亟待完善的中国环保投融资体制，本文主要内容关键词为：中国论文,投融资论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济条件下，环境保护投资是指经济主体为了获得一定的经济收益或环境效益而垫付货币或其它资源于环境保护事业的经济活动。但从目前来看，“环保投融资”的提法更为合适。因为投融资概念体现了生产资本与借贷资本的良性循环，既能涵盖传统环保投资概念的内容，又能在实际资产和金融资产的形成、筹资、融资与投资之间架起一座桥梁，从而准确描述在传统概念下难以解决的问题。
我国环保产业投融资现状
随着我国经济体制和投融资体制改革的深入，环境保护投融资机制也在发生着深刻的变革，呈现出多渠道多元化的格局。在中国，环保投资主体包括政府、企业、个人和非官方机构。政府主要投资污染治理、生态保护、环保能力建设等项目；企业主要投资自身环保项目和其它有赢利的污染治理项目；个人将资金投向具有赢利的污染治理项目或者赞助公益事业；非官方机构对其感兴趣的、非赢利的、公益性环保项目进行投资。不同主体，其环保融资手段也不相同，政府环保融资手段有政府预算、税收、收费、国债、基金、政府借贷、BOT等；企业环保融资手段有自身赢利、银行、企业债券、股市等；个人环保融资有自身积累、银行或个人贷款；非官方机构的环保融资手段有社会募捐、捐赠、国际NGO赠款等。
我国环境污染治理的投资总量从1986年到2000年间，呈现逐年上升的趋势，到2002年，全国环境污染治理投资达到1150亿元，占到当年GDP的1.12％。但从总体上看，由于我国还处于社会主义初级阶段，经济基础薄弱，国家、企业和个人均难拿出较多的资金用于环境保护，所以我国的环保投资总量还十分有限，环保投资占GDP的比例也不高。据世界银行资料，发展中国家需要拿出占GDP2％～3％的资金用于环境保护，才能使环境状况有所改善。由此看出，中国需要更多的环境保护投资。
我国环保投融资体制存在的问题
我国现行的环保投融资体制是在计划经济体制下逐步形成和发展起来的，这种传统的环保投融资体制存在很多问题。
环保投资总量不足
环境保护的资金投入是解决环境污染问题、改善生态环境的决定性因素之一。一般认为，只有当环保投资占GDP的1.5％以上时，我国的环境质量才会呈现明显改善。而我国环保投资占GDP的比例一直低于1％，1999年才首次突破1％。“十五”期间环保投资需求量达7000亿元，面临巨大的挑战。我国环保投资总量不足主要表现在两个方面：一是历史欠账太多；二是环境基础设施投资不足。
环保投资结构不合理
目前，我国环保投资主要集中于工业污染防治和城市环保基础设施方面，而对环境管理部门建设、跨区域环境综合治理、生态环境保护与改善、重大治理项目等投资较少。长期以来，政府的传统观念认为，环保投资基本上就是用于污染治理的投资，因而，自然生态保护所需资金就全部来源于财政拨款，没有通过其它方式增加资金来源，极大地影响了我国自然生态保护事业的发展。
环保投资效率有待提高
尽管目前没有系统的研究材料可以说明环保投资的效率不高，但是通过对一些工业污染治理项目、城市污水处理厂、垃圾处理厂的实地考察，可以得出结论：我国环保投资的效率有待提高。
工业污染治理设施不能正常运转或者不运转而影响治理效果的报道经常出现在一些媒体上，造成这种现象的原因主要有：不能保证严格执法的持续性，阶段性的执法运动过后，存在一个松懈期，使污染者有机可乘；工业污染治理技术落后或成本高，不能达到预期效果或者大大增加污染企业的负担；虽然安装了工业污染治理设施，但是没有正常运转，影响治理效果；工业污染治理设施与企业生产不相配套，污染治理设施超负荷运转。
环保投资主体倒置，企业缺乏环保投资动力
生产企业花钱治污主要是为了履行环境保护法律的需要。但是从传统的生产范畴来看，这部分资金对生产企业来说是额外支出。如果没有强有力的执法监督，他们就不会拿出钱来治理，因为不建立污染治理设施在经济上对他们更加有利。
市场经济体制下，企业应是环保投资的主体，但在我国，企业没有环保投资的积极性。企业对防治污染、保护环境具有内在要求的惟一原因，是防治污染、保护环境可给企业带来经济收益，至少企业向政府交纳的排污费应大于其排污设备的购置和运转费。当前，我国企业向政府缴纳排污费的数额要比企业投资治理污染的成本低得多，大约为企业投资治理污染成本的1/4～1/5。这就使得企业宁可被政府罚款也不愿购置设备治理污染。
