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[中图分类号]G424.74 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2014)01-0037-05
国际学生评估项目(Program for International Student Assessment，简称PISA)是经济合作与发展组织(OECD)经过多年研发的、旨在测试各国家或地区义务教育末期学生(15岁)的相关“素养”，即测试学生们是否掌握参与社会所需要的知识与技能。在测试结束之后，基于对质量与公平的诉求，OECD 和各国(地区)对PISA 测评结果的数据进行处理和分析，在此基础上发布以质量与公平为导向的研究报告，最终影响到各国(地区)教育政策的制定和改进。因此，PISA 测评与教育政策“天然”地联系在一起。
一、关注质量与公平：PISA 测评与教育政策的价值诉求
PISA测评是通过分析影响学生素养的相关因素，为各国(地区)教育政策的制定或调整提供参照和依据，成为促进教育公平、提升教育质量的杠杆。这既是当今世界教育所追求的一个重要目标和衡量教育发展的尺度，也是PISA测评与教育政策共同的价值诉求。
(一)教育视野下的质量与公平
质量与公平是当今教育特别是义务教育阶段的两大亮点、重点和难点，既凸显了政府在教育发展中的责任，又是政策制定的重要尺度和衡量标准。对教育质量的追求其实就是人们对优质教育的追求，是对教育水平高低的一种评价，其标准就是使教育能促进人的最大限度的发展。教育公平就是要对教育资源进行均衡配置，包括“机会公平、过程公平和结果公平”几个不同的层次，无论学生的社会经济背景如何，都应该可以接受高质量的教育。教育公平又是社会公平的重要内容和表现，也是社会和谐的重要前提，在当下突出表现为教育的均衡发展。如果我们简单地认为成绩高是“有质量”，国家(地区)内部各地之间、学校之间成绩差异小为“均衡”，那么就存在“质量高且发展均衡”、“质量高但发展不均衡”、“质量低但发展均衡”和“质量低且发展不均衡”几种类型，显然，“质量高且发展均衡”的高位均衡是我们追求的目标，为了实现教育领域的质量与公平，各国(地区)会出台相应的政策作为保障。
(二)PISA视野下的质量与公平
在过去几次PISA测评中，许多国家(地区)学生的经济社会文化地位对他们的成绩有显著的影响，这也在一定程度上反映了教育资源的分配不均和发展不平衡。参与PISA测评的各方会出台相应的教育政策，努力缩小地区差异，弱化社会经济地位的影响，走向公平而卓越的高位均衡。越来越多的参与PISA测评的国家(地区)在教育政策调整上，开始向最优者学习。以芬兰为例，其PISA成绩优异的表现，是其教育政策长期以来注重公平、追求质量的结果。所以，各方不仅要努力向学生提供公平的入学机会，而且要加强课程改革，着力改进教学。向所有学生提供高质量的教育已逐渐成为许多国家义务教育政策发展的基本目标。①
上海学生在PISA2009测试中的成绩遥遥领先，分析结果显示，上海学生的经济社会文化地位(ESCS)与成绩之间的解释率小于OECD成员国的平均值(说明上海教育均衡程度较高)，这要归因于上海市在促进基础教育的均衡化发展方面所作的努力。长期以来，上海市实行了教育经费转移支付，确定学校建设标准，制定生均公用经费最低标准，对薄弱学校进行委托管理，为进城务工人员随迁子女提供免费义务教育，注重以内涵发展推进义务教育高位均衡；从校舍、仪器设备等硬件设施的改造，到师资均衡配置等各个方面，努力促进不同区县、不同学校间的教育资源均衡化，尽可能保障每一位学生的受教育权利；从地区教育资源差异、城乡教育资源差异、学校教育资源差异等不同视角开展的教育研究，也为教育决策提供了有效的咨询信息。②最近几年，为了进一步缩小差距，促进均衡，上海市又采取了一系列新的机制，成立了“新优质学校推进项目”，以“办好每一所家门口的学校”为目标，更加凸显对均衡和优质的理解，做到“不挑选生源、不争抢排名、不集聚资源”。
无论从芬兰的经验还是从上海市的成绩，我们都可以看出，PISA测试既是衡量教育质量与教育公平的重要尺度，又是提升教育质量和促进教育公平的重要杠杆，其中体现了教育政策的核心价值。
