浅析我国的区域环境管理体制，本文主要内容关键词为：区域环境论文,管理体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着落实科学发展观、构建资源节约型和环境友好型社会，以及完成污染减排约束性指标等要求的提出，环境保护在国民经济发展中的地位被提到了空前的高度，环保工作任务也愈加艰巨而紧迫。由于环境具有跨区域、跨流域的自然属性，如何完善我国的区域环境管理体制，是当前环保工作面临的一项严峻挑战。
区域和区域环境管理的概念
人类一切活动都离不开一定的地域空间——区域，任何国家或地方的可持续发展都是在一定的区域内完成和实现的。不同的学科对区域有着不同的理解：地理学将区域作为按照地球表面自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的地理单元。政治学将区域作为国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合。社会学则把区域作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学认为，区域是经济活动相对独立，内部联系紧密而较为完整，具备特定功能的地域空间，并包括三个特征。一是地域性。区域是一个地域空间的概念，是某个整体中的一部分，是局部的概念。它是指人类经济活动及其必需的生产要素存在和运动所依赖的载体。这种经济活动载体，由于自然的、社会的、历史的、经济的、文化的因素作用，形成一个复杂的有机结合体，表现出明显的系统性、综合性、层次性和实体性。每一项经济活动都必须落实在一定的区域上。二是独立性。区域是区内各经济利益主体经济上紧密联系，社会、文化趋于或融合为一体的地域空间。三是开放性。一个独立的区域并不是一个封闭的区域，它是在一国总体目标指导下，不断与外界进行物质与能量交换、优化调整自身组织结构、发挥自己独特功能的单位。
长期以来，我国是按照政治学的行政区域概念实行环境管理，即，将地方政府视作相对独立的区域，采用地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制。在这一体制下，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，协调社会再生产各环节之间、辖区内各部门之间经济发展与环境保护的关系。这一体制有利于发挥地方积极性，在我国的环境保护工作中起到了重要作用。但在经济全球化、科学技术迅猛发展和世界分工体系已发生深刻变化的今天，区域的地位和作用已日益显现。作为环境管理体制的一个有机组成部分，我国必须加强对区域环境管理体制创新的研究，以适应新世纪我国区域经济发展的需求。
关于区域环境管理中府际关系的研究文献
各级政府是环境管理的主体，也是按照政治格局划分的区域的基本单元，研究这些行为主体之间的府际关系十分必要。府际关系（Intergovemmental Relations）一词最早起源于20世纪30年代，由于当时美国政府为了有效对付经济的极度萧条，“使得联邦政府与州政府之间放弃过去分权、独立的态度，开始采取主动积极，密切合作精神，共同建立一种全新的公共服务供给与输送系统管道，以推动新政（New Deal）顺利进行，从而扭转当时美国的国家命运”。这种在政府之间产生的新型互动行为被称为府际关系。可见，府际关系的产生是伴随着不同层级政府的政策目标和职能转换结合在一起的。掌握有关府际关系的理论研究对于分析区域环境管理具有重要意义。
区域环境管理中的政府间横向竞争关系
各级政府在横向之间存在竞争关系。政府竞争最早的论述可以追溯到亚当·斯密在《国富论》中关于制度竞争的阐述，他的论述开启了经济学意义上府际竞争的先河。继斯密以后，维克塞尔、林达尔也相继从公共物品的思路对政府的竞争进行了研究，而明确的对地方政府竞争进行详细论述则应该是蒂布特（Tiebout）， 他在《地方支出的纯粹理论》一文中，认为当地方政府存在竞争关系的时候，也就是居民可以在提供地方性公共产品的区域间自由流动。当居民不满意这一地方政府提供的公共物品的质量和数量时，居民就可以采取“用脚投票”的方式，离开这一区域而选择公共产品的质量和数量符合其偏好的区域来居住。这样做的直接结果是，每一区域的居民可以通过自由流动而对本地区的公共产品达到满意，从而达到了帕累托最优状态。这一理论解释了污染转移问题的根源，当一个地区实施更加严格的环境政策后，高污染、高能耗、低效益的企业，就会在另一个政策宽松的地方找到新的生存土壤。
此外，政府在竞争中形成了地方保护主义，这一现象在环境管理领域尤为突出。这一问题产生的根源，一是“历史渊源”，我国几千年的封建历史和诸侯经济是滋生地方保护主义的历史根源；二是“思想认识误区”，地方政府官员对增进社会福利的意识模糊，过于注重地方经济发展；三是“利益驱动”，片面追求地方利益而牺牲国家利益；四是“体制缺陷”，由于存在明显的体制缺陷，地方保护主义更加强烈；五是“法律制度建设落后”，法律监督不健全给了地方保护主义滋生的空间。
区域环境管理中的政府间纵向府际关系
中央与地方政府的关系也是府际关系的一个重要研究领域，目前中央对地方环境管理存在着调控力度薄弱的问题。经过多年分权让利的改革，地方政府释放出巨大的能量并取得了惊人的成就。全国经济与社会繁荣正是地方繁荣的积累和反映。有学者指出：“绝不能通过损害地方积极性来解决财政赤字问题，要使已经充满积极性的地方经济能够继续繁荣……无地方经济的繁荣，哪能有全国的稳定”。还有学者认为：“在从计划经济向市场经济的转型中，国家能力的削弱是必然的，它有利于市场经济的建立和市场关系的发育”。杨瑞龙通过对昆山经济发展之路的研究，得出“地方政府已成为重要的制度创新主体”。
