土地制度改革中的“公有”思想原则，本文主要内容关键词为：制度改革论文,原则论文,土地论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序言
2008年时值中国农村家庭联产承包责任制实施30周年之际，再一次把对“三农”问题的讨论推上了论坛。这其中对于土地产权制度改革——私有化、国有化以及维持现有的土地所有权关系进行渐进式的制度改良成为了讨论的重点。制度变化理论指出，制度的变化包含了三个基本要素：财产权、国家和意识形态。[1]其中，国家作为一种组织，它具有暴力上的比较优势，可以规定财产权的分配，主导意识形态的变化；意识形态又为财产权的划分提供了原则，为国家强制力的合法性提供依据。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出在现有土地承包关系保持稳定和长久不变的前提下，将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现行的农村土地承包制度作为特定历史条件下政府、农民等多方博弈的结果，从某种意义上讲“是未完成的土地制度改革”。[2]对于土地这种特殊财产权的分配，国家作为拥有暴力上的比较优势的组织有权对它进行规定和实施。因而对于土地制度改革的研究，首先必须回归到对土地这种特殊物品的价值判断上来。即，土地作为一种特殊的公共物品，公共性是它的基本特性。所以在中国土地制度改革中，“公有”思想将成为我们研究的出发点。
二、转型期土地制度纷争的焦点
1.土地制度的定义
土地制度的概念有广义和狭义之分。广义的土地制度是指包括一切与土地问题相关的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。
狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。在新中国成立后一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯于把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着中国社会经济制度的不断变化和发展，人们对中国土地制度含义的理解也在不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度；在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度和土地用途管制制度，等等。
概括来说，中国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，包括了上述广义和狭义土地制度的全部内容。主要包括：(1)中国全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；(2)土地的全民所有制采取社会主义国家所有的形式，国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利；(3)土地的社会主义劳动群众集体所有制，采取农村集体经济组织的农民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体农民占有属于该组织的农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营、管理权；(4)城市市区的土地全部属于国家所有；(5)农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有（包括村农民集体和乡（镇）农民集体）；(6)实行国有土地有偿使用制度。
简而言之，土地制度是反映人与人、人与地之间关系的一种重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。
2.土地制度纷争的焦点
