上海中小学办学体制改革十年，本文主要内容关键词为：中小学论文,体制改革论文,上海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、十年回眸
2002年对于上海中小学办学体制的改革与发展具有里程碑意义，上海中小学办学体制改革从1992年起步，已经走过了整整十个年头。
在邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想指引下，与上海的腾飞同步，上海基础教育在上世纪末的十年间，全面普及了3～18岁适龄儿童和青少年的15年基础教育，优质教育资源不断扩大，较好地满足了人民群众接受优质基础教育的需求，完成了基础教育的第一次跨越式发展。
作为上海基础教育第一次跨越式发展的有机组成部分，上海中小学办学体制在十年间的改革卓有成效，为上海基础教育的持续高速发展与深入改革做出了重要贡献。
（一）民办教育机构持续增加，教育规模稳定增长，为上海基础教育阶段平稳度过生源高峰，顺利普及高中阶段教育立下了汗马功劳。
上海的教育史册将永远记载1992年出现在申城的五所民办中小学，它们是改革开放以来，在社会经济由计划经济向社会主义市场经济转型的大背景下，在邓小平同志“南巡讲话”的鼓舞下，涌现的首批中小学办学体制改革学校，当时一共招了12个班，500多名学生。经过十年的发展，到2001学年，申城的民办中小学和办学体制改革试验学校（简称“转制学校”，下同）数量已达到208所，在这些学校就读的小学生有4.98万人，占全市在读小学生的6.9%；初中生有5.3万人，占全市在读初中学生的9.6%；高中生有5.14万人，占全市在读高中学生的21.6%。特别是高中阶段，在人口导入的区县比例甚至高达37%，撑起了普通高中教育的小半壁江山。民办教育的发展不仅为上海基础教育阶段平稳度过生源高峰，顺利普及高中阶段教育立下了汗马功劳，同时高中阶段教育的普及，尤其是普通高中教育的发展，对于缓解初中升学压力，有利形成较为宽松的初中阶段素质教育环境，对于近年来的高等教育快速扩容发展，都带来了积极的连动效应。
（二）开辟了社会教育资源集聚与优化的渠道，通过社会资源的引入，教育资源的重组与改革，使上海基础教育的优质资源得到有效增加。
十年来，民办教育机构成了有效集聚社会资源的渠道之一，仅据粗略统计，平均每年10万学生的学费收入即可达6万万元人民币，十年累计至少有60个亿，这对于我们这样一个承担着如此庞大、沉重教育负担的穷国来说，对于上海这样一个正处于全面改造与发展阶段的特大型城市来说，无疑是一种积极的贡献。同时在教育资源扩大的背后，社会也正在逐步形成教育消费和投资教育的概念，个人和家庭对接受教育也负有一定的责任，教育作为一种个人和家庭的投资行为正在被越来越多的人所接受，这对于扭转长期以来在计划经济体制下形成的，教育只是社会福利和政府责任的观念无疑具有更深刻的意义。
在社会资源引入的同时，伴随着的是教育资源的重组与改造，当原有的薄弱学校在体制改革的催化作用下引入一部分重点学校优质资源，改变了面貌，成为新的优质教育资源时；当原有的教育资源由于引入社会资源而得到较大改造时；当那些由社会资源投资建设的新学校不断涌现时；当教育结构调整中闲置的成职教资源得到有效重组与利用时，上海基础教育的优质资源也得到了大量增加，教育资源的整体水平明显提高。
（三）面向市场办学，针对社会的教育服务需求，提高中小学的教育服务能力，较好地满足了人民群众对基础教育的选择需求。