二、发布研究报告：PISA测评对教育政策的导向作用
推动PISA发展的主要动力之一就是它的政策导向作用：根据政府制定政策的需要进行设计和报告，以提供政策借鉴。③在每次PISA测评结果公布之后，OECD和参与PISA测评的各方都会发布相应的研究报告，对PISA成绩及影响因素进行分析，这在不同层次上影响着教育政策的制定和改进。
(一)OECD发布具有政策导向的研究报告
OECD的PISA理事会每两年召开一次会议，讨论和研究政策问题以及PISA的发展方向，对各国(地区)的教育政策产生影响。在PISA2009测试结果发布之后，美国联邦教育部部长阿恩·邓肯(Arne Duncan)表示，美国需要促进学生的学习才能保证美国在21世纪的竞争优势，“在一个需要科学和技术素养来维持创新和国际竞争力的知识经济体中，学生的阅读和科学成绩只有OECD平均水平、数学成绩在平均水平之下显然是不够的”④。为了更好地利用PISA测评的研究成果，2010年，阿恩·邓肯与OECD秘书长安吉尔·葛利亚(AngelGurría)会面，组织专家撰写了可以为美国提供国际参照的研究报告——《教育系统中的佼佼者与变革者：美国从PISA中学到了什么》。无独有偶，作为这个系列的第二份报告，2012年，日本文部科学省也请OECD中PISA方面的专家撰写了可为日本提供国际参照的研究报告——《教育系统中的佼佼者与变革者：日本从PISA中学到了什么》，继续“利用知识杠杆，完善教育政策”。除此之外，OECD在2011年还出台了一份针对希腊的报告——《教育系统中的佼佼者与变革者：给希腊教育政策的建议》，旨在向最优者学习，为希腊制定教育政策提供一些建议。
OECD通过对PISA2003的测试结果进行分析，发现家庭社会经济背景对学生的成绩和教育上的成功有显著影响，而且学校的学习经历会增强而不是削弱这种影响，这对公共教育政策构成了挑战。随后，OECD推出的《面向明日世界的学习：国际学生评估项目（PISA）2003报告》为各国(地区)提供了政策借鉴，这些政策类型包括：学业成绩导向政策、社会经济导向政策、补偿性政策、全面性政策和全纳性政策，从国际比较的视角帮助各国(地区)的政策制定者找出以提高学生成绩和促进教育机会均等为目标的策略，找到最适合本国的、最为有效的政策。⑤此外，OECD每月还会发布一个专题(focus)，也是从政策层面简介并探讨一个影响PISA成绩的专题(详见OECD官方网站http：//www.pisa.oecd.org)，目前已经发布了20多个专题报告。这些专题报告是OECD根据在PISA测评中表现出来的突出问题，从多个与教育有关的不同视角提供的政策性建议，对各国(地区)教育政策的制定起到导向作用。
(二)PISA参与国(地区)发布具有政策导向的研究报告
除了OECD发布国际研究报告之外，PISA各参与国家(地区)的PISA研究中心也会发布本国或本地区的PISA研究报告，但这些研究中心往往不是教育政策制定部门，它们通常为教育政策制定或改善提供建议和参考。
上海市在完成了PISA2009测试之后，出台了《质量与公平：上海2009年国际学生评估项目(PISA)结果概要》，报告从上海学生的“阅读素养”、“阅读参与度、学习策略与阅读成绩”、“学校均衡和教育公平”、“学习环境和学习时间”和上海学生的“数学素养和科学素养”等几个方面形成对政府、学校、学生及其家长的启示，其中对政府的启示包括“继续推进教育均衡发展，促进教育过程与结果公平。在国际视野中总结上海课程改革经验，分析不足之处，坚定不移地深化课程改革。借鉴PISA的理念和技术，改进基础教育评价体系”⑥，这再次体现了研究报告的政策导向作用。
在PISA2009的测评结果公布之后，澳大利亚发现本国学生的数字阅读(Digital Reading)能力落后，于是发布了专门针对提高澳大利亚学生阅读素养的报告——《让澳大利亚学生为数字时代的到来做好准备：PISA2009阅读素养测试结果》，报告分析了数字时代来临的意义及其给世界带来的巨大变化，澳大利亚必须把握和牢牢抓住数字时代来临的机遇和挑战；同时指出澳大利亚学生尤其是女生在数字阅读方面存在的问题，建议家长、教育工作者和政策制定者必须予以足够的重视，并采取相应的措施，制定相应的政策加以解决，否则便会在数字时代举步维艰，处于被动的不利地位。⑦