针对目前中国土地产权制度中存在的问题，就如何改革或完善，学术界提出了许多不同的观点，主要分为以下三种：其一主张将产权继续向下移，国家必须推行激进的土地产权私有化运动，彻底实行农民土地产权的私有化，回到农业集体化前的农村产权状态，开放土地市场，使土地、劳动力的配置由市场决定。中国社科院农村所宏观室主任党国英在中共十七届三中全会前表示，“耕者有其田”，确立农民的土地财产权，是解决农村土地问题的根本。他认为，中共十七届三中全会将对农民土地使用权的“长久稳定不变”作出具体规定，给予农民完整地权，用他个人的表述就是“永包制”。并且声称，实行“永包制”只需要半年的核定时间就够了；[3]其二主张将产权上移，实行国家土地所有制，组建大规模农场，发挥农业的规模经营效应，不再承认农户的剩余收益权。但是，好比大跃进时期土地集体化、国有化的一个主要目的就是有效地配置资源，以提高农业的劳动生产率，但事与愿违，土地的集中和规模经营并没有达到这一目的，恰恰相反，在一定程度上损害了农村生产力，降低了劳动生产率。[4]其三主张在现有制度基础上完善产权结构。认为私有化不仅需要政府的适度引导，而且还必须与社会、经济和法律的发展状况保持一致。在这三种不同的意见中，持反对私有化意见的学者占据了多数。一方面，从政治意识形态上考虑，实行土地私有制有悖于中国共产党的性质和宗旨。并且认为政治上的可行性也是难以回避的一个关键问题。[5]实行土地私有制，土地产权的历史追溯问题也是不可避免的，即土地的产权从哪个时段进行明晰，这个问题实际上在实践中难于操作。[6]而另一方面，从现实社会福利方面考虑，有学者认为：(1)实行土地私有制，必然会带来一些严重后果：土地私有，地租就会全部转化为农民收入，相应提高农业生产成本和农产品销售价格，而农产品价格的上涨可能会超出社会的承受能力；土地私有会使农地升值，拥有地产成为财富增值最便捷的手段，这样可能不但不能促进反而会抑制土地的流转；实行土地私有制度，农户分化和部分农户破产难以避免，现有的社会保障条件不可能提供必要的社会保障，必然会出现社会问题。[7](2)土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，土地首先定义为社会保障资料，是农民生存保障的基础。在发展中国家城乡二元社会结构的基本体制下，多数发展中国家政府不向农村人口提供社会保障。中国有9亿多农民，至少在今后相当长的时间内，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障，天然的就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。目前的农地制度至少在一个方面对失业保险具有结构性的支持。[8]
另外有学者提出，在中国改革过程中，当农村土地权属登记出现问题，或是政府拒绝澄清有关集体所有权在法规中的混乱状况时，政府时常有意避免建立或定义某种制度。从而使得这种“有意的制度模糊”显得尤为突出。尽管全国人民代表大会的代表公开要求国家应该对土地集体所有权做出明确的规定，但是中央政府对此并没有付诸实践。不仅《宪法》、修订后的《土地管理法》以及最新颁布的《农村土地承包法》都没有对集体所有权进行澄清，而且2007年3月颁布的《物权法》也没有对集体所有权做出明确的界定。之所以中国政府要推行“有意的制度模糊”，是因为它是保证农田（耕地）家庭联产承包责任制的主要机制之一，换句话说，它能够确保承包制在社会行为者眼中具有可信度。[9]笔者认为，与其说中国政府是在“有意模糊土地产权制度”，为继续推行家庭联产承包制提供合法性，不如说这是土地“公有思想”下的一次必然的制度选择。
三、土地思想的类型
土地思想就是关于土地价值的哲学，是土地制度形成的依据和基础。土地思想会随着历史的变迁以及政治、社会、经济哲学乃至体制的不同而改变。作为现代各国土地制度形成基础的土地思想大致分为自由主义土地思想、社会主义土地思想和改良主义土地思想三个类型。
1. 自由主义土地思想
自由主义土地思想作为资本主义的土地思想，把土地作为商品，对土地的个人所有加以保护，以制度的形式来保障土地的自由交易，土地所有权不受质与量限制。
自由主义的土地思想最早可上溯到罗马法。罗马法①作为一种强调个体主义法律，它规定的土地使用权包括了使用权(usus)、收益权(fructus)和处分权(abusus)等对土地全面进行支配的权力。这种土地使用权依靠国家的强制力进行保障，任何个人利益（罗马人全体的公益除外）都不可以干涉土地的使用权。进入近代市民社会以后，自由主义土地思想上升到了一个新的高度，成为近代市民法的一种基本思想。近代市民社会打破了中世纪分割土地所有权依附于身份的限制，将自由主义作为时代的主流思想。在此社会中，生产资料的私有形态得到肯定，土地被当作商品。土地所有权被视作一种绝对的、无制约的天赋人权。