企业体制改革对坏保投资产生了较大影响
国有企业体制改革也在一定程度上影响了环保投资，突出表现在与企业利益密切相关的几个资金来源上，例如“三同时”环保投资、更新改造环保投资、环保补助金和综合利用利润留成环保投资。企业实行现代企业制度以后，自主权将会扩大，成本结构也会发生变化，为了实现自身利益最大化，企业可能会采取短期行为，减少对环境保护所必需的投入。同时，面对激烈的市场竞争，某些污染严重的国有企业亏损面不断扩大，亏损额增加，资金周转困难，也限制了企业环保投资的增长。
另外，投资体制改革以后，作为独立自主、自负盈亏的企业主体，在进行投资决策时，为追求自身利益的最大化，总是倾斜于投资经济效益较高的非环保产业，而忽视对环境保护的投资。另一方面，由于目前我国国民经济的基本格局是高速增长，改革后的投资体制必然导致投资需求过旺。前几年，各地出现的开发区热、房地产热等，不仅吸引了大量资金向这些领域流动，拉大了环境保护资金的缺口，而且造成了新的环境问题。与其它领域投资的过度膨胀形成鲜明的对比是环保投资的严重不足，有时，甚至为了弥补其它固定资产投资的资金不足而发生环境保护资金的“水土流失”的现象。
环境基础设施企业化经营的配套政策有待完善
环境设施市场化需要相关的政策保障，这些政策包括政府和经营者的权利、义务和利益的重新界定。原来环境设施的资产如何转制也是一个没有解决的问题。另外，收费政策和体系有待完善，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立等，都是市场化前提条件不充分的表现。尽管大部分城市都已建立了排污收费制度，但标准很低。
同时，现有的有关市场化和产业化政策仅为、框架性的指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，对一些关键问题，如市场化后有关企业应享受的优惠政策，缺乏可操作的实施办法。由于缺乏有效的激励机制和监督管理制度，企业为了经济利益往往不运行已建设施而把污染治理的企业成本转嫁给社会，从而不能产生企业治理污染的有效需求。
发挥政府主导作用，完善环保投融资体制
环保产业的最终产出是环境物品，而作为公共产品的环境物品，是为全社服务的。政府作为公共产品的提供者监督管理者，在这一投资领域理应发挥主导作用，原因主要有：
环保投资需要政府从宏观上进行长期规划的制定，引导各部门的统一协调、地区间的合理布局；一些环保项目不适合民间资本的介入，或者是虽然适宜，但暂时尚未设计出很好的投资“补偿机制”和投资进入与退出渠道；许多环保投资规模较大，建设运营中涉及的部门较多，程序也较复杂，民间资本一般难以独立完成，需要政府与其共同参与。
民间资本在投资项目的区域选择上，为了获得较高的收益，常常会选择一些经济较发达、收入较高、投资环境较好的地区，对不发达的地区基本上不予考虑。例如，我国西部地区投资的软硬环境都相对较差，环保投资项目中真正能够盈利、能够按市场化运作的较少，在争取民间资本方面很难与东部发达地区竞争。而在西部大开发中，环保建设又十分重要。在这种情况下，就需要政府来弥补民间资本投资方向的偏差。
民间资本的逐利性，使其在提供环境服务时往往使消费者承受一定的经济负担。这就需要政府严格限制收费标准，同时保证民间资本的合理收益，使其投资收益率可达到社会平均投资收益率。
民间资本采用BOT等形式对环保产业进行投资，合同期满时，需将有关设施转交当地政府。因此，可能会出现民间资本不重视设施维护等问题，这就需要政府加强监管，避免此类情况的出现。
发挥政府在环保投融资中的主导作用，扩大环保产业投融资渠道，是我国当前环保产业发展的必选之路。政府需要做的是：
采用经济手段，制定鼓励民间资本参与的政策。建立使民间资本能从环保投资中获得合理收益的市场机制。
