我国BOT投资发展特点与前瞻，本文主要内容关键词为：我国论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 BOT投资的特点及优势
BOT投资是BUILD-OPERATION-TRANSFER的简称，即建设——营运——转让。其定义为：东道国政府给予某一外国投资者项目设施建设的特许权时，授权其负责该项目的融资、建设，并在授权期内经营该项目，待授权期结束后再将此项目移交给东道国政府或政府部门指定的公共机构。BOT投资作为一种新兴的投资方式，具有以下特点：
第一，BOT投资属资本、技术密集型投资，一般投资于市政、桥梁隧道、公路、电厂、水厂、水处理、环保等准竞争性基础设施项目。因其投资大、回收慢、涉及主体多、程度复杂，要承担的风险也较大。但由于东道国政府急于发展基础设施，因而BOT投资一般都受到东道国政府的支持。
第二，BOT投资额的70%-90%资金要通过银团贷款，其贷款方式属项目融资。所谓项目融资，是指为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在最初考虑安排贷款时，以该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并以该经济实体的资产作为贷款的安全保障。因此，这类贷款为无追索权或有限追索权的贷款。
第三，整个项目的资金筹措、设计、建设、营运等均由政府授权的发展商负责，但发展商须受政府或其委托部门的监督。
第四，授权期结束后，政府将无偿拥有项目的所有权、使用权和全部或绝大部分收益权。
BOT投资是世界经济高速发展及债务危机双重作用的结果。自土耳其1983年设立世界上第一个BOT项目到1993年，世界范围内有近150个基础设施项目采用BOT投资方式，总投资额超过600亿美元。[1]目前世界范围内已涌现不少成功的BOT项目，如著名的英法海峡隧道、马来西亚的南北高速公路、葡萄牙的Tagus二桥、澳大利亚维多利亚水处理厂等项目。这些项目的成功进一步促进BOT投资方式的运用，它已成为许多国家基础设施建设的不可或缺的手段，发达国家把它作为公营基础设施项目的有效途径，而发展中国家则将其视为引进外资和先进技术的重要手段。BOT投资之所以受到各国政府和投资者的关注和青睐，是因为它具有自己独特的优势：
第一，有利于减少政府直接的财政负担和债务风险。传统的基础设施项目由国家投资建设，所需资金由政府的财政负担，不足则向国际、国内金融机构贷款，但国际贷款须计入外债并由国家偿还。基础设施行业投资额大，完全由国家投资，将是一笔不菲的财政支出和债务负担；如果采用BOT方式建设，则其投资资金完全由外商负责，以项目的收入偿还。
第二，有利于提高公用事业的经营管理效率。传统的基础设施由国家垄断投资和经营管理，投资主体的空泛导致国家经济的低效益是各国都难以避免的。BOT项目的投资主体是非国有主体，投资者的本能必然驱使BOT项目在规避风险的前提下，追逐利润和收益的最大化。同时，因为有非国有主体的参与，贷款机构对项目的要求就会更加严格，有利于对风险的控制。此外，BOT项目的发展商是在世界范围内经过严格、公正的招标产生的，其先进的技术和管理将提高项目的运作效率。
第三，风险分担合理。BOT投资的最大优点，便是将基础设施行业的投资大、回收慢的风险由参与各方合理分担，特别是由于得到了东道国政府的支持，使得整个项目的风险减小。具体来说有如下风险由不同的责任人承担。(1)政治风险。政治风险即东道国政府的政治、法律的变动对项目的不利影响。这由东道国家政府承诺保证。(2)货币兑换和汇出风险。因为BOT投资与贷款以外币为主，而项目的收入来源一般皆在东道国内，在货币尚未自由兑换及资本项目尚处于控制的东道国，存在货币兑换和汇出风险。这也由东道国政府承诺保证。(3)项目经营风险，即项目受市场的各种不确定性因素及经营管理水平的影响，使项目的实际收益低于预期收益。这主要由发展商承担。但鉴于基础设施行业的自然垄断性，东道国政府应该承诺不在同一地区建设同样的项目，使项目的收入来源不受人为因素的影响。(4)还货风险。BOT投资的贷款属于无追索权或有限追索权的项目融资，使投资者承担的风险以投资额为限，还贷风险则通过权益抵押即特许经营权抵押担当。(5)项目工程风险。BOT投资的土建工程量的比率较一般投资大，因此工程风险也相应也较大。这由工程承包商通过交钥匙合同全权承担。(6)不可抗拒风险。这是任何项目都难避免的，但若保险公司愿承保该风险，便可通过保险的形式将该风险转移给保险公司，否则由发展商承担。
第四，可提前满足社会和公众的需要。在国家资金紧缺的情况下，运用BOT投资，便可不动用财政一分钱进行基础设施项目的建设，使公众超前享受BOT项目带来的便利。
