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一、国外巨灾保险立法模式研究
“他山之石，可以攻玉”。我国没有巨灾保险立法经验，在我国理论界和实务界均为我国巨灾保险立法问题苦苦探索之时，研究学习其他国家和地区巨灾保险立法，对我国巨灾保险立法模式的研究有着重要的意义。
（一）专项型立法模式
专项型立法模式，即针对主要的巨灾风险分别立法。这种立法模式的特点是以分散主要灾害风险为中心，立法目的明确，立法内容界限清晰；法律内容规定具体，可通过立法技术的细腻化提高立法质量，加强法律的可操作性。专项型立法模式的典型代表是日本。
新泻地震后，日本国会以此为契机，于1966年制定颁布了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》作为政府执行地震保险政策的法律依据，初步建立了日本地震保险体制。在地震保险法运行过程中又不断进行调整、修改，于同年五月颁布实施《有关地震保险法律施行令》、《地震再保险特别会计法施行令》，同年六月颁布实施《有关地震保险法律施行规则》。这一系列地震保险法律法规构成了日本较完整的地震保险法律体系，为日本地震保险制度的建立打下了法律基础与保障。
按照日本地震保险法律的规定，日本地震法的立法目的是日本政府为保障人民生活安定。日本政府认为，住宅乃人民生活之重心，一旦遭到毁损将形成严重的社会问题，因此日本地震保险法规定地震保险为政策性保险，可保标的限定于居民的住房、生活用家庭财产（价值超过30万日元的贵重物品不再承保范围之内），实行“无亏损、无盈利”的原则。政府除了承担再保险责任之外，还要在资金融通、行政和法律保障方面给予保险公司支持。在日本地震保险法律制度中，地震保险分为企业财产地震保险和家庭财产地震保险两种，其中前者实行自愿投保并且仅由保险公司负责承保，后者实行强制投保，由保险公司和政府共同参与，并在具体实施过程中采用超额再保险方式承保，将地震灾害造成的损失分成不同层次，对于不同层次的损失采取不同的风险分担比例。
（二）综合型立法模式
综合型立法模式，指制定一部统一的涵盖地震、洪水、飓风等多种巨灾风险的《巨灾保险法（条例）》，这种立法模式的特点是：对一国立法技术要求很高，立法难度较大，必须有配套的法律法规做支撑，但保障巨灾保险保障范围广。综合型立法模式的典型代表是法国。
法国是综合性巨灾保险制度施行较成功的国家之一。1982年经法国国会投票正式通过立法，创立《自然灾害保险补偿制度》（National Catastrophe Scheme，简称Cat.Nat System）。这是法国议会表决通过的第一部关于自然灾害保险的重要法律，是法国巨灾保险制度建立的法源依据。1990年通过NO.92-509法案规定强制承保因暴风雨、飓风以及龙卷风所致风灾损失，并确认风灾风险为“可保风险”；1992年通过NO.92-665法案修正了《自然灾害保险补偿制度》，将因飓风、冰雹以及积雪对屋顶的损害均纳入承保范围之内；2002年通过NO.2002-276法案，进一步扩大了《自然灾害保险补偿制度的承保范围》，承保因地下坑洞、自然泥坑或者人工挖掘的洞穴所引起的土体坍塌等损失。法国自然灾害保险制度承保包括洪水、地震、海啸、雪灾、旱灾等几乎其国内所有的自然灾害风险，保障范围非常广，但是因灾害所致财产直接损失才能得到保险的保障，而间接损失如租金损失、丧失利用价值的损失等均不包含在保障范围之内。另外，法国自然灾害保险为强制投保，要求投保“火险”、“其他风险”或“营业损失险”的所有资产和陆上机动车辆都必须购买巨灾保险。在每张财产险保单中自动地、无选择地附加自然灾害风险，加收财产险保费的特定比例作为巨灾风险的保费。
（三）补充型立法模式
补充型立法的模式，指通过修订如《保险法》等已经颁布的相关法律法规，在其中加入巨灾保险内容的形式，达到建立巨灾保险制度的模式。这种立法模式的特点是立法难度较小，灵活性、适应性强。但立法层次不高，不利于形成制度化。补充型立法模式的典型代表是台湾。