随着经济的高速发展，社会的全面进步和人民物质文化生活水平的不断提高，社会对基础教育量和质两方面的要求都在急剧膨胀，对外语、信息、艺术等特色教育与寄宿制等教育的特别服务需求不断增长，这与长期在计划经济体制制约下形成的教育现状形成了尖锐的矛盾，其突出表现就是人民群众的择校要求居高不下。民办教育机构依托体制与机制发展上的优势，率先在基础教育中引入了“教育服务”的概念，自觉地面向市场办学，努力提高学校的教育服务意识与能力，准确把握社会的教育需求，提供各类教育服务，提高中小学教育的质量，较好地满足了人民群众对基础教育的选择需求。如果说，我国进入WTO以后，教育作为一种“服务”的概念逐步开始为教育界所认识的话，那么民办学校早已以他们的办学实践和学生、家长得到的更多的服务，为教育的“服务”概念作了生动的诠释。
（四）大胆探索中小学办学体制改革的多元模式，充分发挥社会力量与政府办学的两大积极性，形成多种模式并存的中小学办学体制改革格局。
办学体制改革是上海建设一流基础教育的重要组成部分，“积极鼓励，加强引导，分类指导，逐步发展”，这是上海市对基础教育办学体制改革的指导方针。十年来，政府对多元化的办学体制改革采取了积极鼓励与支持的态度，1992年设立的五所民办中小学就是在政府的支持与推动下诞生的，1993年以后又从上海的实际出发，拿出一部分公立中小学（注：根据上海市教育委员会的规定，实行办学体制改革试验的学校主要选择现有的薄弱学校和新开办的学校，前提是不影响适龄儿童就近接受义务教育的权力，同时市教委明确规定市、区重点中学和中心小学原则上不得进行办学体制改革试验。）进行办学体制改革试验，并创造了“政府主管、民间承办、名校协办、公有民办”的试验模式。在政府的积极鼓励与大力支持下，通过改革办学体制、管理体制与学校运行机制，调动了社会热心教育人士的积极性，上海的办学体制改革很快形成了规模。经过十年的发展，上海民办中小学（包括转制学校）所承担的适龄儿童青少年基础教育的比例已远远高于全国（注：2001年，全国在民办学校就读的学生占全体在校学生总数的比例：中学为5%，小学为1%，职教为13%，学前为40%。），居全国各省市首位。
目前在上海改革办学体制的中小学中，既有个人举办或承办的学校，也有法人举办或承办的学校；既有全部社会投资兴办的学校，也有政府与社会共同投入举办的学校；既有独立存在的学校，也有连锁管理型的集团性学校。上海市教委提出的“九五”期间基础教育办学体制改革的任务已经完成：一个以政府办学为主体，社会各界参与办学的基础教育格局已经基本形成。
（五）积极转变教育观念和办学观念，率先进行学校管理与体制的探索与实践，为深化基础教育管理体制与机制的改革提供了经验。
中小学办学体制改革带给上海基础教育的不仅是更多的教育资源和教育机会，更重要的是办学体制改革与学校运行机制的转变为基础教育界带来了教育观念转变、办学观念转变和管理观念转变的契机和推动力。例如在民办中小学和转制学校里，学生是学校的“衣食父母”，学生是学校和教师的服务对象，学校应对每一个学生负责等观念已成为办学的主打观念，学校往往能主动关心与满足学生与家长的教育服务需求，学生在学校也往往能得到教师更多的关注与关心。在民办学校的管理中，“经营”理念的引入，使校长的办学行为发生了很大的变化，追求办学质量和特色，面向市场需求办学，应对生源市场的变化，考虑办学社会效益和经济效益等已成为办学者和校长的自觉意识与行为。在民办学校的人事管理中，教师捧的不再是“铁饭碗”，吃的不再是“大锅饭”，人员的聘用不再受到公办人事体制的过多约束，为学校的队伍建设注入了新的机制性活力，等等。这一系列教育改革与学校管理改革的重大问题，由于民办学校的率先探索与实践，已经有了实质性的进展，从而为进一步深化基础教育和公办学校的管理体制改革提供了有效的经验与借鉴。
二、问题与挑战
上海基础教育的办学体制改革已经走过了十年，然而这仅仅是破了一个题，开了一个头。办学体制改革对于长期在计划经济体制下发展的教育来说，是一场广泛而深刻的变革，其艰巨性和长期性正在逐步为大家所认识，变革过程中的一些深层次矛盾和问题也正在逐步显露出来，这些矛盾主要有：
