政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,实证论文,浙江论文,样本论文,疑难问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005－0078（2009）04－021－08
“如果一个大众化的政府没有大众化的信息或获取信息的方式，那么它不过是一出闹剧或一出悲剧的序幕或二者皆是。知识永远统治无知：那些希望自主的人民必须利用知识的力量武装自己。”① 让公众广泛地获得政府信息已成为各国政府和议会共同关心的问题，但法院在这个问题上的作用往往被忽视。正如人权公约的成功要归功于行政机关、议会和法院之间的合作，那么这也同样适用于政府信息公开。可见不远的未来，法院在帮助建设一个更开放更阳光的政府中将扮演至关重要的角色。②
一、政府信息公开诉讼产生的背景
政府信息公开诉讼，其保护的诉讼利益应当是相对人的知情权。③ 而知情权是从公民表达自由这一项基本人权中引申出来的。④ 依据西方现代宪法学通说，在整个基本人权体系中，公民的表达自由与包含思想、良知、信仰、学术自由等的信念自由，共同构成精神自由权，与“身体自由权”和“经济自由权”共同构成“个人权”的基本人权。⑤ 西方国家将公民的知情权作为一项基本人权，还可以从一些国际性法律文件中得到佐证。例如，法国1789年的《人权宣言》第15条规定：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1946年联合国通过的第19号决议中确认：“查阅情报自由为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1948年《世界人权宣言》第19条规定：“人人享有通过任何媒介寻求、接受和传播信息的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他选择的任何其他媒介。”既然知情权可以被解释为是一种人权，那么将其解释为一种广义的人身权和财产权也是符合情理的。
另一方面由于政府信息公开法律法规的立法陆续推进和相关法律制度规定，也为政府信息公开之诉的提起，提供了相关的保证。2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》作为中国第一部规范政府信息公开的地方规章正式生效。其在第29条明确规定了公众因知情权受到侵害可以向法院提起诉讼。⑥ 之后出台的《上海市政府信息公开规定》⑦ 第32条规定：“……公民、法人和其他组织认为政府机关违反本规定的具体行政行为，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼；公民、法人和其他组织也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。”我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）虽然只是行政法规，但意义不容低估。其第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第一次明确规定了以行政诉讼的形式，为公民、法人、其他组织获得政府信息提供法律保障。
“法律是一种高度专门化的社会控制力量和形式，法律与诉讼同其根源并水乳交融。”⑧ 行政诉讼制度与政府信息公开法制的发展为政府信息公开诉讼的产生提供了可能，而这类诉讼实践也在某种程度上促进了行政诉讼制度和政府信息公开法制的完善。本文以浙江法院审理政府信息公开诉讼为实证样本，以及对诉讼疑难问题的研讨，展现行政诉讼与政府信息公开法制相互促进不断完善的过程。
二、浙江法院受理政府信息公开行政案件的基本情况
（一）案件数量快速上升，但案件主要还是集中在涉及基本民生的行政管理领域
自《条例》实施之日2008年5月1日起到本次调研统计之日2009年5月31日止，政府信息公开案件在浙江省法院从无到有，快速上升，合计受理85件。除舟山地区未受理外，其他十个地区均受理了此类案件。见表1。
在法院受理的政府信息公开案件中，涉及国土资源、规划、乡镇政府、房管、公安、社会保障、物价、财政、教育、工商、税务、卫生等众多行政管理领域。但主要还是集中在涉及基本民生的五个领域：即国土资源（27件）、规划（19件）、乡镇政府（13件）、房管（10件）、公安（5件）等，共占全部案件的87.04％。
（二）政府信息公开诉讼的出现，一方面推进了政府依法行政、建设阳光政府的进程，另一方面滥用诉权的现象也不容忽视