台湾地区“九·二一”大地震后，政府鉴于地震风险所致经济损失如此巨大，因而邀请中央再保险公司、产险工会、产险公司以及专家学者等拟定住宅地震保险制度。2001年7月台湾立法院通过《保险法修正案》，增定第一百三十八条之一的规定，将地震保险补充入保险法中，该条也成为我国台湾地区住宅保险制度的法律依据。依据该条规定，保险业必须承保住宅地震危险，并以共保的方式以及主管机关建立的危险承担机制为之。此外，成立住宅地震保险基金，并由该基金、政府以及再保险业者承担一定额度的地震危险，而有关共保方式、危险承担机制及限额、保险金额、保险费率、责任准备金之提存及其他主管机关指定的事项，则由该法授权的主管机关以行政命令规定。
依据《保险法》一百三十八条规定的授权，台湾保险主管行政机关于2001年陆续颁布规定住宅地震保险具体内容的相关行政条例：《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》、《财团法人住宅地震保险基金捐助章程》以及《财团法人住宅地震保险基金管理办法》等。其后，中央再保险公司与产险公会又依据《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》分别制定了《住宅地震保险共保组织作业规范》、《住宅地震保险承保理赔作业处理要点》、《保险业办理住宅地震保险会计处理原则》和《住宅地震保险共保业务稽查作业规定》等住宅地震保险相关作业要点，报主管机关核定后实施。
二、制约巨灾保险立法模式选择的主要因素
立法模式的制约因素很多，一国立法模式的选择往往既要考虑社会历史条件、法治水平、公民的法律意识，又要考虑立法的技术等因素。脱离这些因素而孤立地肯定或者否定任何一种模式都是不可取的。这些制约立法模式选择的因素可以归结为国情因素和法治因素：
1.国情因素。立法活动总是存在于特定的国情环境中，与国情相联系的社会历史形势也对立法活动形成一定的影响。马克思在其唯物主义理论中更进一步阐明两者的关系：只要国家存在下去，立法就不可避免，这是普遍规律。但这种普遍性只能存在于特殊性之中，各国立法不仅没有固定模式，而且应当有自己的特色，这种特色就是国情的反映。一国立法只有既遵循各国立法的普遍规律，又植根于本国国情，使立法的共性与本国立法的个性相结合，这样的立法才会有生命力和广阔的前途。中国几十年的立法道路也表明，国情因素对中国立法权限划分体制的设置、立法内容的确定、法体系建设的布局和平衡、立法质量的定位以及其他一些方面都有着决定性的影响。因此在立法模式选择过程中，最佳立法模式必须是符合本国的国情和语境。
2.法治因素。诚如亚里士多德所言：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”这是对法治标准的经典定义。从立法的角度来描述法治，则主要包含了立法权划分、立法技术高低、立法质量的高低、公民的法律意识、法律的可操作性以及立法程序等几个方面，一部“良好的法律”除了必须是尊重并充分体现民意之外，还必须是建立在以符合社会安定与发展的立法价值前提下，依照合理的立法程序，以立法者较高的立法技术和公民较高的法律意识为保障，高质量、现实可操作性强的法律，这也应该是法律作为一项“公共产品”的应有之义。因此，立法的模式的选择与国家法治的状况是不可分割的，良好、合理的立法模式必须是和国家的法治状况相符合。
因此，巨灾保险没有固定的立法模式，从世界范围讲，各国的国情和发展阶段不一样，法治状况不同，各国在巨灾保险立法的具体尝试上也有所区别。我国巨灾保险立法模式选择中首要考虑因素就是自己的国情。我国作为一个发展中大国，地区之间经济不平衡，城乡发展差距大，自然条件千差万别，因此巨灾保险立法模式选择应立足于我国具体国情，从实际情况出发。而这些“具体国情”主要包括政府和保险业的巨灾风险管理水平、保险业的发展现状、巨灾风险的分布区域和区域经济水平、大众保险意识和对巨灾保险的认识水平等；其次是要考虑法治状况，巨灾保险法立法应与现阶段我国的立法技术与立法者的立法水平相符合，应与现有保险法律体系和应急法律体系相结合，尽量避免法律条文上的冲突，否则会造成执法、司法的运行失调；再次，立法工作要从实际出发，但不能停留于现实需要，要有一定的前瞻性，必须符合改革发展的方向和目标，一时达不到的要求，可以规定过渡性的办法，以避免造成混乱；最后，应该适当借鉴巨灾保险先行国家成功的立法经验。