但具体到地方政府行为，尤其是政府在环境保护工作的合理定位，问题就会变得非常复杂，这涉及到中央与地方政府间的事权划分、对地方的政绩考核体系等多方面的问题。 在传统的市场经济国家， 按照蒂布—马斯格雷夫的分层蛋糕模型（Layer Cake Model），公共部门的稳定和分配职能由中央政府来执行，地方政府主要从事配置活动，即中央决策、地方执行。因为低一级政府在资源配置方面有较强的信息优势，他们更有能力提供反映个人偏好的公共产品组合。但是如果这个资源配置的结果不是由纳税人和公共产品受益人来评价，那么就违背了各级政府分层配置资源的初衷，也就会出现政府的越位与缺位。而在财力和事权基本对称的情况下，一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位，两者就像硬币的正反面一样共存。如，一个县级政府将有限的资金用来修建广场（超越经济发展水平的越位）便不能足额、及时地提供环境保护公共财政（地方政府的合理支出范围），从而造成公共服务的缺位。而地方政府之所以会犯这样做，可以用史蒂文森的女巫模型理论加以解释，地方政府在缺乏监督的领域总是孜孜不倦地追求其自身的垄断租金最大化。
另外，目前对地方政府的政绩考核实行的是自上而下、以GDP 增长为依据的体系。 目前地方政府官员政绩考核体系过于重视各种经济指标的完成情况， 尤其是GDP指标的内容，把生产总值、财政收入、企业规模、 招商引资等方面的数字作为主要的甚至唯一的标尺，而对政治文明、精神文明建设与和谐社会和党的建设等方面往往是软要求。这一考核体系极大的鼓励了地方发展经济的热情，但抑制了地方提供环境保护等公共服务的积极性。这就促使一些地方将完成经济指标作为首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心， 把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资， 造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重。这固然同社会长期以来片面追求经济产值，不考虑对生态环境保护有关，但间接地也与我们评价政绩只注重短期的经济产值，不考虑政绩后面的生态环境成本有关系。
区域环境管理面临的挑战
主体功能区划分要求科学的区域环境管理
现行的行政区区域管理一味追求经济发展指标，忽视了资源、环境等对经济发展的可承载能力。特别是在经济发展潜力不大的地区，不惜以浪费不断恶化，大面积的森林被砍伐，水土流失日趋严重，稀物种濒临灭绝，生态失衡已严重威胁人体健康和经济、社会的可持续发展。为了使区域管理更加符合资源与环境的科学属性，党的十六届五中全会根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济分布、国土利用和城镇化格局，明确提出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区域。这四类主体功能区，是指根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划分的具有某种主体功能的规划区域。划分主体功能区是国家实施可持续发展战略，实现空间科学发展的重大战略部署。
主体功能区对区域环境管理创新提出了新的要求。一是需要重新构建区域管理空间范围，突破传统行政区划划与决策机制，以及地方政府利益冲突的解决机制局限，推进区域协调发展。主体功能区的管理是以区内共同问题和事务为价值导向，而非以行政区的切割为出发点，因而摒弃了传统的“内向型行政”，奉行“主体功能区行政”，把大量跨行政区的“外溢性”问题纳入自身的管理范围，引导区域的科学发展。二是需要转变区域管理观念，由注重经济转向注重社会和人的需求，强调人的全面发展。主体功能区的划分培植了区域管理的创新观念，使区域管理不仅是讨论经济变量的问题，而是探询并满足经济总量扩大背后隐藏着的更深层次的社会和人的需求。三是需要区域管理模式多元化，促进产业政策与区域政策相结合，形成合理地域分工体系。促使国家产业布局能够依据各功能区条件在全部地域空间上不同程度地展开，使得各主体功能区经济能够在优势互补的基础上协调发展。国家产业政策具体化为区域产业政策，避免了区域管理模式的趋同，以达到最佳的社会经济效益。四是需要区域管理评价指标科学化，将资源与环境纳入区域管理的评价体系。主体功能区的划分，要求改革现行的以GDP 为基础指标的传统区域管理评价体系，将自然资源与环境纳入区域经济管理的核算体系，在确定各省市区发展水平时采用多个指标，从社会、经济等各个侧面反映地区发展水平，并依据不同区域资源环境承载力的不同、集聚产业和人口能力的不同，制定出更有针对性的、差别化的区域政策，从根本上避免资源的过度开发，有利于促进区域的可持续发展。
紧迫的减排任务要求强力的区域环境管理