政府信息公开行政诉讼促进了行政机关依法行政，大量的案件由于原告提起行政诉讼，被告主动提供政府信息，原告撤诉，案结事了。例如，郑坚松诉三门县建设规划局履行法定职责一案、喻志明诉慈溪市国土资源局不履行土地行政处理法定职责一案。但另一方面，一些当事人利用政府信息公开诉讼，“激活”原来的行政争议，使其“死灰复燃”，得以重新进入司法程序。即：在有关行政争议案件走完司法程序后，再向行政机关申请公开行政争议中的相关政府信息，在对答复结果不满时，提起政府信息公开诉讼，这类案件的当事人相当集中，全省各地区都有典型的代表。
我们预计这类案件数量可能会越来越多，因涉及对法院既判行政争议的处理，如果做出对原告有利的判决，可能引起大量对生效行政裁判的重新审理，造成连锁反应，其中的利害纠葛纷繁复杂，有限的司法资源可能无法消化。在审理政府信息公开行政案件时如何既避免行政诉讼从保障公民权利的最后一道防线变成限制公民权利的最后一道关卡，避免法院审判从定纷止争的工具沦为重启纷争的“捷径”，将成为法院在政府信息公开行政案件立案、审理、判决等过程中需要认真考量、平衡的问题。
（三）政府信息公开行政案件的复杂程度不断增加
早期此类案件原告的诉请比较简单，案情也不复杂，多数案件以判决被告不履职违法或被告主动履行法定职责，原告主动撤诉结案。例如，嘉兴地区第一个行政案件：2008年7月29日，沈明凤等三人通过中通快递向桐乡市国土资源局提出要求公开桐土临字（2008）第001号《桐乡市临时使用土地申请表》复制件的申请，未获答复，同年8月27日，沈明凤等三人提起诉讼。同年9月1日，被告桐乡市国土资源局收到桐乡法院送达的三原告起诉状副本等法律文书，次日即将三原告要求公开的信息以原告要求的方式将批文复印件提交法院，请法院转交原告。法院认为，被告未在《条例》规定的期限内予以答复，已构成不作为。被告虽在诉讼过程中通过法院公开了该文件的复印件，但明显超过了法定期限，已违反法定程序，判决确认被告违法。整个案件案情简单，没有更多的争议。⑨ 之后的案件，原告要求公开的内容也越来越多，案件争议的事实也越来越多，对《条例》的理解也越来越深刻。在后期的案件中出现了是否“信息描述不清”、是否符合“三需要”、是否是不具有公开的信息内容、信息公开的收费、公开方式等诸多问题，理论和实践中对此都存在较大争议（下文将详述）。
三、政府信息公开诉讼中的疑难问题
（一）受案范围问题
1.可以提起行政诉讼的合法权益的界定。
《条例》第33条第2款的规定（“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请复议或者提起诉讼”）是确定行政诉讼受案范围的依据。知情权是宪法性权利，信息的获得可能与人身权、财产权的行使有一定关联，但这种关联是间接的，它不具有直接的人身权和财产权内容，不能完全将其归入人身权、财产权受到侵犯可以提起行政诉讼的范围。如果说知情权受到侵害可以提起诉讼，在《行政诉讼法》上的依据是第10条第2款规定的“人民法院受理法律规定可以提起诉讼的其他行政案件”，但是法院内部对《条例》是否是规定了知情权受到侵害就可以提起行政诉讼存在争议。我们认为，知情权是一个广泛性概念，外延很难确定。
知情权归入可以提起复议和诉讼的合法权益应当与《条例》第13条和《行政诉讼法》第11条第2款第8项结合起来进行理解。因为有权利才能给予救济。《条例》第13条对权利的概括是“特殊需要”，“特殊需要”的条件应该是有事理根据而且为常人所理解。此外，目前司法审查的力度还不宜过大，原告起诉要求信息公开的权利基础还是因其人身权、财产权等受损事由，一般意义上的民主监督不应纳入。即法院应按一般履行法定职责类案件的受案范围标准来把握。
2.公开方式与受案范围。
政府信息公开按公开方式进行分类，可以分为主动公开和依申请公开两类。主动公开的行为、事项与具体的个人利益没有直接联系的，其向法院起诉不主动公开行为违法或要求履行公开该政府信息法定职责的，应认为起诉人不具有“诉的利益”，其起诉具有公益诉讼性质，不属人民法院的受案范围：主动公开事项中与特定公众有利害关系的部分，如与申请人有某种联系的行政许可资料等，申请人认为行政机关没有主动公开侵犯其权益的，则可以提起行政诉讼。故受案范围的确定不能机械地按照信息公开的方式进行界分。⑩ 行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯特定主体的人身权、财产权的，就应当属于人民法院的受案范围。对起诉人的人身权、财产权不产生直接影响的主动公开政府信息行为应排除在人民法院的受案范围之外。
3.内部行为形成的信息是否可诉的问题。
