。但是，到19世纪末20世纪初的时候，自由资本主义开始走向垄断资本主义，社会分化加剧，失业人口增多，财富越来越集中于少数人的手中，这就要求国家一改往日的被动角色，去积极地干涉社会各方各面，以保护社会弱者的“生存权”（注：生存权作为公民的一种基本权利在世界上首次规定于宪法中是1919年的德国《魏玛宪法》，其主要目的在于保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，是要求国家有所作为的权利。参见［日］大须贺明著：《生存权论》，北京：林浩译，法律出版社2001年版，第一章。），达到社会公正，这种国家被赋予了“保姆”的使命，称为“社会国家”。与此相应的政府形式被称为“责任政府”，要求政府通过行政权的运用广泛地干预社会，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金等等。在这种背景下，产生了制度化的社会保障制度（注：从现代社会保障制度的起源上看，国家最早以立法形式介入济贫事务的标志是1601年英国的《伊丽莎白济贫法》，但真正形成制度化和稳定化的社会保障是德国19世纪80年代的一系列法令的颁布。），其标志就是德国19世纪80年代颁布的一系列的社会保险法令。“社会保险制度作为一种强制性、规范化的社会政策，已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯，而是国家和社会的一项应尽职责”（注：引自郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第131页，北京：商务印书馆，2000.9。）。随着这一项制度的成功实施，国家对公民基本生存权的保障责任和公民在无法维持基本生活时享有获取帮助的权利逐渐被国民所接受，并且其他一些国家也受此影响而纷纷仿效。如英国，通过历届政府的努力，数次提高保障水平、增加保障项目不断完善，最终形成了闻名于世的“福利国家”。在美国，民主党倾向于增加保障项目，提高保障水平，而共和党则一般倾向于减少政府的福利开支，而美国的社会保障制度也正是在两党交替执政时对福利水平的增增减减中逐渐完善。从上面的论述也可以看出，各个国家的政府也因其经济、政治、文化、民族传统不一样，在社会保障中发挥的作用也是不一样的，这一点将在下文中进行讨论。
2.社会保障中的政府责任来源于社会保障制度对社会、经济的积极作用。由于市场机制的内在缺陷不可避免，所带来的收入分配差距拉大不仅因为有效需求不足而对经济造成损害，同时也聚集了潜在的社会风险，到达一定临界点时，就可能引发大规模的社会危机（注：参见郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第184-186页，北京：商务印书馆，2000.9。）。典型例子就是1992年开始的大规模的经济危机使社会风险骤然增加，美国在此背景下实施“新政”，建立起了全面的社会保障制度以缓解经济和社会危机，最终成功地避免了社会解体，迅速恢复了经济。而英国在一战后就逐渐建立了社会保障体系，其之所以能在二战中陷于孤岛的情况下顽强抵御纳粹的狂轰滥炸，二战后又能在较短时间内就迅速恢复生产，恐怕与之前建立的完善的社会保障体系所带来的稳定的社会环境不无关系。弹丸之地的新加坡因为通过中央公积金制度不仅解决了养老、住房、医疗问题，而且庞大的基金积累大大增加了政府的宏观调控能力而受到世人称赞。如今，社会保障已被喻为调节经济的“自动稳定器”，成为政府利用财政投资宏观调控国民经济的重要手段之一。
3.政府责任来源于社会保障制度对政府作用的需求。从社会保障的运作机制来说，无非是政府通过税（费）等各种手段聚集全社会的力量来帮助部分的遭受风险的人群。由于个人面临的风险不同、大小不一，承受风险的能力也有差别，在社会保障中每个人实际享受到的权利和所尽义务不一定完全对应，因此会出现面临风险小，自身能力强的部分人群“逃出”制度的倾向，所以只有政府通过强制力建立社会保障制度，才能把个人风险在全社会中分散以均衡分担，保障个人不会无法消化所遇到的风险而陷入生活困境。同时政府介入社会保障领域可以在某些方面降低成本，并有利于抵御金融风险给社会保障基金带来的危机。
二、政府责任的合理定位
在明确了社会保障中政府责任的必要性之后，接下来需要进一步思考的问题则是政府责任的合理界限在哪儿？或政府的合理参与形式是什么？