《国家十一五发展规划纲要》将环境保护明确为约束性指标，要求实现“十一五”期间能耗降低20％，COD和二氧化硫减排降低10％的约束性指标。 在这两个约束性指标里，与能源指标相比，环保减排指标更为严厉和紧迫，原因是，能耗减排是指的万元GDP能耗值，仅为相对值；而污染物减排则是一个绝对值，而且面临快速增长的GDP，污染物的实际减排任务远不止10％的数量。 这一严厉而紧迫的环保指标说明，一方面，国家对环保高度重视；另一方面，从更深层次来看，这是国家以环保为手段调控宏观经济发展，这一点也体现了中央重视资源与环境保护，实施科学发展和建设环境友好型社会步伐的坚定决心。如果“十一五”不提出这样严厉的要求，不用节能和环保指标约束经济的增长，继续粗放式发展，到2010年全国能源消费总量就有可能达到35亿吨，那既会使环境严重恶化，也有可能引发能源危机。同时，笔者认为，要完成这样严格的减排指标，仅仅通过加强环保执法是不够的，还需要同时进行产业结构调整和经济增长方式转变。
因此，“十一五”规划确定的节能和环保指标对转变增长方式的决定意义在于，一是我国长期以来实行的是高增长、高消耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式，“十一五”期间必须通过节能降耗和污染减排的硬性指标，强制性地把单位产值能源消耗和污染物排放总量降低和减少下来，在这个基础上求得经济的适度增长，并促进经济结构的合理调整、促进经济增长质量和效益的明显提高，以实际的行动促使经济增长方式从高消耗、高污染转为低消耗、低污染，高增长转为适度较快增长，低效益转为高效益。地方政府作为经济和环境政策的执行者，在调整产业机构、转变经济增长方式起着关键作用。而目前的区域环境管理中，中央对区域环境管理协调和调控力度薄弱，迫切需要进一步加强。
公共问题的外溢化要求新型的区域环境管理
环境保护作为公共问题，与区域内政府共同参与的公共治理密切关联。由于环境问题日益复杂化，而且自身具有跨区域、跨流域的自然属性，环境公共问题的外溢化和无界化愈加突出，当前越来越多的水污染问题、大气污染问题已经超越了单个地方政府的控制范围。为了应对和治理环境这一区域公共问题，需要突破原有的行政区行政思维，走区域公共管理新思路，构建相应的区域公共政策的制度基础和区域公共治理的制度安排。在新型的政府生态环境下，民族国家或地方行政区域内部的大量公共问题，已经明显表现出“外溢化”或“区域化”态势，因此，一种区别于传统的行政区行政的政府治理形态，即区域公共管理历史性地浮现出来。
区域公共管理是现代公共管理的主流理念、基础理论和一般方法在区域科学研究中的具体运用。它突破了以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，成为“复杂性社会”下区域公共问题治理的基本框架。现代区域公共管理，有着鲜明的时代特色。在政府治理的社会背景下，区域公共管理是开放社会和信息社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要。因为在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。区域性和区域化的“深度”和“广度”得到前所未有的增强。在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现了社会公共事务的分层和细分治理。珠江三角洲地区已经将区域公共理论付诸实践，广东、广西等9省区自发建立了泛珠三角区域环境保护合作联席会议，建立了珠江污染信息通报制度，确定了跨省级行政区重要河流跨界水质控制面和标准，建立了跨省级行政区河流跨界污染联防联治机制。
政策建议
强化中央政府的调控作用
中央政府面对地方政府间的利益争端，可以超脱公正的担任裁判，在地方政府的博弈中充当信息沟通与冲突协调裁判的作用；对各地方政府而言，中央政府的有利协调也能大大降低彼此协调的交易成本，提高交易的效率。另一方面，为了保障国家环保目标的实现，中央政府也需要从体制内实行宏观调控，对各地方的不当行为予以纠正和调整，保证竞争的公平和有序，从而使环保与经济发展并重、同步的转变得以实现，也保障国家环保目标的完成。
转变政府职能，深化行政管理体制改革
地方政府间的竞争博弈从本质上讲，就是政府职能定位尚未转变，政府过多的直接干预了市场经营活动，从而使市场主体的行为发生扭曲。要打破这一局面，需要按照中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能的要求，进一步加强环境保护这项政府的基本职能，提高政府部门构建资源节约型、环境友好型社会的能力。
鼓励政府间建立协作机制
地方政府间关于环境保护的对话交流依赖于多边或双边协商机制，这些机制的良性运作和深化为地方政府解决因为污染而产生的矛盾提供了制度平台。同时，建立对话机制，有利于扩大政府间的合作空间、增强合作意愿。因此，考虑到环境问题的跨界性及其公共物品的外溢性，建立政府间的协调机制是非常必要的。
建立健全综合的考核机制
目前的领导干部政绩考核体系过于依赖GDP增长，而GDP增长只是一个数量概念，无法代表经济增长的质量，盲目追求GDP增长会引发不及资源环境成本的破坏式经济发展。因此，应进一步建立健全综合的领导干部考核机制，在干部政绩考核指标体系的设置上，要能够反映干部所创政绩对环境保护等涉及全局利益、长远利益、群众利益的工作实绩，那些只顾眼前利益，破坏资源环境的“政绩”不能作为考核的依据。
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