例如，（2009）杭上行初字第41、42、47号案中原告要求公开拆迁裁决必须经房屋拆迁管理部门“集体讨论决定”的相关信息（主管领导信息、时间、裁决依据、裁决意见等），类似于法院合议庭评议意见的内部决策过程的信息，对于要求公开这些政府内部信息是否可诉的问题，域外法院的经验可供参考。在美国，内部文件属于免除公开的政府文件。所谓行政机构的内部文件，就是对机构外部不产生直接约束力的普遍政策阐述，或对个案的非终极性意见。之所以要免除内部文件的公开，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。这类文件的披露虽然可以增进政府的公开化与透明度，但也有可能使政府官员不能坦率地讨论法律与政策问题，从而降低政府效率。英国《信息自由法》列举的被免予公开的信息也包括与政府决策形成或发展相关的信息（第35款），以及政府部门认为应当豁免的、公开可能会妨害公共事务的有效处理的信息（第36款）。《日本行政机关拥有信息公开法》第5条第（5）项规定，除外信息包括：“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民问的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。”(11) 但是这种不公开也不是绝对的，在美国，“内部文件”有两个限制：一是它仅限于在“决定前”的“考虑”阶段，决定一旦作出，保护就没必要存在；相反，它必须根据政府公开原则而被公布。二是要符合例外条件，有关信息不仅必须在“决定前”，而且带有考虑的性质，因而反映了机构内部的妥协过程，而不仅仅是关于事实。
我们在调研过程中，(12) 行政机关提出其他法律、法规的规定存在着不予公开内部文件的余地。例如，我国《公务员法》第12条规定公务员要“保守国家秘密和工作秘密”，第53条规定公务员必须遵守纪律，不得泄露国家秘密或者工作秘密，《行政机关公务员处分条例》第26条规定了对泄露“工作秘密”的行政处分。行政机关内部行为形成的信息，例如讨论记录、经办人意见等是否能认定为“工作秘密”？如果被认定为“工作秘密”，是否还需要按照《条例》的规定予以公开？我们认为，行政诉讼主要审查的是对相对人权利义务产生实际影响的行为的相关政府信息，对于行政机关内部行为特别是对相对人不产生直接影响的行为，不应纳入行政诉讼的审查范围。此外，“工作秘密”的存在，也为内部决策信息免予公开预留了空间。
实践中，内部行为形成的信息还有诸如会议纪要之类的信息。对于会议纪要是否是应当公开的政府信息，一种意见认为，政府的会议纪要，是行政机关内部议事材料，不具有对外的行政职能，不应公开；另一种意见认为，应根据具体会议纪要的作用来决定是否公开。会议纪要直接设定具体公民、法人或者其他组织权利义务，对相对人直接产生影响的，以政府的名义出现而不再落实具体的职能部门，也不再以另一个载体对外发生效力的，该信息可以依法申请公开；反之，还需落实到具体职能部门，以新的对外发生效力的载体出现的，则不应公开。
4.未按申请人要求的形式提供政府信息是否对相对人实体权利产生实际影响。
在嘉兴桐乡法院（2009）嘉桐行初字第18号—26号案例中，申请人不支付行政机关垫付的邮资费用，被申请人就不再按申请人要求的方式邮寄，而要求申请人到指定地点查询。申请人既不去查询，也不缴费，从而形成了行政诉讼。申请人的诉讼请求是要求法院确认该行政机关不履行法定职责行为违法，并判令其以申请人要求的形式公开涉案信息。对此，法院内部形成了两种不同意见，一种意见认为，申请人不支付行政机关垫付的邮资本身就存在着恶意，根据《条例》第21条第（1）项规定：“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”，行政机关告知了查阅的地点与方式，应认为是履行了公开的义务，至于申请人不愿到指定地点查阅，是对权利的放弃，故不能确认行政机关的行为违法；另一种意见则认为，《条例》第26条规定：“应当按照申请人要求的形式予以提供”，其不缴费的行为不属于无法提供的情形，因缴费的具体标准未出台，申请人不缴费，责任不在申请人，故行政机关在可以按申请人的要求邮寄的情况下不邮寄，属不履行法定职责。
这里形成了两个问题：第一，如何理解《条例》第26条的含义，行政机关怎么做，才算真正履行了政府信息公开的义务，是否必须按照当事人要求的形式提供信息。第二，如果行政机关未按照申请人要求的形式提供信息，例如，申请人要求行政机关将文件放在电子磁盘中，而行政机关将文件打印后，以纸质载体的形式提供给了申请人。这种情况下。行政机关的行为是否对相对人的实体权利产生影响？在学理上，“信息”广义上是指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的消息。(13) 信息必须附着在一定的载体之上。通常也就是文件之上，不存在没有载体形式的纯粹的信息或消息。在信息公开背景下，政府没有能力提供没有载体的信息。然而，另一方面，申请政府信息公开，公开的是信息而不是载体本身。对此，外国法院有大量的案例，论述此问题。