（一）对办学体制改革的意义、目的认识不足。
目前在一部分干部和管理人员中还存在不少模糊认识：一曰“多余论”，认为上海这样的发达地区，公办学校已能基本满足居民子女入学需要，社会力量办学没有多大必要。二曰“冲击论”，认为办学体制改革冲击了公办学校的发展，特别是在初中阶段。三曰“减负论”，认为办学体制改革是筹集教育经费，减轻政府教育负担的好机会，在推进办学体制改革的同时却将政府应承担的责任推向了社会，尤其是在九年义务教育阶段。四曰“方便论”，认为兴办民办学校是打政策“擦边球”，用足政策的好机会，可以为干部人事安排、资金使用、学生安排等方面提供方便，因此“假民办”学校屡有出现。
（二）民办学校宏观管理体制须进一步理顺与健全。
上海目前的民办中小学宏观管理体制是改革初期所形成的，当时学校还比较少，很多问题还有特殊性，政府干预比较多。发展到今天，情况已经发生了很大变化，一是基础教育的管理体制重心进一步下移，市和区县的管理如何有效衔接，形成合力，保持稳定。二是民办学校数量大增，类型也越来越多，现行的行政管理体制就显得不够适应，而保证民办学校健康顺利发展的行业性管理和必要的中介性服务机制还没有得到充分发育，必须进一步理顺与健全。
随着民办学校的发展，很多法律问题正在逐步出现，国有教育资源的权益、学校的权益、师生的权益如何得到有效的保障，出现问题如何通过仲裁或诉讼等法律程序和手段来解决，如何发挥教育执法权作用来提高以法治教的水平，这些需求已越来越迫切，教育管理部门这方面的意识和能力还远不适应，亟待提高。
（三）民办学校法人管理结构没有很好形成，突出表现在：
民办学校的产权不明晰，有的学校不设董事会，有的学校虽设董事会，但不具备法人职能，只是一个咨议性的组织。这样的管理结构要么校长凌驾于董事会之上，缺乏约束和监督机制；要么教育局还是直接指挥校长工作，办学体制的改革没有改变政校关系。
一部分企业投资举办的民办学校，校董会的权力过于集中在投资方，甚至还有家族化的倾向，因此当投资方的利益与学校利益发生冲突时，校董会往往会片面行使权力，出现不利于学校教育的决策偏差，引起学校教育秩序的混乱。
（四）民办学校财务监管体制与机制没有很好建立，突出表现在：
收费不规范，对民办学校的成本核算和投资回报等问题至今没有得到很好解决，带来了管理上的难度和社会的不满。民办学校的财务财产监管体制、财务管理制度和审计制度不够健全，执行也不严格，民办学校使用的国有资产有的也没有得到有效监管。财务投向结构有偏差，有的学校装潢过分豪华，办学经费过度用于人员工资福利，造成教育成本居高不下，也加剧了学校间不恰当的资源竞争。有的民办学校出现了大量转移、挪用学校资金的情况，甚至卷款潜逃，直接损害了学校和师生的权益。
（五）民办学校的生存竞争日趋激烈，突出表现在：
上海民办中小学虽然有了相当的规模，但优质的学校还不多，总体上还不能与公立学校相比肩。不少民办中小学规模过小，质量不高，效益不够，后劲不足，个别学校甚至至今寄居于他校篱下，条件简陋，无法保证必要的教育场所与设施，不仅影响了学生身心健康的全面发展，学校也得不到正常的可持续发展。与此相应的是，随着上海社会、经济的高速发展，市、区政府对基础教育特别是义务教育的支持与支撑力度不断加强，上海基础教育的现代化进程不断加速，社会资金进入学校的渠道不断拓宽，公办中小学的办学条件、办学质量不断提高，市民接受高质量、高层次教育的机会不断扩大，上海市民作为家长选择教育的能力也越来越成熟。