自由主义土地思想强调个人主义，从制度上具体体现为私有财产制度。自由主义土地思想主张保证土地的个人所有，才能实现土地利用的最大效率，从而谋求社会整体经济的发展。从人性理论出发，主张将保证财产私有作为“自由人”为了实现人格上的自由，自己对人生负责，充实人生的基础；从社会机制效用论出发，将保证财产私有作为实现社会存在和社会福利、增加财富从而推进社会成员追求幸福的一种保障；从劳动的所有理论出发，认为通过自身劳动而获得的所有一切都应该作为自己所有。
然而，自由主义土地思想引发了资本主义体制的根本矛盾。私有财产的不平等导致了阶级的形成，诱发了阶级斗争甚至殖民主义侵略等各种各样的社会问题。在具体的土地经济活动中土地私有制度带来了土地垄断问题，刺激了土地的投机，导致了土地使用的非效率化。土地占有者和无地者之间矛盾突出，土地市场并非在“看不见的手”的调控下实现和谐，而是被土地占有者进行了人为的扭曲，造成了阶级分化，扩大了贫富差距。
2.社会主义土地思想
社会主义土地思想是基于私有财产制度的弊端而将土地看作一种基本的生产资料，将所有权归属到国家或者集体，只赋予个人土地使用权的一种土地思想。
废除私有制是社会主义革命的终极目标。社会主义制度对私有制的废除，并不是废除一般的个人所有，而是废除资本家的所有，即生产资料的私有。从马克思、恩格斯开始，社会主义理论的核心就是只有通过对生产资料的国家占有才能夺取资产阶级的支配权。因而土地作为生产资料不允许个人所有，只能归属于国家或者集体所有，个人仅仅拥有土地的使用权。社会主义土地思想起源于改变财产私有制带来的贫富差距扩大、人性冷漠、阶级剥削等副作用的社会理念。社会主义土地思想下，国家垄断了土地的所有权，个人只拥有土地的使用权和收益权。土地的交易也仅仅是使用权和收益权的交易，这样的交易也需要得到国家的许可才可以进行。
社会主义也并不是完全将土地所有权给予消灭，只是否定了土地的个人所有而肯定了国家所有。然而高度的计划经济体制，不仅没能实现社会的平等，反而降低了国民生产的劳动欲望，造成了生产效率的低下。同时计划经济体制下，国家的全面管理需要消耗巨大的人力、物力资源，反而会形成庞大的官僚支配阶层，引发管理层和被管理层之间的支配现象。
3.改良主义土地思想
改良主义土地思想建立在自由主义土地思想之上，全面考虑土地性质的多样性。在财产私有制基础上，针对财产私有化问题，通过国家政策管制进行调整，渐进式地实现土地资源分配的均衡化、土地使用的效率化以及土地交易的正常化，从而能够实现建立理想土地秩序的一种土地思想。
改良主义土地思想认为，土地不仅是作为商品而应该进行保护的私有财产，同时也是一种应该进行公共管制的公共资源。土地价值的增加不仅是土地所有者个人的努力，更要依赖于公共投资、社会的发展。因而，土地增值的部分不应简单地看作是土地所有者的私利，更应看作是社会全体的公共福利，这样的增值应该完全地归还于社会。[10]私有财产制度的弊端就在于把这种土地的增值都看作了土地所有者的不劳而获的私利，从而加剧了贫富差距，造成了人性冷漠、阶级剥削等社会矛盾。同时，改良主义土地思想也反对社会主义土地思想下的土地所有权的完全集体化、国家化，而是主张通过加强税收和公共管制的渐进式改革来构建合理的土地秩序。这样在不没收土地所有权的前提下，也可以将不劳而获的土地增值部分归还于社会，实现分配的均衡，杜绝土地投机，保障通过使用正当投资增加私有财产，促进土地使用的效率性。
改良主义土地思想保障了土地所有者以正当合法的手段进行土地买卖，对土地进行使用、收益、处分；并通过国家的法律对非正常的土地买卖、使用、收益、处分进行严格管制，保证土地增值部分分配均衡，提高了土地的使用效率。
在改良主义土地思想下，逐渐强调社会国家、福利社会这样的概念。将社会国家、福利社会看作是对资本主义国家的修正，而非解体；社会国家、福利社会的最终实现依靠的并不是革命而是改良。[11]改良主义土地思想只是在自由主义土地思想之上，发挥了私有财产制度的优点，并针对私有制产生的问题通过重新分配土地增值的方式进行了一定程度的补全。这里需要指出的是改良主义土地思想既不是自由主义土地思想与社会主义土地思想的折中，也不会像社会主义土地思想那样过度，而是考虑了土地属性多样的特点后，对私有财产制度改革的一种土地哲学。
四、土地公有思想的回归
土地公有并不是指“平分土地”或“土地国有化”。19世纪美国经济学者、社会思想家亨利·乔治(Henry George，1839～1897)认为，“平分土地”只是事情的表面，而事实上却很难做到。例如，这一代人平分了土地，下一代人将如何再分得土地？难道下一代人就没有分享土地的权利了吗？他还认为，19世纪中叶的社会问题和社会发展过程中的贫富分化，根本原因在于对土地私有权的认定和对土地的垄断。他针对土地私有制度带来的问题进行了如下的归纳：第一，土地并非劳动的产物，所以任何人都不应有所有权，土地所有权的真正意义在于对土地进行使用的权利。第二，承认对于非劳动产物的土地进行排他的支配本身就是一个错误，历史的、理论的认定土地私有权的行为是实际上的强盗行为。