三、做到有理有“据”：PISA测评为教育决策提供数据支撑
在进行教育政策决策的时候，我们不能仅仅依靠价值判断，更要依靠实证数据。而PISA测评之所以能在世界上引起这么大的反响，受到政策决策者的重视，因为它能够为教育决策者提供科学的、翔实的、多维度的实证数据。
(一)科学的政策离不开实证数据支撑
在PISA测试带来社会震动之前，整个德国教育体系都不愿意把实证性数据和严谨的数据分析作为教育决策的基础，对标准化测试也不以为然；由于缺乏大规模调查等实证数据的支撑，很多政策的制定都是基于价值判断，而不是来自数据，其科学性经不起检验。在2000年的PISA测试结果公布后，德国的教育政策制定者在看到他们的学生成绩只达到平均水平而且有相当一部分学生成绩很差，联邦各州之间也有很大差距后，他们决定要在教育系统内进行一场改革，德国又变成了一个坚定的国际标准的拥护者，加强了收集和分析数据的力度，重视实证性数据和相关分析的作用，把国际比较测试机制融入德国的国家测试体制，开始采用系统的经验性数据作为教育政策的基础。
(二)PISA测评为教育政策提供实证数据
PISA测评是一个重要的全球基准的评价测试，政策制定者可以很好地利用它搜集到的丰富数据来制定教育政策。⑧莱克尔曾经说过，“没有数据的支撑，你有的仅是观点”，而仅凭观点是难以制定合理、有度、有效的教育政策的。PISA以数据和证据为研究设计的出发点，PISA测试研究以多维度搜集信息数据和系统分析数据为特点。因此，PISA在为各国(地区)提供借鉴和建议时，以多侧面、多层次的数据和证据为依据，从而使PISA提供的建议更有说服力。⑨首先，PISA测试的设计是集各国(地区)的教育、社会、信息和统计等多方面专家的智慧，保证了其测试的科学、精致、可靠。其次，PISA在每次测试结束之后，要用近两年的时间，对学生试卷、学生问卷和校长问卷进行细致处理，使PISA的结果有很高的信度和效度，确保所得出的数据科学、可信、经得起推敲。
四、制定与改进教育政策：PISA测评的应然与实然
“经合组织强调，PISA旨在透过学生测试成绩和问卷调查，为各国政府和教育政策制定者提供多侧面教育信息，以了解本国教育发展状况，认识造成当下教育状况的各种原因，从而为各国制定正确有效的教育决策及推进教育改革发展提供国际参照数据和成功经验。”⑩所以，PISA测评的最直接影响会导致一些国家和地区制定或改进一些教育政策，这也是PISA测评的初衷。每次PISA测评的成绩公布之后，各国(地区)都从纵向和横向对比中找出影响其成绩的原因，再根据本国(地区)的实际情况制定或者调整教育政策，提高教育水平，服务教育发展。李伟涛把参与PISA测试国家(地区)受到测试结果影响而进行政策调整的类型归纳为：政策深化型、政策变革型、政策调适型和政策效仿型。(11)从不同国家(地区)制定、调整和改进教育政策的动机出发，笔者认为可以将PISA测评对各国(地区)教育政策的影响分为：保持优势的教育政策、防止下滑的教育政策以及改变劣势的教育政策。
(一)保持优势的教育政策
芬兰在历次PISA测评中的优异表现吸引了世界的目光，各国(地区)开始从教育政策方面寻找原因。芬兰在PISA测评中有3.9％的学生成绩达到了PISA科学量表的最高水平——6级，而芬兰政府把这一成绩部分归功于20世纪70年代就开始的教育改革，以及在1996至2002年间实施了一项培养优秀学生的科学教育项目。(12)虽然芬兰在历次PISA测评中的成绩均名列前茅，但它为了保持这种教育方面的优势丝毫不敢懈怠，继续深化本国教育改革。芬兰教育部于2011年12月15日又发布了新的教育发展计划——《教育与研究2011—2016》，在原来教育目标的基础上，继续努力摆脱贫困、不公和排异，促进经济、就业、竞争力稳定增长。
虽然加拿大在历次PISA测评中的成绩都非常优异且均衡，但为了保持自己的竞争优势，加拿大依然注重强化本国的问题意识。由于外来人口占据很大比例，加拿大就必须采取措施避免出现因为肤色、种族、语言、宗教、社会经济背景等原因引起的各种歧视与排外政策，为本国所有的学生提供高质量的教育和公平的受教育机会。(13)