三、我国巨灾保险立法模式的选择
（一）我国应选择针对主要灾种单独立法的专项型立法模式
从我国现阶段国情和法治状况出发，以上几种巨灾保险立法模式中，我国应选择专项型立法模式较为妥当，其原因如下：
第一，选择专项立法模式符合我国保险业发展现状。经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程、保险精算、区域经济水平等多种的专业技术和现实国情。目前，我国保险公司对培养巨灾保险专业技术人才的投入力度还有很大的不足，保险公司无法对地震、风暴、洪水等自然灾害可能造成的损失有一个相对准确的衡量和把握，致使保险公司无法开发设计出种类丰富的巨灾保险产品。若综合立法模式，则要求保险公司对多种自然灾害风险开发设计保险产品，提供承保服务，按照中国保险业目前巨灾管理水平是无法办到的；若针对主要灾种，如地震单独立法，一方面可以通过对单一巨灾保险产品的开发与管理，逐步提高我国保险业的巨灾风险管理水平；另一方面也能为日后发展综合性巨灾保险奠定基础。
巨灾保险有“三高三低”的特征，即高风险、高损失、高赔付，低保额、低保费、低保障。现阶段，我国保险公司虽有一定的发展规模，但是总体实力仍相对较弱，缺乏巨灾保险的费率厘定等技术，加之我国的巨灾保险的再保险制度、巨灾保险基金以及巨灾保险的证券化均处于研究摸索阶段，目前并未展开，更不用说达到一定的水平了。若此时选择综合性立法模式，要求保险公司承保多种巨灾风险，有可能会造成巨灾保险管理的混乱，不但不能发挥巨灾保险“社会减震器”的作用，而且可能会保险公司因无法应对巨灾保险的巨额赔付而面临破产。
第二，选择专项型立法模式与巨灾保险的重要性、现阶段大众对巨灾保险的认识水平相符合。巨灾保险属于政策性保险，是我国保险体系的核心内容，更是我国社会保障体系的重要组成之一，其建立与否以及如何建立关系到全体社会成员的利益。这样一项事关民生和社会和谐安定的重要制度，理应由国家立法机关以法律形式予以规范，从而体现其内容的重要和程序的审慎。在财产保险方面，我国目前真正投保家庭财产保险的不到10%，即使是在保险前例的上海，其家庭家财险投保率也不过7%，多数城市的家财险投保率则在5%以下，农村乡镇的家庭投保率则更是少之又少。社会公众投保意识薄弱，一方面是没有形成和树立转移风险的保险意识，对巨灾危险存在侥幸心理；另一方面是对政府救济和社会援助的依赖性过强，自愿购买保险的意愿不强。因此，鉴于巨灾保险的重要性和现阶段大众对巨灾保险的认识水平，我国巨灾保险立法不应采补充型立法模式，即通过修正案，在《保险法》中补充加入地震保险的条款，具体的措施再由行政机关以该法条为依据颁布行政条例来实施。这样造成规定巨灾保险的依据由法律降为行政条例，立法层次过低。而低层次的立法一方面由于没有立法程序上的严格要求，往往随意性较大，变动频繁，缺乏作为法律应有的严肃性与稳定性；另一方面在宣传报道、贯彻执行上都会受到一定的限制，难以为人们广泛知晓和切实遵守。新中国成立伊始便开始的地震保险业务，时至今日仍严重缺失，其中很重要的原因就是地震保险的规定大都体现在国务院的行政规章或者保监会、人民银行的部门规章中，没能通过专项立法使地震保险业务制度化、规范化，以至于地震保险业务现在基本处于停滞状态。据此，我国应当选择专项型立法模式，对巨灾保险制定并适用专门的立法，这样有利于对巨灾保险进行更为权威的法律宣传，有助于保险公司开展巨灾保险的业务，无形中也会强化群众的巨灾保险投保意识。
第三，选择专项型立法模式立法难度相对较小，可在一定程度上保证立法质量。我国自然灾害种类繁多，大致有七大类四十多种，不同灾种所分布的区域的经济水平存在较大差异，保险业对不同灾种的承保范围、费率水平的规定不尽相同。若采综合型立法模式，选择建立一部涵盖多种巨灾风险的综合性巨灾保险法，如《巨灾（灾难）保险法》，必须待大部分的巨灾风险规范后方可颁行，限于我国目前的立法技术水平，此种立法模式难度巨大。如我国的民事单行法已经制定多部（《合同法》、《继承法》、《担保法》等），但统一的民法典至今还未制定的原因就在于制定综合性法典的立法难度太大。相对来说，针对地震、洪水单独立法，可以在很大程度上降低立法难度，同时提高立法质量。