(14) 对于政府是否要按照当事人要求的形式提供信息，美国哥伦比亚法院有一个很经典的案件，即迪斯姆科斯诉内政部案（Dismukes v.Department of the Interior）。(15) 该案中，申请者菲利普·迪斯姆科斯要求内政部公开一份电脑磁盘，该磁盘的内容包括1982年LMS油气公司下属的六个局租用彩票机的人员的姓名和地址。内政部允许迪斯姆科斯以单片缩影胶片的形式获得该信息，但是拒绝提供电脑文件。在此案中，哥伦比亚地区法院驳回了迪斯姆科斯的诉讼请求。法院认为，一个行政机关可以提供与实际申请相当的其他形式的记录，这是符合信息公开要求的，迪斯姆科斯为了要以特定形式获得记录，他就必须说明记录的形式不同会影响信息的数量。这个判决反映了美国法院对以何种形式公开的基本意见，即法院注重的是信息的内容本身，而不是载体（形式），除非以不同的载体（形式）提供，会影响到信息的内容本身。
该判决对我们的最大启示：按照申请人要求的形式提供信息，其立法目的是为了使行政机关提供的政府信息的内容与申请人所要求的一致，不因载体的不同而信息内容的质和量发生变化。(16) 在我国的司法实践中，如果公开主体——行政机关未按申请人要求的形式提供信息，但是以其他形式提供相同量和相同内容的信息，应该说对相对人的实体权利义务没有实质性影响，其据此提起诉讼，人民法院应当不予受理。
（二）“三需要”与原告资格的关系
《条例》第13条规定：除本条例第9、10、11、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（下称《若干意见》）第（14）项：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。
司法实践中对申请政府信息公开时“三需要”与是否符合申请条件及是否予以公开之间的关系形成了两种意见：一种意见认为，《条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，《若干意见》第5条第（14）项更明确了与“三需要”无关的申请不予公开。申请人申请公开政府信息，应当证明获取该信息是基于“三需要”，否则即不符合申请的条件，也不符合公开的要件；另一种意见认为，《条例》立法的目的是保护公民、法人或其他组织的知情权，“三需要”没有具体的界定标准，实践中难以把握，过分强调“三需要”，会使《条例》的立法目的无法实现，对申请人的申请条件及予以公开的要件应当从宽掌握。有学者就指出，《若干意见》的规定显然是对《条例》规定的严重误读，《条例》本身都没有对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息加以限制，法院又有什么权力和理由在司法审查过程中对此加以审查呢？这显然是在剥夺和限制公民的知情权。(17)
“三需要”不仅在申请程序中形成了两种不同意见，在行政诉讼的原告资格问题上，也存在两种意见：一种意见认为，是否符合“三需要”，既是行政机关作出实体处分的依据，也是行政诉讼实体审理所要具备的条件。法院在进行实体审理时，应当做到宽严相济，即对行政机关审查要严，必须达到说明理由充分；对原告审查要宽，只要作出合理的说明即可。(18) 另一种意见则认为，“三个需要”要结合行政诉讼的利害关系，从严把握原告资格问题。申请公开与寻求司法救济是两种不同的法律关系，《条例》第33条对此作了不同的规定。在域外，信息公开制度建立之初，对申请人一般也有严格的限定条件。如美国国会于1946年制定的《行政程序法》第3节规定：公众向文书档案的保存单位提出查询申请，必须证明自己有提出该项申请的“正当理由”，只有“适当的直接的利害关系人”才享有信息公开请求权，否则，官方有权拒绝申请者的要求。(19) 日本早期的地方公共团体的信息公开条例，多数对申请人有不同程度的限制性规定，即使现在，在都、道、府、县一级的信息公开条例中还没有规定向任何人公开；有半数的条例中规定的请求权人不仅是在本区域内有住所的个人和法人，而且扩大到与实施机关所进行的事务事业有利害关系的人。(20)
我们认为“三需要”的限缩性解释具有浓厚的国情意识。首先，无论是长期浸润于“民可使由之，不可使知之”传统中的政府，还是深受“保守国家秘密和工作秘密”影响的公务人员，都未有足够的能力应对已有萌芽并日渐膨胀的要求监督政府、参与国家行政管理、维护自身权益的普通民众的民主权利的需求。其次，“传统封建政治文化的浸渍和长期计划经济下政府的过度统制，使大多数人对隔着一层帷幕的政府行为习以为常；而对市场经济基于完全信息的最优激励机制，所能产生的巨大效益还没有充分认识。”再次，中国尚未形成较为完备的信息公开、保密制度，对依申请公开的信息范围的限制，除《条例》第8、14条的笼统规定外，再无其他相对详细、明确的界定。最后，国家对信息公开申请权的保障能力还不充分，“权利不是需要政府撒手，而是需要政府积极的保护；政府若想提供这种保护，必须依赖充足可支配的资金。”(21) 就目前而言，政府显然缺少这方面的财政支持。