第五，有利于发展商的自身发展。对于发展商而言，承建BOT项目不仅可以开拓新的市场，建立新的利润增长点，带动成套设备和劳力的出口，更是其实力的显示；不但有利于积累大型投资的经验，更有利于提高其国际知名度和国际竞争力。
二、运用BOT投资方式是我国经济建设的必然选择
BOT投资为改变我国基础设施行业的瓶颈效应发挥了巨大的作用。我国首个BOT投资项目——深圳沙角火力发电B厂总投资40亿元，在授权外商经营的10年间，总产值3000多亿元，上网电量电价总值167亿多元，并网初期的发电量占广东全省供电总量的25%，建设速度和经济效益远比国内同类项目好。经过20年的改革开放，我国已基本改变了基础设施的“瓶颈”现象。但是，基础设施的建设对于任何一个国家特别是我们这样的发展中国家非常重要，因此运用BOT投资具有重要的战略意义，是我国经济建设的必然选择。
第一，有利于宏观调控。近些年来，受亚洲经济危机的影响，我国内需不足，投资疲软，为保持国民经济快速发展，国家采取了种种措施，在两三年的时间里，连续8次降息，但成效不大。因此，国家把加大对基础设施的建设，作为对抗亚洲金融危机、扩大内需的重要手段。这样一来，选择BOT投资就具有重要的战略意义。这是因为，BOT投资一般要求选择国内设备，能更有效地带动国内投资和需求。
第二，有利于国有企业进行战略性改组和政府投资职能的转变。中共中央十五届四中全会指出，对国有企业进行战略性改组是搞好国有企业的重要内容，要坚持有所为有所不为。基础设施项目可以细分为非竞争性项目和准竞争性项目。对于准竞争性项目，应在进入、经营及转让上引入非国有经济，特别是外资。由于基础设施项目的复杂性及我国投资体制方面的原因，目前我国基础设施领域尚未出现成功的外商直接投资项目，外资直接投资基础设施项目，BOT是最佳选择。此外，准竞争性的基础设施项目从属于政府投资范围剥离出来，缩小了政府投资领域，更有效地发挥政府投资的作用，并使政府投资由直接参与向经济管理方向转换，促进政府投资职能的转变。
第三，有利于我国基础设施的发展。我国基础设施建设存在巨大的发展潜力：(1)总量还远远不能满足需要。目前全国人均用电量相当于世界人均用电水平的40%；公路密度不仅与发达国家有很大差距，即使与一些发展中国家相比也处于落后水平；铁路网强度远远落后于发达国家。(2)能源交通基础设施结构急需调整和升级，我国这方面普遍存在着内部结构不合理、技术水平低、环境污染严重的问题。这类问题若不寻求技术和观念领先的外商参与，就很难得到高效率的解决。
第四，有利于改善我国外商投资结构。我国外商投资结构，从来源上看，亚洲特别是香港和台湾的投资额占65%；从资金和规模上看，截止1996年底，外商投资企业平均实际使用外资足130万美元，（注：深圳沙角火力发电B厂的有关资料。）可见外商投资企业的资金和规模偏小，技术层次低；从投资方向看，外资主要投向加工业、房地产业。而以BOT方式引进外资，引进的资金和规模都较大，层次也较高，且投向基础设施行业，可有效改善外商投资结构、以争取更有利的投资。
第五，有利于提同基础设施行业的管理水平。以BOT方式投资基础设施行业，可以打破国有企业垄断的局面，提高基础设施行业的技术水平、管理水平和经济效益。例如，前文提到的深圳沙角火力发电B厂，建设期为22个月，而国内同类型的电厂的建设期则为4年；现全厂职工400多人，而国内同类型电厂需1000多人；电厂每台机组平均每年发电超过6000小时，煤耗低于国内电厂的25%。（注：据经济日报社编的《中国改革开放年鉴1997年》的有关数据计算得出。）这种低成本、低消耗、高效率的科学管理方法可为同行业提供参考。
三、BOT项目在我国的发展特点
我国第一个BOT项目是1984年由广东省政府授权香港合和实业公司开发建设的深圳沙角火力发电B厂（目前该厂已于1999年10月顺利移交给相关部门）。由于该项目在电力极为紧缺、严重制约了经济发展背景下运作，而且又没有任何法律法规等参照，极不规范，致使中外双方在管理控制权、风险分担和投资回报等问题上纠缠不休。为了促进BOT投资的发展，1995年8月，国家计划委员会、电力工业部及交通部联合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理的有关问题的通知》，采用规范的BOT方式建设3个试点项目：广西来宾电厂、长沙电厂和成都水厂，开始了外商在我国基础设施领域投资的新时代。之后，国家计委在“八五”计划中曾明确提出利用BOT方式吸引外资，目前又进一步声明将积极探索BOT项目融资等国际通行的外商投资方式，拓宽利用外资渠道，特别是注意利用BOT、境外上市发行股票等方式引进外资。迄今为止，我国已陆续建设了数十个BOT项目（如北京高速公路、上海大场自来厂、上海延安东路隧道复线、丁渠火电厂等。）纵观我国的BOT项目，大都具有以下特点：
