中国可持续旅游的资源环境政策思考，本文主要内容关键词为：可持续论文,中国论文,政策论文,环境论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游资源与环境是实现可持续旅游的基础。但中国实现可持续旅游面临着资源衰减和生态环境恶化的巨大障碍。政策失误和市场失效所导致的不合理的旅游开发及其他社会经济活动是造成这种障碍的主要因素之一。因此有必要建立一套既能“源头控制”又能“末端治理”的防治结合的资源环境政策体系。
1 中国可持续旅游面临的资源环境问题
1.1 水资源锐减并污染严重 我国水资源的不当开发， 导致了水资源锐减。其结果是一方面使旅游生活用水紧张；另一方面使一些以水体为主的旅游景点消失。如有“泉城”美名的济南，由于70年代以来，该市工业用水与生活用水俱增，对地下水过度开采，造成地下水量日益减少，导致许多名泉干涸，并且使围绕这些名泉而修建的旅游设施也失去存在的意义[1]。水资源锐减的同时，水污染也日趋严重。 工业废水、生活废水及旅游区废水不加净化和净化未达标准便排入景区水体，严重污染了水体旅游资源。
1.2 旅游区水土流失严重 旅游资源的不当开发， 使地貌和植被遭受破坏，加剧旅游区的水土流失。尤其是公路两侧、湖泊水库两侧、宾馆和房屋等建筑物所在地更为突出。如太湖80年代后期水土流失给当地旅游业造成的经济损失达3.57亿元，占GNP的0.94%[2]。
1.3 大气污染威胁可持续旅游 大气污染往往是跨区域， 甚至是全球范围的环境问题。它不仅危害人类健康，还从另外3 个方面威胁旅游业：（1）气候变化。据估计，按目前的废气排放速度，至21 世纪30年代，全球气温将上升1.5℃～4.5℃，导致海平面上升25～140厘米[3]。在这种情况下，我国沿海许多旅游城市或景区将从此湮没于海底，风光不再。（2）酸雨威胁毁坏植被，造成土地和水质污染， 腐蚀文物建筑等。据估计，我国受酸雨危害面积已占国土总面积的20%[4]， 旅游资源的质量遭到严重损坏。（3）粉尘污染，使旅游资源质量退化。 另外颗粒较小的烟尘随大气运动广为传输，笼罩在景区上空，严重影响旅游视觉享受。
1.4 生物旅游资源减少。 我国拥有温带—亚热带—热带广阔气候地域的丰富的生物旅游资源，但是近年来由于不合理的开发经营，资源总量与多样性锐减，突出表现在以下两个方面：（1 ）森林资源急剧减少。我国森林覆盖率为13.9%，远远低于31.4%的世界平均水平，近年来，虽呈增长趋势，但主要是人工林面积的扩大，作为生物多样性资源宝库的天然森林仍在不断减少，且残存的天然林地也多处于退化状态。按照这种趋势发展下去，必然使我国旅游业的天然环境净化器功能减弱，并且使以森林为主体的旅游区质量退化。（2）生物多样性减少。 由于人口压力、自然生态破坏、对资源的过分开采及污染等影响，世界物种灭绝速度比原来的自然过程加快了约1000倍。目前，我国濒危和受威胁的高等植物种数为4500种，其中濒危植物占15%；濒危或受威胁的动物物种为400种[5]。这些具有重要观赏、科考价值的物种很可能消失殆尽。
1.5 固体废物污染
由于旅游区配套设施不完备及旅游者本身素质较低等各方面原因，致使与旅游有关的服务性行业产生大量固体废物不加处理或处理不当便弃于景区内，严重污染了景区环境。如峨嵋山风景区每年产生固体废物4800多吨，其中96%以上未加处理排入景区的溪流中，如此下去，这涓涓溪流可能将变成名符其实的垃圾河。
2 我国旅游资源环境问题的政策根源分析
2.1 政策失误 政策失误的表现是， 在制定旅游业及相关行业的发展政策时没有考虑，至少是没有充分考虑资源环境因素，即缺乏综合决策。
在我国传统的经济和价值观念中，或者认为没有参与劳动的东西没有价值，或者认为不能交易的东西没有价值，总之，两者都认为资源尤其是自然资源没有价值[6]。 这种传统的资源环境无价的观念以及在这种观念基础上形成的理论和政策，导致了对旅游资源的无偿占有、掠夺性开发和浪费使用，以至造成旅游资源损毁、生态破坏和环境恶化。