（三）“三需要问题”是属于举证责任问题还是起诉条件问题
对此，实务界有三种观点。
第一种观点认为，“三需要”既不是举证责任问题，更不是起诉条件问题，《条例》第13条在规定公民、法人或其他组织向行政机关申请获取政府信息时，的确提到了“三需要”，但在第20条关于政府信息公开申请应包括的内容的规定中，并没有要求申请人对是否符合“三需要”作任何说明。据此，很多研究者认为，所谓的“三需要”不应成为获取政府信息的一个前提条件。在美国的信息自由法诉讼中，“要求行政机关提供文件的人，不用说明要求的理由和目的，毋须证明其要求的正当性质”。(22)
第二种观点认为，《若干意见》明确要求：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”尽管这一要求被认为是对《条例》关于政府信息公开范围的限缩解释，但毕竟是有权解释，而且，在政府信息公开制度起步之初作一定限制，也不失为一种切合实际的选择。但是，人民法院在对待原告对“三需要”的举证上，应当注意两点：一是这种证明只是一种初步的证明，只要作合理的说明即可；二是这种证明只关乎原告的申请权，也就是关系到其所申请获取的政府信息能否公开，是实体审理中需要解决的问题，不能把能够证明“三需要”作为其提起诉讼的条件。
第三种观点认为，应当将“三需要”与原告资格、受案范围等综合起来考虑。《条例》第13条规定：“除……行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府以及县级以上人民政府部门申请获取相关的政府信息”。该条是指“特殊需要”而不是“需要”和“一般需要”，有其特别的含意指向；就此进一步说明《条例》第33条的语意，仍然强调与当事人具有法律上的利害关系；是“自身”而不是“他身”，是“狭义”的而不是“广义”，是涉及“人身权、财产权”而不能是“其他政治、民主权利”，是“特殊需要”而不仅仅是“知情权”便可。比如：一个海洋、气象、动物爱好者，即不能只为喜欢和好奇，而要求提供一周的大气循环、海洋航流、一年的野生动物绝种数据等信息。
《若干意见》明确要求“申请人申请公开与本人生产、生活，科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”自身就是本人（家庭成员有关亲戚，除非本人委托代理），且与其实际生产、生活，科研特殊需要有关，不提供便可能侵犯其生产、生活、科研权益的实现，否则只是“知情权”的保护，不属《条例》第13条的立法本意。再结合信息公开行政诉讼中已经出现的滥用诉权、案件数量的快速增长等现状，我们倾向于在现行的司法救济框架内，将“三需要”与原告资格、受案范围等问题综合起来考虑。
四、处理政府信息公开行政案件的总体思路与方法
《条例》赋予公民获取政府信息的知情权这一宪政权利，是继《行政许可法》颁布实施以来的又一部重要行政法规。但作为一部行政法规，《条例》规定如此重大的政府法制制度，其立法的权威性不足，特别是与《保守国家秘密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《物权法》等难以有机衔接。由于政府准备不足，《条例》本身需要明确的问题很多，相关规定的可操作性不强等，导致《条例》实施的效果大打折扣。当大量的政府信息公开行政诉讼案件涌入法院时，在《条例》“先天不足”的情况下，法院显然也不能过于理想化，还是要根据《行政诉讼法》和相关司法解释的规定，结合政府在信息公开工作的推进程度，稳妥确定受理、审理、判决的思路，做到既积极又慎重。
首先，应慎重把握受案范围。在现行法律框架下，在受案范围上不能突破《行政诉讼法》对行政相对人“人身权、财产权”的保护范畴，对《条例》第33条第2款规定的“合法权益”，仍应限于“人身权、财产权”，对起诉人认为侵犯其他权利的，可通过《条例》第33条第1款的举报途径予以救济。
其次，正确界定原告的诉讼主体资格。我们认为获取政府信息的权利是宽泛的，但是通过行政诉讼的形式寻求司法救济，则要考虑有限的司法资源及行政、司法救济制度的设计。准确界定政府信息公开行政诉讼案件的原告资格，应正确理解《条例》第33条第2款“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，起诉人应当符合“三需要”条件，并认为合法权益受到侵犯，这是原告资格的基本条件。
再次，正确确定案件的类型。《条例》调整的是政府公开信息的行为，并不是调整信息形成及其内容本身。政府信息公开案件主要是解决申请人提出申请、政府信息公开主体如何作为（不作为）的问题，即如何履职或正确履职的问题，应遵循审理履行法定职责类行政诉讼案件的基本规律。