我国进入WTO以后，提供教育服务的渠道将进一步拓宽，境外教育机构的加速进入，正在发展成为我国现有民办学校的强大对手。它们的竞争不仅是直接的教育机构性竞争（境外资金直接参与办学主要是在学前和高中阶段），而且还会表现为间接的教育资源性竞争，因为当教育的“境外消费”，“跨境交互”（远距离课程），“商业存在”（合作办学或外方控股办学），“人员流动”（国内学校引入外籍教师）等为家长与学生提供了丰富的教育机会时，家庭的教育消费将会进一步分化，流向民办中小学的教育资金份额可能会因为流向新的渠道而下降，毕竟一般上海市民家庭的教育投资能力还是有限的。
民办中小学阵营内部，自身的竞争也会更趋激烈，近年来已有越来越多的有实力、有热情的企业进入上海的基础教育领域，越来越多的大型民办中小学出现在申城的土地上，甚至有些还是投资数亿的“航母类”学校，随着这一趋势的有增无减，优胜劣汰也是必然的。
三、未来十年的若干建议
上海的基础教育办学体制改革虽然已经取得了不小的成绩，社会力量参与办学已经有了相当的规模，但总体还是处于起步的初级阶段。面对上海基础教育要瞄准世界发达国家先进水平，率先实现现代化的新发展要求，面对进入WTO以后在观念上、体制上、政策上、需求上、资源上对民办教育带来的种种挑战，面对办学体制改革中出现的种种问题，只有采取更加有力，更加切实有效的措施进一步深化改革。这不仅关系到上海的民办学校能否健康成长，壮大发展，也关系到上海办学体制改革的成功与否。发展是硬道理，深化改革才是唯一的出路。我们要充分认识推进办学体制改革的重要性，进一步解放思想，实事求是，按照全教会和上海基础教育工作会议的精神，在办学体制改革上迈出更大的步伐。
（一）形成现代教育管理格局，为民办学校的现代化发展服务
现代教育管理在办学体制改革中的着眼点应该是形成社会力量办学的宏观管理结构，即实行两级政府，两级管理，以区县为主；管理方式上则实行政府指导性管理和行业自律性管理、社会化中介服务结合。
实行两级政府，两级管理，以区县为主的管理结构，区县政府应当承担起办学体制改革的规划责任，民办学校的审批责任和管理责任，也就是说，各区县办学体制改革的规划，民办学校的发展和管理，应由区县政府根据上海市基础教育改革与发展的目标和有关法规，自主决定、自行管理，自觉执行，并向市委、市政府，区委、区人大负责。市政府的教育主管部门则主要通过制定政策、法规、标准，通过建立预警系统、监控系统和执法系统来执行宏观调控与指导职能。
实行政府指导性管理和行业自律性管理、社会化中介服务相结合的管理方式，对于政府来说，主要职责是制定各类政策、法规、规章、制度和标准。制定事业发展规划和年度计划。培育和发展教育要素市场。办理学校申办审批，停办处理等事务。实施财政资助和财务监督。依法督导，依法进行常规或特殊检查，依法仲裁有关非讼争议。推进教育改革。表彰与罚处有关的办学行为等。
对于行业来说，主要职责是组织与推进教育改革。制定行业内“游戏规则”，实施行业内的自律活动和行业内的自我服务等。民办学校在政府实行宏观指导性管理，不过多干预学校办学行为的背景下，必须找到学校与学校之间合作发展的有效途径。例如行业可以对民办学校间的教师流动、学生流动、课时工资、收费标准等形成一些大家共同遵守的约定，以行业自律来防止出现一些不必要的学校间恶性竞争与矛盾。
同时还要大力发展社会化中介服务，包括：教育资源服务、人力资源服务、办学资质评审、教育质量评估、学校资产评估、学校财务与财产审计、教育理论的应用性研究、教育产品的开发与服务、教育软件与办学软件的开发和服务、教育后勤管理，等等。
（二）真心实意推进素质教育，建设优质民办学校
上海基础教育的整体水平在全国处于领先地位，从教育规模看，义务教育已能充分满足本市居民子女的入学需要，高中阶段教育的普及率也已达到98%以上，民办学校要在上海这样的基础教育水平相对较高的地区有立足之地，并可持续发展，必须走高起点、高质量发展的路子。民办学校只有成为优质的教育机构，才会有吸引力。对学生和家长来说，民办教育是一种选择性教育，只有能满足他们的需求，家长才会缴费选择你；只有办学条件较好，办学质量上乘，竞争力较强的优质民办学校才可能不断吸引社会各界和企业的投资，吸引有支付能力的生源，减少学校投资的风险。