同时，亨利·乔治指明了土地私有制度和土地垄断存在的问题。指出土地私有和土地垄断直接导致了社会贫富矛盾问题。解决这样的问题不是对土地进行强制没收，划归国有。“土地国有化”只会妨碍自由市场经济的发展，也会给予政府官员太多的权力。因为土地一旦掌握在渎职的政府官员手中，就会产生滥权、敛财、贪污和腐化等社会问题。因此应该采取更为民主、稳健的方法，将由社会、经济发展带来的土地增值回收，合理的还原给社会。他认为可以用课税的方式，令“土地所有人”向社会支付租金，把“公有社会”的土地资源所产生的价值和升值完全收取上来为全民所有，这就是乔治“土地公有”的概念。对于如何实现这种价值的还原，他提出了“单一税”的主张，即，国家针对土地增值设立税种，将这种增值由国家来支配，以实现分配的均等化。
孙中山(1866～1925)先生的“平均地权”的思想，也是站在“土地公有”基础上的。他继承了亨利·乔治的土地思想，尤其是深受其地租还原理论的影响。提出了采取渐进的、和平的方式对土地增值进行征税，将这种不劳而获的增值还原于社会的土地运动主张。首先，他不赞成“平分土地”，他说，“吾前言平均地权，有疑从实均地者。岂知地有贵贱，从实均分，乃是不平。”“平均为何？非如封建时代行井田之法也。……今日地少人稠，无论面积不能平均，即税率亦有不同。”第二，他也不赞成采用“夺富人之田为己有”的办法，他“所信的是定地价的法子”，以地价征税，即那种能使土地由“少数人把持垄断的弊窦自当永绝”的法子。可见，与亨利·乔治一样，孙中山先生也不主张“平分土地”或“土地国有化”。他想采用的是他所提倡的“平均地权”的方式，一句话，就是“土地公有”。他的这种“土地公有”的概念，也值得我们今天面对土地“国有制”和“私有制”问题时进行深入的检讨。
最后我们应该了解的是，不管土地是“私有制”、“国有制”、“集体所有制”还是“全民所有制”，它都应该建立在“土地公有”观念的基础之上。这是因为在土地公有的前提下，土地的增值又来源于整个社会经济的发展所致，因此这种增值，原则上应该归属社会全民公有。
五、转型期土地制度的改革
1.坚持土地公有的思想
改良主义理论家们所论述之观点，不仅对土地已经完全私有的资本主义社会如何合理地分配土地利益的问题具有重要的意义，而且对于像中国业已完成了社会主义土地公有化的国家应如何促进土地利益合理分配，也有理论上的借鉴意义。即，坚持土地“公有”，共享土地利益，是全人类不分何种社会意识形态下所有公民的共同意愿。适当理清土地公有所有权与农民享有最大限度使用权之间的关系，坚定不移地继续坚持土地的社会主义公有制，是解决中国土地所有权纷争最好的土地思想基础。
到目前为止，中国政府拒绝采纳极端的国有化与私有化方案。2008年10月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》有力的表明，在未来相当长的时期内，国家的家庭土地承包制不会改变，现有的土地承包关系也不会改变，并且还要确保农民享有充分而有保障的农地承包经营权。作为三大生产资料（土地、资本和劳动力）之一的土地也仍将牢牢地掌握在国家和集体的手中。有资料表明，虽然现行的农地产权制度随着人口的变化而不断地作出调整，但是中国的大多数农民还是对此政策表示支持和拥护。充分说明了土地私有化并不是维持经济持续发展的必要条件。[12]继续坚持现行土地公有制度适合全中国人民的根本利益，是社会主义土地制度优越性的根本体现。
关于地权，浙江大学土地科学与不动产研究所教授吴次芳认为，广义的地权应该包括土地公权和土地产权，前者包括土地规划权、土地征收权等，由国家公权力行使，属行政法律关系调整范围；后者包括现行的所有权、使用权、出租权、转让权和其他与财产有关的权利，其法律关系由民法调整。通过界定土地公权力，强化土地使用权权益的规定，实现使用者的财产权，使土地产权主体之间在法律上完全对等，由此可以增强农民和城市居民保护自己地产的意识和手段，进而有利于促进地尽其利和社会的和谐发展。[13]现实中农民土地使用权物权化的发展趋势应该得到法律的认可，承包土地的农户应该享有排他的占有、利用、收益权，并且享有包括使用权继承、有偿转让、转包、入股、联合经营、抵押等权利在内的较充分的处置权。允许农村土地使用权依法、自愿、有偿转让，在稳定承包经营使用权的基础上，用土地市场配置土地使用权，解决人地矛盾。