在我国旅游界、理论界和政府某些决策中或多或少存在着这样一种观念，即“旅游业是无烟工业，不会像其他产业那样对环境造成污染”，并且旅游资源主要是由可再生性资源组成的，旅游消耗是“非耗竭性消耗”，所以不必考虑旅游资源的可持续利用[7]。在这种观念指导下， 各地旅游资源开发和旅游基础设施建设以前所未有的速度发展，但缺乏应有的资源环境配套保护措施，加快了旅游资源环境的退化速度。另外，在进行旅游核算时，也未把资源环境消耗及退化纳入成本之中，从而低估了旅游的成本水平，虚增了旅游新创价值，在经济利益刺激下，旅游业呈病态发展，许多人造景观争相上马、重复建设便是一个例证。
我国行政部门之间存在着条块分割。如旅游管理部门只考虑旅游开发，环保部门只考虑环境污染的防治，它们之间缺乏协调机制，致使“源头控制”难以实施；另外旅游管理部门与规划部门之间缺乏信息、技术交流，区域总体规划与旅游规划相脱节，导致旅游点遍地开花，布局不当，甚至有的风景区与工业污染源为邻，加重了景区的环境负担。
2.2 市场失效 市场失效也是旅游资源衰减、 生态环境恶化的根源之一，外部性成本是其重要本质之一。任何经济活动都是一个开放的系统，相对于经济活动的责任人而言，会产生内部经济效果和外部经济效果。内部经济效果是责任者追求的经济利益，外部效果则是经济活动对他人和社会产生的费用和效益。市场失效的一个主要方面是市场不能把外部经济效益反映在成本和价值中，或者是减少了效用和利润，使得那些并不直接参与市场交易或有关活动的当事人不得不承受这些外部效果。
旅游活动的外部效果有外部经济性和外部不经济性两种。前者是指旅游活动对他人和社会产生的正面效应，即外部效益。如森林旅游所产生的良好生态效益。后者是指对他人或社会产生的负面效应，增加了他们的生产成本。如旅游开发者仅支付了其生产成本，而并未支付水资源污染等环境破坏的成本，这些成本不得不由受影响者或政府来承担，变相地鼓励了旅游开发者的不合理行为。这些成本就是旅游开发者的外部性成本。同样，其他社会经济活动也存在着外部性成本。如工业企业向旅游区排放废水、废气、废料污染环境、砍伐森林等造成旅游资源环境退化，给旅游业带来了损失，这些损失本应计入他们的成本之中，但由于经济政策不力，致使他们从未补偿过这些损失，这些损失不得不由旅游开发经营者来承担。其结果使得这些污染责任者经济收入虚增，为了经济利益，他们将进一步加大对资源不合理的开发，忽视环境污染问题，加重对旅游环境的破坏。
3 中国可持续旅游的资源环境政策探讨
3.1 实行旅游经济与资源环境的综合决策
这是指将旅游资源环境问题纳入旅游及其他社会经济政策、规划和管理之中，使各项经济决策既符合经济效率和社会公平的需求，又不危害旅游资源环境。综合决策体现在两个方面：一方面，在制定旅游及其他社会经济发展政策时，要考虑资源环境的承载力及政策实施后可能对资源环境引起的不良影响，任何政策的实施必须有相应配套的保障政策与补救措施；另一方面，在制定旅游资源环境保护政策时，同时要注意经济的承受能力。
决策者的资源环境意识是综合决策的基础。要通过教育、宣传、培训等方面提高各级决策者的资源环境意识。通过反思短期决策行为和只强调追求经济发展的片面性决策所造成的旅游业的不可持续性，自觉树立经济与资源环境一体化的综合决策观念。
公众参与是科学决策的保障。决策群体必须既有旅游管理部门和资源环境部门的决策者和管理者，又有跨学科的学者尤其是从事资源环境工作的学者和公众的共同参与。这样就可以保证决策群体视野开阔，打破部门利益分割，实现科学决策。
在决策过程中，对宏观政策进行经济与资源环境影响评价是促进综合决策的关键。任何政策在实施前必须对其进行经济与资源环境影响评价。若该政策对资源环境影响重大，并且通过配套政策和措施不能补救时，它就不能实施。在我国，旅游资源环境的管理涉及到不同的经济及行政管理部门，这在体制上给综合决策造成了较大的困难。因此，对一些宏观性经济决策进行影响评价时就必须打破部门分割，实现各部门共同参与、联合协调。另外，为了保证评价的公平性和科学性，必要时应由上级综合管理部门组织相关联学科的学者或建立一些法人化的社会中介研究机构进行评价。