第四，选择专项型立法模式有助于提高巨灾保险法的可操作性。在我国以往的立法中，一直沿用宜粗不宜细的立法思路，法律条文原则性的规定过多，可操作性往往不足。如1999年制定的《失业保险条例》共33条，约4000字，条文可谓简略，但在实施过程中很快就发现很多问题的规定并不明确，很难直接运用。为了保证该条例的施行，劳动和社会保障部不得不制定《失业保险登记办法》、《失业保险申领办法》等规章加以补充。前面已提及，制定综合性的巨灾保险所涉及的内容繁多且复杂，立法中定会出现很多原则性的规定，这样必然会给法律适用造成困惑，同时也就为法律的执行者留下很大的自由裁量空间，使执法者有可能依据自己对法律相异的理解来决定有关事项，从而造成执法的不统一，使巨灾保险法的社会效果降低。选择专项型立法模式，在一部法律中仅需对一种巨灾保险进行立法，立法者可以运用立法技术对其做出较详尽的规定，这样巨灾保险法的可操作性必然会得到提高。
第五，选择专项立法模式是国外巨灾保险制度先行国家和地区成功经验的借鉴。日本针对地震风险制定了《地震保险法》，并同时颁布了配套的《地震再保险特别会计法案》。后来在地震保险法运行过程中又不断进行调整、修改，构建起日本完善的地震保险法律制度。日本的《地震保险法》对地震保险的运作机制做出了全面详细的规定，包括了投保、承保、再保险、地震保险基金、地震保险证券化和地震保险监管等等的所有地震保险运行的环节。美国针对国家主要面临的洪水风险建立了相关的保险制度，制定了《洪水保险法》，建立针对洪水风险的巨灾保险制度，并于1956年通过了《洪水灾害防御法》对前一部法律予以补充。美国的《全国洪水保险法》和《洪水灾害防御法》，在内容上围绕洪水保险计划的整个实施过程，从风险识别、减灾和保险三个方面确定了联邦政府、地方政府和私营保险业的任务和实施细节。其他巨灾保险制度发展很成功的国家和地区，如土耳其、美国加州也都是采专项型立法模式。可见，巨灾保险立法采专项立法模式是许多国家巨灾保险制度成功的重要原因之一。
（二）专项型立法模式下我国巨灾保险法律体系设想
在专项型巨灾保险立法模式之下，我国巨灾保险法律体系应由以宪法为根本依据，以宪法下的国家《巨灾保险基本法》为基础，以针对主要灾种制定的专项法为主体，以各专项法的实施细则和部门规章为补充，与其他法律部门的相关法律规范相协调，由中央到地方两级立法构成的一个完整的法律体系。
1.宪法规定。鉴于巨灾对人民生活安定和国家经济发展的巨大威胁，本着“以人为本”的治国理念，吸取我国地震保险发展的历史教训，借鉴国外巨灾保险开展的成功经验，笔者建议可以在宪法中增加关于完善社会保障体系，鼓励发展巨灾风险管理体系的规定，从而为我国巨灾保险立法提供根本法依据。将巨灾保险的思想纳入到社会保障体系、应急管理体系以及其他部门法中，使巨灾保险法律在国家根本法的指导下与各部门法共同构成一个完整、有序的法律体系，达到最大限度地转移风险、保障人民生活安定和促进社会和谐目的。
2.《巨灾保险基本法》。制定巨灾保险基本法是考虑到我国自然灾害种类多，在专项型立法模式之下可能针对多个灾种制定专项法（如地震、洪水等），为避免专项法之间、专项法与其他相关部门法之间可能出现的条文冲突，需要上位法对专项法进行统筹安排；另外，我国某些灾种虽然威胁巨大，但基本上只在局部地方发生（如台风只发生在浙江、福建、广东沿海地区），可以借鉴美国加州地震保险模式，由地方政府根据本地区所面临的自然灾害情况，建立地方性的巨灾保险制度，那么地方政府制定地方巨灾保险法律法规的立法权、立法程序等需要上位法作出规定，国家层面的专项法与地方层面的专项法也需要上位法进行协调。因此，应在专项法之上建立一部起统筹规划和协调作用的《巨灾保险基本法》，这也符合我国法律体系从“母法”到“子法”的传统。需要指出的是，《巨灾保险基本法》并非是综合型立法模式下的“巨灾保险法（条例）”，因为它的内容不涉及到承保范围、投保方式、如何赔付，巨灾保险基金、巨灾再保险等关于每项巨灾保险如何开展的具体规定，只对整个巨灾保险制度的基本方针、指导思想、基本原则等等做原则性规定，统辖和指导各专项法的制定和实施，对整个巨灾保险的开展指明方向综合规划。