(二)防止下滑的教育政策
澳大利亚从2000年就参与了PISA测评，但研究报告均显示：在前四轮测试中，澳大利亚的成绩虽高于OECD平均水平，但出现了下滑趋势。其中，在2000年的PISA测评中，韩国和加拿大的成绩相对于澳大利亚没有明显优势；2003年的PISA测评，香港学生的成绩还远远落后于澳大利亚；而2009年的PISA测评，澳大利亚学生的阅读素养成绩却排在芬兰、韩国、加拿大、新加坡、中国香港、上海之后，其原因在于教育发展的不均衡，尤其是土著学生和边远地区学生的成绩堪忧。为了止住澳大利亚学生PISA测评成绩的下降趋势，澳大利亚PISA研究中心随后相继出台了几份研究报告，建议澳大利亚制定新的教育政策，要更加注重公平和性别差异，对土著学生、偏远地区学生提供相应的补救措施。(14)
日本PISA测试成绩中阅读素养的排位为：2000年排在第8位，2003年排在第14位，2006年排在第15位，出现了下降趋势。为此，日本曾先后制定了相应的政策来提高学生的阅读素养水平。这些政策包括：2002年的“基本阅读推广计划”、2005年的“提高阅读素养计划”和2006年的“提高阅读素养指南”。日本2009年的阅读素养排名又重新回到了第8位，可以认为这些政策的制定起到了预期的效果。除了为促进阅读技能发展而制定和改进了相应的政策之外，为了在PISA测试中得到好成绩，使学生具备升入高一级学校学习的学业水平和生活态度以及提供良好的学习环境，日本在2007年开始实行国家年度考试；为了提高日本学生在PISA测评中的思维、判断和表达能力，日本还在2008年改革了国家课程。(15)
(三)改变劣势的教育政策
每次PISA测评结束后，那些测试成绩不理想的国家(地区)都会以成绩优异的国家(地区)为学习对象，对本国(地区)的教育政策进行调整，实行类似的教育项目，以期实现学生优异的学习成绩目标。巴西在1999年论证是否要参加PISA测试时还有些犹豫不决，他们认为巴西在PISA的测试结果排名中很可能会垫底，但他们同时认为，通过测试学生使用校内外所学知识的能力，可以发现巴西教育存在的问题，然后采取相应的措施、制定相应的政策加以改进。果然，巴西在历次的PISA测评中的成绩都不理想，2000年测试发现，九年级结束时15岁的学生在阅读方面成绩达到三级以上的学生只占25％，而韩国是76％，西班牙是59％，墨西哥是30％。2003年的数学测试结果显示，巴西学生得分在二级以上的不到30％。(16)巴西教育部部长哈达德(Haddad)发起了一场全国性运动，召开全国和地方会议，动员教育工作者、州长和市级官员来关注学生成绩，增加教育经费，规定教师基本工资、建立学校管理准则、落实评价体系等，为改变教育方面的劣势制定了一系列的政策。巴西在以后的几次PISA测试中就进步明显：它在PISA阅读测试中的平均成绩从2000年的396分提高至2009年的412分；数学平均成绩从2003年的356分上升至2009年的386分；科学平均成绩从2006年的390分增至2009年的405分。(17)这与巴西在参加PISA测试并看到自己的不足之后，马上制定相应的政策、采取补救措施不无关系。
PISA测试成绩公布之后引起媒体的骚动，令沉醉于自己是教育大国的德国猛然惊醒，与其说是反映了公众对PISA结果的强烈关注，不如说是反映了人们对教育政策的关注。如果政府对此不予理睬或对存在的教育问题无动于衷，便会受到置疑，因为舆论的力量对政府是一种压力，也是一种动力，它可以促使政府采取各种步骤、措施，把社会舆论所反映和关注的热点问题列入政府的议事日程，作为优先问题加以解决(18)。根据德国《时代周报》记者托马斯·克斯坦所说，“没人想到，四分之一的德国15岁学生不能流畅地阅读。更糟糕的是，PISA结果显示德国‘高危学生’的成绩是世界上最差的。”德国学生的总体成绩低于OECD平均水平，甚至低于墨西哥，数学和科学成绩更为糟糕，学生成绩与社会经济背景的关系的解释率高于经合组织其他国家。因为德国中学阶段仍然实行三轨制，学生分流过早等是造成这种状况的主要原因。为了改变这种劣势地位，一些州将学生分流的年龄从10岁推迟到12岁，更多的州则将实科学校和国民学校进行合并，一些州允许任何类型的初级中学的学生就读任何类型的高级中学。这虽然没有完全消除三轨制，但是大大削弱了分流机制。(19)除此之外，德国开始着力改变学校结构以弱化社会经济地位对学生成绩的影响；增加学生的在校学习时间；增强校长的自主权；解决体系缺乏透明度和问责制的问题；更加注重教师质量等；制定和改进一系列教育方面的政策，使之朝着更加公平和优质的方向发展，以改变它的劣势地位。