大致来讲，政府介入社会保障可以分为三种“理想类型”（注：“理想类型”这一概念来源于韦伯，意为理念类型结构，它只是对鞭种经验事实中的典型特征进行抽象，而并不是经验事实的完全对应物。笔者借助这一概念，旨在抽象出社会保障中的政府责任的三种模式，以便于分析，尽管可能在历史经验和现实经验中都可能不存在完全的对应模式。参见［德］克斯勒著：《韦伯的生平、著述及影响》，郭锋译，北京：法律出版社2000版，第216页以下。）：包办、主导和不干预（注：这种划分得益于讨论课上郑功成教授的观点，其与一般社会保障模式的划分不完全一致，主要是从政府是否主动参与，是否承担直接的管理责任以及参与程度等角度进行区分；并且这种划分并不是绝对的，多数国家的参与程度可能是处于两种方式之间，把某个国家划入某种方式只能根据其在社会保障领域表现出来的典型取向，也是考虑研究者的研究需要。）。包办主要以英国、瑞典为代表的“从摇篮到坟墓”的传统福利国家为代表，政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色。不干预形式是指政府没有直接出面建立起系统化、正规化的制度体系，在部分发展中国家由于各种原因政府不愿或无力承担起社会保障中的责任。而在西方发达国家，完全的不参与形式已经找不到，在不同的保障项目中政府都或多或少的有所介入。政府包办的方式由于不仅给政府财政带来了沉重的负担，而且助长了公民的懒惰行为而受到广泛的批评，近年来福利国家的政府也在不断反思，普遍进行社会保障制度改革，寻求更好的既能避免高福利对政府财政的压力和对就业市场的消极影响的同时不至于降低人们的现有福利水平。而采取不干预方式的政府迫于国内社会问题或世界福利水平、舆论的压力也在以某种方式开始逐渐介入社会保障领域。一个典型的例子是香港，在“进入20世纪70年代以后，鉴于香港社会问题的恶化，加之来自西方的慈善资源日益枯竭，一些社会团体在经费方面日现短缺，而港人对基本生活保障与服务需求的不断增长，迫切需要政府承担起相应的责任，香港当局不得不仔细考量政府介入社会保障领域，并开始承担起保障市民最低生活和提供相关社会服务的重要责任。此后，香港政府陆续制定相关政策，大幅增加用于社会福利方面的财政拨款，完成了由70年代以前‘消极的不干预’到70年代以后‘积极的不干预’政策的转变”（注：引自许飞琼：《香港：政府、社团与市场三结合》，载于《社会保障制度》，2002(7)。）。
所谓政府主导型简单说就是介于包办和不干预之间的一种方式，政府在社会保障中坚持“有所为，有所不为”的原则。可以用德国的社会保险制度和新加坡的中央公积金制度作为代表。虽然这两个国家的社会保障的模式上是完全不同的，但单就从政府的作用来说还是有可比之处，两国的政府都是以一种积极的姿态介入社会保障领域，不但承担了制度设计、监管以及则政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。如德国在政府主导下建立了非常全面的社会保险制度，90年代又建立了护理保险，而且根据社会风险的变化情况调整养老保险的制度模式（注：参见郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第281页，商务印书馆，2000年9月。）。而新加坡的公积金制度从最早只具有养老功能到后来发展成具有养老、住房、医疗等多项功能的综合型的制度也正是新加坡政府根据社会发展的需要而做出的反应。当然，可以被划入主导型模式的国家具体的政府参与形式和程度可能不尽相同，甚至差别会很大。但从发展趋势上看，各国政府责任调整的结果是都倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，即政府不是直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为—个引导者通过调动企业、个人、社会等多方面的力量来提供保障；不是完全放弃对社会保障的管理，而是以另一种方式来行使政府的责任。
虽然我们还无法对主导型政府参与形式做出准确的描述，但通过考察社会保障改革中政府责任的调整过程及趋势可以看出一些基本的特征或是取向。一是坚持在社会救助中承担主体责任，主张政府救助最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，这是所有国家社会保障制度中不可或缺的部分。虽然，目前社会保障改革中有从普遍性到选择性转变的倾向，但政府不会也不可能放弃这部分责任。即使在自由化程度很高的美国也有很多的人是通过救济维持基本生活的。如美国的一项用现金形式救助贫困家庭以及贫困儿童的计划，被称为AFDC（有未成年子女家庭补助）每年提供280亿美元，有1400万人接受资助（注：参见张玉柯：《美国社会福利制度及其改革趋势》，载于《世界经济》，1998(2)。）。二是社会保障“多元化”发展趋势下（注：虽在西方学者重新审视社会福利的责任主体时，提出了“福利多元主义”的概念，主张福利可以由国家（政府）、家庭、商营部门和志愿机构提供。