复次，合理地分配举证责任。在政府信息公开行政诉讼中，原告要承担初步证明义务，而不是举证责任。该类案件仍应遵循“被告负举证责任”的行政诉讼举证规则，并在审理时由法官根据“谁持有证据、谁举证”的要求适当进行调整。
最后，科学地进行裁判。政府信息公开行政诉讼案件的裁判应针对当事人的诉请，遵循“有限司法”的原则依法裁判。对于被告不予答复、原告诉请履行职责的案件，一般判决被告在法定期限内答复，至于被告是否公开涉案信息，法院不能替代被告作出决定。对于原告诉请确认被告不履行职责违法，同时请求判令被告履行职责的案件，一般应针对是否判令履职的诉请下判，确认违法的诉请可不作为判决的主文。只有被告拒绝公开政府信息的理由不成立，原告申请公开理由充分的情形下，即对“裁判时机成熟”的案件，法院方可以直接判决被告限期公开。
总之，法院裁判要有利于原告合法权益的保障，也要有利于政府信息公开工作的有效推进。
注释：
① Writings of James Medison,G.Hunt.ed.1910.103.转引自［美］唐纳德·M·吉尔摩、杰罗姆·A·巴龙、托德·F·西蒙：《美国大众传播法——判例评析》，梁宁等 译，清华大学出版社2002年版，第387页。
② Patrick Birkinshaw,Freedom of Information-The Law,The Practice and the Ideal,Butterworths Press,(2000).p.378.
③ 刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第136页。
④ Philip Coppel,Information Rights,Sweet & Maxwell Press,2004,p.29.
⑤ 冯国基：《面向WTO的中国行政：行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第88页。
⑥ 《广州市政府信息公开规定》第29条规定：“公开权利人不服公开、部分公开或不公开决定的，有权依法申请复议、提起诉讼或请求赔偿。”
⑦ 《上海市政府信息公开规定》于2004年1月20日颁布，2004年5月1日正式实施。
⑧ 孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第1页。
⑨ 类似的情况在其他地区也存在，例如，郑坚松诉三门县建设规划局履行法定职责一案；喻志明诉慈溪市国土资源局不履行土地行政处理法定职责一案；赖永毅诉丽水市建设局不履行政府信息公开法定职责一案。
⑩ 很多行政案件中行政机关都主张主动公开的行为都不是具体行政行为，因为政府信息公开行为不是具体行政行为，所以法院对这些政府信息公开行为就不应该受理。
(11) 李广宇：《政府信息公开诉讼：理论、方法与案例》，法律出版社2009年版，第117页。
(12) 2009年7月9日浙江高院政府信息公开诉讼调研组在走访杭州市国土资源局时，行政机关提出上述观点。
(13) 陈久庚：《关于情报和信息》，载《情报杂志》2000年第1期。转引自刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第3页。
(14) 例如，雷洛克诉史戴利案(Blaylock v.Staley),See 293 Ark.26,732 S.W.2d 152(187)；阿姆斯壮诉总统执行办公室案(Armstrong v.Executive Office of the President),See 1 F.3d 1274(1993)。
(15) 603 F.Supp.760(D.D.C.1984).
(16) 马良骥：《政府信息公开诉讼的审查问题研究——以美国为例》，2007年浙江大学博士学位论文。
(17) 吕艳滨主编：《行政诉讼法的新发展》，中国社会科学出版社2009年版，第189页。
(18) 李广宇：《政府信息公开诉讼：理论、方法与案例》，法律出版社2009年版，第108页。
(19) 赖茂生、龙健、张丽丽：《美国政府信息公开制度评述》，载《数字图书馆论坛》2008年第5期。
(20) 刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第57页。
(21) 钱影：《公开，抑或不公开——对〈中华人民共和国政府信息公开条例〉第13条的目的论限缩》，载《行政法学研究》2009年第2期。
(22) 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第1009页。
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