五、结语
PISA测评将学生的成绩与它的影响因素综合起来分析，各方从质量与公平的视角出发，找出高位均衡教育系统的特点，形成具有政策导向的研究报告，辅以大规模实证数据支撑，改变在制定政策时的单向度考虑，加强多维度、多层面的收集信息和分析处理数据的能力。PISA使各国(地区)在制定教育政策时，既有价值判断，又有数据支撑，制定出更加科学、合理的教育政策。总之，PISA测评现在已经变成了许多国家(地区)和不同经济体的重要政策工具。(20)
注释：
①(11)李伟涛．基于PISA测试结果的教育政策调整分析[J].教育发展研究，2012，(4)：44，45．
②占盛丽．从个人和学校视角看家庭社会经济地位对学生学业成绩的影响——国际学生评估项目(PISA)的启示[J]．上海教育科研，2009，(12)：13．
③⑤(20)经济合作与发展组织．面向明日世界的学习：国际学生评估项目(PISA)2003报告[M]．国际学生评估项目上海研究中心，译．上海：上海教育出版社，2008：2，156-159,8．
④Education Secretary Arne Duncan Issues Statement on Results of Program for International Student Assessment [N].US Fed News Service,Including US State News,2010-12-07.
⑥国际学生评估项目中国上海项目组．质量与公平：上海2009年国际学生评估项目(PISA)结果概要[M]．上海：上海教育出版社，2010：72．
⑦Thomson S,Bortoli L.Preparing Australian Students for the Digital World:Results from the PISA2009 Digital Reading Literacy Accessment[M].ACER Press,2012:87.
⑧Sahlberg,P.PISA in Finland:An Education Miracle or an Obstacle to Change? [J].CEPS Journal:Center for Educational Policy Studies Journal,2011,(3):119-140.
⑨⑩张民选，陆璟，占盛丽，等．专业视野中的PISA[J]．教育研究，2011，(6)：9，4．
(12)陆璟．PISA研究的政策导向探析[J]．教育发展研究，2010，(8)：21．
(13)CMEC.Promoting Equity of Educational Opportunity[M].CMEC:Toronto,2012:11,1-3.
(14)Thomson S,Bortoli L,Nicholas M,et al.Challenges for Australian Education:Results from PISA 2009[M].ACER Press,2011:295-299.
(15)Ninomiya A,Urabe M.Impact of PISA on Education Policy:The Case of Japan[J].Pacific-Asian Education Journal,2011,23(1).
(16)(17)(19)OECD.Strong Performers and Successful Reformers in Education:Lessons from PISA for the United States[M].Paris:OECD,2010:209，183，178.
(18)袁振国．教育政策学(新世纪版)[M]．南京：江苏教育出版社，2001：48．