这种趋势是在重新认识到民间社会，尤其是家庭和社区的角色是不能被其他部门，比如政府服务所完全替代的基础上肯定政府与非政府部门的责任，而主张采用多元化和多来源的方法解决福利问题。详细讨论参见（香港）黄黎若莲：《“福利国”、“福利多元主义”和“福利市场化”探索与反思》，载于《社会保障制度》，2001(1)。），政府逐渐退居后台，放弃某些责任（如直接供款和全权管理），而强化了监管责任。三是在社会保障制度的运行中注重效率的发挥（注：然社会保障的目的是为了促进公平，但在社会保障制度的具体运行过程中则应该讲究效率，即如何把资金与服务分配给真正最需要的人而避免“养懒汉”现象进而对经济产生不利影响。）。吸取政府在全权管理社会保障中出现的机构膨胀、效率低下等问题，更多的引入政府、企业和个人三方代表组成的自治机构进行社会化的管理。
最后，需要指出的一点是尽管各个国家都在向政府主导型发展，但在具体的做法肯定不会相同，这跟各个国家的历史文化传统、社会发展水平、经济发展阶段、政治体制以及所选择的社会保障体系有关，各个国家都在根据自己的具体国情、社会需要选择最适合的政府参与形式，并且根据形势发展不同而调整。因此，不宜简单的评价政府在社会保障中的责任承担问题，而应该结合具体情况分析。例如不能把智利养老保险私有化改革看成是政府放弃了社会保障中的责任，“事实上，智利除私营化管理的个人养老金外，还有政府负责的社会救助。有关福利及其他社会保险措施”。即使“对于养老保险领域，智利政府亦非完全放任，而是在立法与监管方面尽着自己的责任。例如，当私营养老基金管理公司破产或发生严重财政危机时，政府要负责接管之责，这表明政府对存放在私营养老基金公司的劳动者个人账户上的养老金事实上负有安全管理的责任（从而也是最终责任）”（注：引自郑功成：《智利模式——养老保险私有化改革评述》，载于《经济学动态》2001(2)。）。
三、中国政府责任承担的历史与现状分析以及未来展望
在讨论了社会保障中政府责任的必要性及定位问题以后，回到中国问题的现实，看看中国政府的责任承担状况。由于历史发展的不可分割性和延续性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果必然会影响到后来的制度建设及其良性运行。考察历史正是为了找准目前制度变形的原因，而分析现状则是为了对未来的制度模式提出合理的建议。
1.与传统的二元经济体制相适应，改革前的中国社会保障体系也分成完全隔离的两大板块，中国政府在其中承担的责任完全不同，如果根据以上对政府参与形式的划分，中国应该属于“变异的包办＋不干预”形式。在城市里，实行的是国家保障模式，社会保障的事务完全由政府（后来逐渐延伸为单位或国有企业）包办，个人不缴纳保险费，也不承担任何责任。并且保障的范围非常广泛，养老、医疗、住房、教育、就业等等，只要是拥有一张城市户口，也就可以免费享受到以上的种种福利待遇。然而，与这种福利保障制度相配合的是计划经济的全面就业制度和低工资、高积累的分配制度，也就是说“在计划体制下，政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者‘信用’关系。政府和企业对职工，有一种事实上的终生就业承诺及相关的养老、医疗保障承诺；同时，也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的‘预先扣除’，并形成了一部分国有资产积累”（注：引自国务院发展研究中心社会保障制度改革研究课题组：《中国城镇失业保障制度改革的回顾与前瞻》，载于《管理世界》，2001(1)。）。因此，在劳动就业制度改革下出现的“下岗”失业问题和社会保障制度改革中的中老年职工养老保险债务问题成为政府不可推卸的历史责任。而在农村，则是一种以家庭保障为主，集体为辅的保障模式，政府几乎不直接承担责任。但是，这种与“二元”社会保障体系相适应的政府参与形式在很大程度上加剧了城镇与农村居民间的不平等待遇，并且在某种程度上成为政府迟迟可以不介入农村社会保障的历史缘由之一。