什么才是真正的优质民办学校？不少人可能认为有较高比例的学生能升入重点中学、考入大学的就是优质民办学校，因此，不少民办学校往往热衷于抢生源，抓应试，把升学率视为学校生存的生命线。我们认为，这可能是一种短视的糊涂认识，民办学校不是不要升学率，但追求升学率可能只是一种适应于计划经济时代的低标准要求，更何况应试教育赖以生存的计划经济体制也正在成为过去。在进入市场经济的今天，社会对人的要求不再仅仅是学历而已，学历所能给予你的最多是一张“入场券”，入场后的发展，人的一生的发展，更重要、更关键的将取决于他的基础素质和能力水平，而这只能通过素质教育才能做到。从这个意义上说，能有效进行素质教育，为学生一生的发展打好基础的，才是真正的优质学校。
对于民办学校来说，他们没有可以任意挑选生源的政策倾斜，他们也没有招生中可以“宁缺勿滥”的那份潇洒，他们的社会定位就要求学校是能满足社会不同类型学生的教育需求的，不仅会教“好生”也会教“差生”、“特生”，从这个意义上说，能切实提供适合学生发展需要教育的才是真正的优质学校。
对于民办学校来说，他们与以政府强大的财力、政策作后盾的公办学校趋同办学是不会有多少出路的，他们必须要与公办学校“错位”办学，要么是引领教育发展潮流的先行者，要么是在社会众多特殊教育服务需求中拾遗补缺的提供者。从这个意义上说，能找到自己准确的办学定位，具有鲜明办学特色的才是真正的优质学校。
优质学校不是与生俱来的，也不是自然生成的，真正的优质学校必然是在较好的办学条件基础上注重内涵的建设而得。
建设优质民办学校既有硬件建设的要求，更有软件系统建设的要求，它包括学校的理念、精神、文化、特色、课程、教师、管理、环境等一系列的内涵建设。从一般规律看，打造硬件易、建设内涵难。硬件可以通过外力如加大投入等显性渠道达到目的，而内涵发展则必须依靠学校自身的生命能量来实现，靠校长和全体师生员工的努力来实现。
（三）建立现代学校制度，形成法人治理结构
民办学校要建立“现代学校制度”，这是建设优质民办学校的必由之路。借鉴现代企业制度的内涵，我们可以对现代学校制度赋予以下主要内涵：
明晰产权，学校出资人按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，政府对国有教育资源兴办的学校或部分国有教育资源兴办的学校，通过出资人代表行使所有者职能。由于产权多元化有利于形成学校法人治理结构，因此提倡发展多元投资主体的学校。
政校分开，政府不干预学校日常教育活动，学校依法自主办学，政府对学校的债务不承担责任或承担有限责任，学校如使用国有教育资源，则根据国有资产管理的法规，对国有教育资源承担保值增值责任，不得损害国家利益。
实行学校法人治理结构。学校设立校董会、监事会和校长管理层，明确各自的职责，形成各负其责，协调运转，有效制衡的学校法人治理结构。学校资产所有者对学校资产拥有最终处分权。校董会对学校的发展目标和重大活动做出决策，聘任校长管理者，并对校长的管理业绩进行考核和评价。校长在董事会授权范围内独立自主地管理学校，承担保证学校正常运转和提高教育质量的职责。监事会则发挥对学校财务和董事、校长行为的监督作用。校董会和监事会都要有教职工代表参加。充分发挥校董会对重大问题统一决策，监事会有效监督的作用。
在现代学校法人治理结构框架中，加强学校管理，提高科学管理水平，是民办学校提高办学质量和办学效益，提高竞争能力的重要途径。
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