2.完善公告地价体系，建立标准宗地制度
公告地价，尽管目前尚没有官方统一定义，通常是指政府出于地价管理的需要，公开颁布的具有法定效力的土地价格。公告地价在中国主要包括基准地价和标定地价。[14]基准地价相对于标定地价而言，更具宏观性与指向性，是一个抽象的平均地价，体现的是整个地区土地价格的分布规律，对于土地的利用和投资具有导向性的意义。而标定地价更加的具体、形象与稳定。所以，对标定地价代表的标准宗地进行加权修正即可得出所需评估土地的价格。目前，我国主要建立的是以基准地价为核心和以标定地价为辅的公告地价体系，与日韩以标定地价为核心的公告地价体系比较还存在着较明显的差异。②日本和韩国采用的是标定地价的公告地价体系，是属于标准宗地法的范畴。标准宗地的选择以需课税土地为对象，并且被选为标准宗地的土地，一般能够代表该地区内土地的一般利用状况。而且其面积比较标准，这样对于以后的操作将会比较容易与准确。与其比较，中国到目前为止，大多数的地区还没有建立起标定地价体系。中国从1993年起实施以基准地价和标定地价为核心的地价体系，随着市场经济的发展，基准地价作为这一体系中的核心内容，无论是其内涵还是评估的技术途径都需要加以发展和改进。因为基准地价是指某一区域的平均价格，区域应该划多大，取多少样本进行平均，怎么平均等问题都有很大的人为性。因此，地方政府可根据自身的利益任意调高或调低基准地价。同时，还存在着相关法律和技术操作规范未能建立，法制化、规范化程度不高等方面的问题。
对于如何完善中国的公告地价体系，应建立在中国现实的土地制度基础之上，充分认识到中国土地市场化只有不到20年的历史，以及土地价格的分布与变化快的特点。借鉴日本、韩国等国家的经验，结合本国的现实情况，在城市区域内选择具有代表性、稳定性和示范性的地块，通过科学的评估，规定标准宗地的地价，建立标准宗地制度等，制订出一套具体的适合中国国情的公告地价系统。在进一步发展完善现有基准地价体系的基础上，加快建立标定地价体系，这种双核心的公告地价体系的建构无非是未来一种很好的选择。基准地价以等级、片区和路线价为主线，反映土地市场地价的分布规律，可作为征税的依据；而标定地价可作为宗地价格的标准，可作为指导土地市场交易及土地价格评估和征地补偿的有力依据。基准地价与标定地价相互补充，共同构筑中国完整的公告地价系统。所以说，规定地价、完善地价体系是实现平均地权的重要基础，以此实现“地尽其利，地利共享”。
六、结语
在中国土地制度改革的关键时刻，未来的政策走向将何去何从，是每一个关心中国“三农”问题，关心中国土地制度改革的学者和普通民众热切关心的重点。寻遍所有的理论，突破所有的意识形态，“土地公有”思想是超越了资本主义和社会主义意识形态所共有的基础。2008年10月中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出继续坚持家庭联产承包责任制，也就是继续坚持社会主义土地产权制度，坚持社会主义的土地公有思想不动摇、不改变。但是，在坚持现行土地政策的同时，也应该看到现有制度中许多不完善的地方。比如，由于土地产权界定不清所引出的一系列问题。我们认为，要在土地公有思想的指导下，在法律上更加明确界定国家拥有土地的公权力，在明晰土地产权的同时细化和扩大农民对于土地的使用权，这将是中国社会主义土地制度改革最高的思想原则。
注释：
①罗马法，是罗马共和国及罗马帝国所制定的法律规范的总称。罗马法的历史开始于东罗马帝国时期，于东罗马帝国皇帝查士丁尼一世时期达到鼎盛。
②日本早在1969年就颁布实施了《地价公示法》，建立公告地价体系。按照此法的规定，在选定标准宗地时，须遵循以下几个原则：代表性。标准宗地应在东京特别区及政令指定城市区域内适当分布，并尽可能代表该区域全体地价水平。中庸性，标准宗地应在选定的近邻地区中，其土地利用状况、环境、面积、形状等属中庸的。安定性，标准宗地应尽可能是在土地利用状况比较稳定的近邻地区中选择，而且其用途反映该区域一般性用途。确定性，标准宗地应以土地登记簿、位置、建筑物、地形等为条件，明确与其他宗地相区分而且容易指认。与日本地价公示制度相类似，韩国也于1989年制定并公布了《地价公示与土地估价法》，从此正式建立了地价公示制度。韩国标准宗地的选择也应具有代表性、中庸性、安定性和确定性原则。
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