3.针对各灾种的专项法律法规。专项法是针对单一灾种的单向性法律规范（如地震保险法、洪水保险法），是我国巨灾保险法律体系的主要组成部分。其在各自领域内，以《巨灾保险基本法》为指导，依据不同灾种的具体情况，对该巨灾险投保主体、投保方式、保险标的、承保范围、赔付标准、法律责任等各方面做出详细的规定。各专项法与基本法、各专项法之间应相互协调，避免发生法律冲突。
4.实施细则和部门规章。实施细则主要是对各专项法律的部分复杂内容进行更具体、更细化的规定，主要是关于巨灾保险基金的筹集与管理、再保险、巨灾保险证券化等方面。部门规章由于其具有灵活性、针对性、可操作性强的特点，因而在巨灾保险法律体系中有着重要的作用。为了促进巨灾保险的开展，有必要在巨灾保险法律框架内由政府部门（如财政部、农业部、保监会等）制定一些与巨灾保险相配套的标准规范及相关制度，如房屋抗震建筑标准。
5.国家层面立法和地方立法相结合。在国家层面专项法之下，各地方人大及其常务委员会、地方人民政府要因地制宜，制定与专项法相衔接的地方法规、自治条例单行条例和地方行政规章，确保各专项法的实施。对于某些基本上只在个别地方发生的自然灾害，各地方政府可以根据各自的立法权限，结合本地区所面临的特殊自然灾害情况，依据巨灾保险基本法，针对本地区特殊灾种制定与国家层面各专项法相衔接的地方性专项巨灾保险法律法规，建立地方性的巨灾保险制度。
（三）专项型立法模式下我国巨灾保险立法的路径
1.在专项型巨灾保险立法模式之下，我国巨灾保险的立法工作应坚持“符合国情、循序渐进、逐步开展”的原则，立法机关和有关部门在制定立法规划时要做到“心中有数”，既不能消极等待观望，也不能盲目硬上。
2.基本法与专项法立法同步进行。巨灾保险基本法对整个巨灾保险做宏观性的指导，原则性的规定，协调各专项法；专项法针对不同灾种，在微观方面制定详细、具体，操作性强的规定。制定巨灾保险专项法已经被提上我国的立法日程，制定巨灾保险基本法有利于促进各专项法的发展，他们之间有各自的任务重点，没有矛盾并且可以相互促进，因此制定巨灾保险基本法和制定专项法可以同时进行，不需要相互等待。
3.按照立法条件的成熟度来确定专项法立法顺序。笔者建议首先针对地震风险尽快制定出《地震保险法》，理由如下：第一，2008年的汶川地震，使大众对于巨灾损失再次有了较直观的认识，提高了人们的保险意识和对巨灾风险的认识，使地震保险立法有了广泛的社会基础；第二，我国保险业曾开展过地震保险业务，有一定的地震保险管理经验，这为地震保险法立法打下了良好的技术基础；第三，我国已经颁布了《应急救援法》、《地震法》、《防震减灾法》，对地震风险的管理做出了规定，减轻了地震保险法的立法难度。因此，我国已经具备了制定地震保险法律法规的条件。
4.从地方立法试点到中央立法全国开展。上已指出我国应首先制定地震保险法律法规，在地震保险立法思路上有两条路径可供选择：一是从上到下。即先由全国人大或人大常委会制定《地震保险法》，明确各方的权、责、利，在全国范围内开展地震保险业务；二是从下而上。即先通过地方人大立法进行试点，在实践过程中不断改进，然后进行国家层面的立法，逐步推广到全国。考虑到我国地区经济差异、大众对巨灾保险的认识水平以及以往我国立法的经验，建议先在四川或云南这两个地震多发区进行地震保险立法和地震保险业务试点工作，然后再逐步建立国家层面的地震保险法，在全国开展地震保险业务。
在此基础之上，待地震保险法律制度发展达到一定成熟度，政府、保险业对巨灾管理以及大众对巨灾保险认识有很大提高之后，再建立《洪水保险法》等其他专项巨灾保险法律，构造我国完善的巨灾保险法律体系。
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