经济手段从成本和收益入手，利用政策引导当事人做出行为选择。对于企业，经济手段允许投资者采用费用最小化、收益最大化的方法来进行建设运营，从而通过利润刺激投资。要将民间资本引入环保领域，采用经济手段的关键点就在于降低风险、保证收益，政府的各种鼓励引导政策也必须围绕此关键点来研究制定。目前，阻碍民间资本进入环保投资领域的障碍，除了非公平的投资体制限制投资范围、旧有的金融政策限制融资渠道等所有民间资本面临的共性困难之外，还包括环保设施运营所需的投资规模大、投资回收期长以及目前仍存在的资源定价和服务性收费不合理等具体问题。
针对这种情况，政府应采取以下措施促进民间资本在这一投资领域的发展：彻底转变观念，正确认识引入民间资本对环保投资的重要意义；完善收费制度，建立补偿基金，以保证民间投资的正常获利；调整税费，改变个人所得税和企业所得税重复征收的办法，并制定适度的投资税收抵免、加速折旧等税收减免政策，还可考虑减免垃圾处理项目的土地出让金、市政公用设施建设费和防洪费等部分税费，以增加民间投资的预期收益，刺激其投资积极性；对于建设运营环保设施的民营企业，在银行贷款、股票上市以及发行债券方面给予相应的优惠政策，组建和完善为民营企业服务的金融机构体系，协助投资企业申请国外政府及国际金融组织的贷款，并支持投资企业资本证券化的运作，还可以考虑将社会保障基金引入环保投资领域；进一步扩大民间资本投资领域，加快市场开放，尤其是具有开发或经营性的领域，更应该引入竞争机制，对民间资本敞开大门，提高投资效益；积极进行招商引资，广泛开展国际交流与合作，将国外的资金、技术和先进的管理经验，引入中国的环保投资。
继续发挥资金提供者的作用，拓宽资金来源渠道，改变资金投入方式。
以前，政府作为环保资金的提供者，其资金投入主要是来源于财政收入和国债资金，多采用拨款方式做全部投入。由于这种旧有的投资体制显现出种种弊端，我们必须对政府的资金提供者角色做重新的定位。
第一，必须认识到，环保投资绝对不能单单依靠政府，必须建立起多元化的投资体制和投资机制。因此，政府作为资金提供者的作用应该不断地弱化。除了一些无经营性、民间投资完全不愿介入或不适宜介入的项目，仍然需要政府作为唯一投入者之外，其它具有开发、经营性的项目都应积极地探索、尝试民间资金进入渠道，不断减少政府资金投入比例。
第二，从资金来源看，除了原有的财政收入和长期建设国债之外，还应寻求其它的资金来源和方式。如对于国债，可以发行用于环境基础设施的专项建设国债。这种专项建设国债，简而言之，就是将此国债的发行，以及项目建设、运营和还本付息等活动，建立在运用这些国债所形成的资产及其收益之上，并最终以资产转让和经营收益，作为还本付息的财产基础和资金来源。这种做法，能起到扩大环境基础设施投资来源、减少财政债务负担、提高投资资本化程度等多重功效。另外，还可考虑国有股减持变现，使之成为政府进行环保投资一条有效而可行的渠道，但对其实行的方式还有待继续探讨，不可操之过急。
第三，对于资金的投入方式，要尽量减少对项目做全部投入，可以通过补贴、贴息贷款或注入一定数量的股本金等方式与民间资本共同投资。这种拼盘投资的方式，可以缓解政府和企业分别独立投资的压力，发挥各自的优势，降低投资风险，提高投资效益。
制定并完善相关的法律法规，加大执法力度。
对于环保投融资来说，完善的法律法规、规范的运作规则是保证其投资成功的关键。而从目前情况来看，我国经济方面的法律大环境不完善，民间投资发展方面的法律不健全，而具体的环保投资方面的法律和各种运作方式的程序规则更是亟待制定与完善。这就要求我国政府要加强立法工作，大胆借鉴发达国家环保投资方面的法律规则，使我国在此领域的法律体系以及发展水平尽快与国际接轨。制定产权及经营权转让的有关规则，制定项目进入和退出的各种冬件，制定项目建设、运营、转让过程中有关各方的权、责、利关系和经营规则，包括经营期限、价格决定机制、供给保证条款、费用收取安排等。根据不同项目、不同投资者的特点，设计灵活多样、清晰可行的投资方式，制定出各种投资方式所应具备的条件和应遵循的规程，使投资者可选择最适宜的投资方式，使投资行为有法可依。在执法问题上，则要求政府行政管理部门必须从战略高度加强认识，严格依法行政，提高行政效率和执法透明度，利用大众媒体的舆论监督作用，维护法律的严肃性，真正做到执法必严和违法必究。
摘自《环境经济》（京），2005.3
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