3.2 建立旅游资源资产化管理制度和价值合理化机制 首先， 要明确旅游资源财产所有权归国家所有。旅游资源是有价值的，它能够给旅游开发经营者带来收益，因而是一种资产，是国民财富的重要组成部分，而这种资产的财产所有人是国家，理应由国家统一管理。因此应建立并强化专门的旅游资源资产管理机构，以代表国家有效行使管理国有旅游资源资产的权利。它的职能包括以下几个方面：制定和执行有关旅游资源资产管理的法律、法规和政策，拟定旅游资源资产化管理制度，组织实施并监督执行；组织对全国旅游资源资产的调查和统计，建立旅游资源资产的实物账户和价值账户，编制旅游资源资产负债表，并负责动态监控管理；对旅游开发单位或部门使用旅游资源资产进行产权管理，具体负责国有旅游资源资产的保值和增值的经营管理；监测旅游资源资产毁损状况，通过建立惩罚和补偿制度保证旅游资源资产的修护[8] 。其次，加强产权管理，实现旅游资源资产所有权和使用权的分离。旅游资源资产管理机构可以通过租赁、承包、拍卖和股份合作等形式对旅游资源资产使用权进行有偿转让，实现旅游资源的有偿使用。对那些珍贵的历史文化旅游资源及濒于灭绝的生物旅游资源，应该由国家旅游资源主管部门在文化部门及环境部门的协助下直接行使所有权的经营管理和指导资产化管理与开发工作，并坚持开发与保护同步进行，保护为主的原则。
旅游产品定价不合理，也是造成旅游资源环境退化的一个政策性原则。过去旅游产品的定价只考虑了旅游开发费用，而没有考虑消耗的资源补偿费用及资源修护费用，因而使旅游产品价格过低，造成某些旅游区消费过度，超出其环境承载力，加快了旅游资源环境损毁的速度。旅游产品价格合理化机制的建立，将从一定程度上抑制旅游消费，有利于旅游资源的恢复和修护。
3.3 制定外部性成本内化的环境经济政策
在市场经济体制之下，建立适应市场体制的旅游环境经济政策是非常必要的。其目的是通过价格、信贷、税费等手段，强迫责任者将其产生的外部成本内化，由其自己承担环境破坏的代价，体现污染者负责和谁污染、谁治理的环境经济学原则。这样一方面可以刺激责任者尽量减少对资源环境的破坏，或积极争取措施预防额外成本的产生，以使达到利润最大化；另一方面，政府可以通过外部性成本内化，筹集资金，用于旅游资源环境的保护。在我国成本内化常用的、比较合理的经济手段是征收排污费，征收的多少原则上不小于环境破坏的损失或治理恢复所需的成本。
外部性成本内化还涉及一个补偿的问题，即环境破坏责任者有责任给受影响者（这里指旅游开发经营者）以经济上的补偿。这需要政府合理分配排污费来完成。如果外部性的责任者与受其影响的旅游资源经营开发单位能够在一定区域范围统一起来，就可以合作经营或建立稳定的补偿关系。如以景区湖泊为排放废物地的工业企业应该向该景区所有人支付一定费用[6]。
3.4 鼓励和发动公众参与旅游资源环境保护
公众参与旅游资源环境保护有两方面的意义：其一，促使政府和企业保护旅游资源环境。如果公众中的大部分认识到，旅游资源的破坏是对自身生活、福利的危害的话，就会自发行动起来，对污染企业形成一种强大的社会冲击力，企业会处于众怒难犯的境地，不得不采取措施防止对旅游资源环境的破坏[9]。其二，提高公众环境意识，发动公众参与， 可以提高旅游者从自身做起，保护旅游资源环境的自觉性，从而减少来自于旅游者的环境污染。
提高公众旅游资源环境意识是促进公众参与的基础。当人们对游乐休闲的基本需求得到较大的满足时，就会自动对优美的旅游环境提出新的要求，公众环境意识自然就会提高。但是，公众环境意识并不是整合性的进步和提高的，不同的认知水平和发展阶段决定了必然存在环境意识被动提高的现象。这就需要政府甚至旅游企业制定一些措施提高旅游者、旅游地居民的环境意识。如政府经常性地向旅游者、旅游地居民公布环境质量信息及污染对健康和经济的损害，并通过相关的法律法规来规范公众参与的行为；旅游企业在旅游活动项目的安排中，有意识增加与环保有关的内容，如种植纪念树、开展与该景区有关的环保知识竞赛等。
3.5 实施可持续旅游的绿色核算 传统的旅游核算， 只注重旅游经济增长的考核和计量，而不考虑旅游活动中所造成的资源环境的损失。其结果往往反映的是一种虚假的增长现象，这种错误的信息容易诱导决策者和开发经营者只重视旅游经济收入本身，而不去积极保护旅游资源环境。因此，必须逐步实施绿色核算，即将旅游经济增长状况和资源环境状况纳入统一的核算体系。只有那种旅游产值增长很快，并且资源环境破坏少的旅游业才是可持续的。
本稿收到日期：1999年5月12日