2.而经过20年改革后的政府的责任承担状况究竟如何呢？按照十四届三中全会的《决定》精神，社会保障的目标体系应该是建立一种资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。政府在这种社会保障体系中即是起一种主导作用，形成政府、企业、个人的责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。然而如本文开始所述，中国社会保障的改革在很大程度上并没有达到预期目标，反而形成的状况是在城镇“过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够”（注：引自窦玉沛：《构建面向新世纪社会福利制度的探索》，载于《中国社会报》，2001.1.11。）。同时在农村，政府虽然已开始建立农村社会保险的探索工作，但改革的力度、深度及收效甚微。可以说现行中国社会保障中政府参与是一种正在向主导型过渡的“包办＋不干预”的形式。而这种状态反过来又成为制约社会保障体系进一步走向统一和完善的重要因素。因此，从政府参与的角度研究如何进一步完善社会保障制度，探究目前不利于走向政府主导型的因素或困难是很有必要的。除了以上提及的历史缘由外，本文认为存在的问题还有如下：一是城镇改革中政府的历史责任与新制度运行的现实责任一直划分不清，不利于政府责任的合理定位。政府自1997年以来每年都在加大对社会保障的投入，2002年的预算开支是860亿元，比1997年增加了806亿元，增长15倍（注：数据来源于项怀诚部长在年初的记者招待会上所讲，载于《人民政协报》，2002.4.17。）。但这些资金的使用没有明确的区分有多大比例是用来补偿历史责任，多大比例是新制度的运行成本，因此无法对新制度的运行效果做出准确的评估，政府在新制度的责任承担状况也比较模糊。二是政府责任与民间责任划分不清，多元化的社会保障体系难以真正形成。在现行的社会保障制度体系中，政府虽然不再作为社会保险制度中的直接供款者，但仍然承担了相关条例、规章、政策、措施的制定，制度运行的监管，具体制度的执行以及部分项目的出资等，并且通常是惟一的角色。政府在这些众多，有时甚至是矛盾的角色（如基金的运营者与监管者）中大包大揽，留给个人、企业或其他社会力量参与的余地很小。三是中央政府与地方政府的责任划分不清，地方政府的财权和事权不对应，在社会保障中的主动投入不够。自1994年分税制以来，地方政府已经拥有了较为稳定的财政收入来源，但却没有承担起相应的保障责任。在1998年到2001年间，在财政对基本养老保险基金补贴支出中，中央财政占90%以上，地方财政补助不足10%；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的“三三制”（财政、企业、失业保险基金各供1/3）实际上成了“三七制”，其中中央财政补助占财政性补助资金总额的65%，企业和地方财政一共的补助只占35%；在救灾方面，中央财政的救灾经费仍然超过70%，地方政府支出的救灾经费不足30%（注：数据转引自郑功成：《加入WTO与中国的社会保障改革》，载于郑功成、郑宇硕编《全球化下的劳工与社会保障》，中国劳动社会保障出版社，2002.6。）。四是农村经济发展水平不高、劳动生产率低下的现状使建立以政府为主导的社会化的保险制度举步维艰。1992年由民政部牵头开始建立农村养老社会保险制度，近年来的运行效果并不理想，参保率底，覆盖面窄，并且出现退保、萎缩现象。同时由于城镇的社会保障制度改革已牵涉了政府很大一部分财力、物力，暂时无暇顾及农村问题，“不干预”形式虽有所改变，但仍会延续下去。
3.通过以上分析，可以看出在中国要建立真正的政府主导型的保障模式还需要解决很多存在问题，一方面是责任划分的问题：一是在财政投入中应该明确区分政府的历史责任和现实责任，以有利于估算新制度的运行成本，恰当界定政府财政投入的合理范围；二是为避免政府多重角色的错位以及效率低下，在不同的项目中，政府应该进行合理的角色调整。例如在社会保险中，政府应该逐渐放弃全部或部分直接管理的责任，更多的担任政策的制订者和监督者，为诸如个人、企业、市场等社会力量的参与创造良好的政策环境；三是统一地方政府的财权和事权，使地方政府成为组织社会保障事务的主要领导力量。
另一方面是如何统一政府在城镇与农村在社会保障中的责任。然而如本文前面所述，政府主导型的参与形式并没有标准的模式，中国将要建立或者说是正在建立的政府主导型社会保障模式也必然带有中国特色。这个特色就是中国二元经济体制的现状在一段时期内不可能改变，因此政府的二元参与形式也不可避免。政府不应该放弃对农村社会保障的责任，但目前也不可能建立起与城镇相统一的社会保障制度，可行的办法是一种“二元主导型”的参与形式。相较之城镇，政府在农村社会保障制度中的参与形式可以更为灵活，由于传统的集体保障和家庭保障形式在农村还具有一定的影响力，政府所要做的就是通过政策扶持，维护和加强这种保障形式。与以前的“不干预”形式相区别的在于政府必须明确承认作为最后的责任承担者，为制度化的形成提供一定规模的资金补贴。
总之，中国“政府主导型”的社会保障模式还处于过渡和不断完善之中，这里只是作一个初步的分析，至于具体的框架结构到底如何还有待于实践的进一步探索和学者们的进一步研究。
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