第一，发展商一般是外商。在我国，BOT投资方式又称“外商投资特许权”投资方式，这与BOT投资在我国兴起时的经济环境相适应。改革开放初期，百废俱兴，资金紧缺，各地区和各部门都青睐利大的加工行业，而投资大、回收慢的基础行业的投资只能由政府投资。然而，我国财政连年赤字，基础行业的建设跟不上经济的发展，已成为国民经济发展的瓶颈。而转变观念，吸引外资投资基础设施，既可以弥补财政资金的短缺，缓解基础设施严重不足，又可以优化外商投资结构。
第二，对外商的优惠较多。在改革开放的头十多年内，为吸引外资，引进先进技术，对外商给予比国民待遇更为优惠的待遇，如享受税收减免，拥有进出口权等，BOT项目更甚。在BOT项目中，我国政府承担了一些本应由外商投资者承担的经营风险，如承诺固定价格和固定比率的购买量、固定价格的原料或燃料供应量，以使外商取得较为固定的投资回报率。
第三，项目分布面较窄。我国BOT项目大都分布在火力发电厂、高速公路、隧道、铁路等基础行业，而又以地铁、港口、火力发电厂和交通运输投资额巨大的项目居我，其他类型的项目少；新建项目多，技术改造项目少。
第四，项目的授权期较短。我国的授权期一般在20年以内，缺乏像英法隧道50年之久的授权期。这既说明了我国BOT投资项目规模小，也反映外商对我国的投资缺乏像投资于发达国家那样的信心。
四、规范我国BOT发展的思路与对策
我国BOT投资目前尚处于试点阶段，难免存在许多不规范和亟待完善的地方。借鉴国际上发展BOT的经验，展望我国BOT发展前景，应从以下几方面加以完善。
第一，不应给外商太多承诺和优惠。由于我国的经济形势已发生了巨大变化，对外商应本着市场经济的基本原则，公平竞争，平等互利，让外商充分享受国民待遇即可，不必再给外商太多的承诺和优惠，特别是不再给BOT外商固定回报率的承诺，而由外商在市场竞争中取得相应的收益，承担相应的风险。
第二，完善投资环境。首先，继续解放思想，转变观念。由于BOT投资在特许权期限内，项目所有权和经营权归外商所有，只有继续解放思想，转变观念，才能避免“丧失国家主权”之类的争论；其次，要加快价格体系改革。目前，我国价格改革尚未深化到公共产品，国家对有关国计民生的基础设施项目收费标准的行政干预较大，而且项目的产品价格往往低于其价值，使BOT项目难以设立；再次，应积极培养BOT的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要懂法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面“通才”，而我国这方面的人才匮缺。
第三，规范管理和健全法制法规。由于BOT的投资额巨大，运作复杂，牵涉面比较广，因此规范的管理和健全的法制法规将直接关系到BOT的成败，而我国目前尚缺乏统一的管理和有效的政策指导。因此，应由国家计委下设的BOT管理机构负责全国的BOT项目的规划和审批，这样就既可以避免重复建设，又可以确保合理有序地发展BOT；其次，应尽快制订专门的BOT法规，明确BOT项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对BOT特许权协议的内容和项目的风险分担作出规定，建立我国进行BOT项目投资的基本法律框架。
第四，运用多种BOT投资方式。BOT投资有BOT（BUILD-OWN-TRANSEER，建设－拥有－转让）、BOOST（BUILD-OWN-OPERATE-SUBSIDY-TRANS-FER，建设－拥有－经营－补贴－转让）、ROT（REHABILATE-OPERATE-TRANSFER，修复－经营－转让）、BLT（BUILD-LEASE-TRANSFER，建设－修复－转让）等20多种演化方式。我们在发展BOT及其他演化形式时，应特别注意发展TOT（TRANSFER-OPERATE-TRANSFER，转让－经营－转让）投资方式，即将现有的基础设施项目转让给外商经营，国家可一次性获得一笔收益，俟授权期结束后，外商再将项目无偿转让经我国。由于我国基础设施行业经济经济效益较差，以TOT方式营运现有基础设施项目，可以存量资产换增量资产，盘活国有资产，推进资产重组和国企改革，并加快国有企业的技术改造。
第五，鼓励内资参与BOT投资。我国BOT是在外资独立出资（不包括水土资源）基础上发展起来的，这种方式规定我国在特定期限内不经营基础设施项目。我们可以通过国内资金参与BOT方式深化和发展BOT，这样我国就获得得更大的利益。目前我国民间资金充裕，1998年底城乡储蓄余额已达53407.47亿元，同时还有一批奖金和技术都雄厚的民营企业，具备发展内资BOT的客观基础。因此，我们既可以鼓励民间资金与财政资金合资，也可以与外资合资，还可以运用民间资金独资建设BOT项目；甚至可以设立封闭式BOT产业基金，吸收社会闲散资金投资BOT项目。此外，对于BOT的负债，除按惯例向国际金融市场贷外，国内银团也应积极参与BOT项目的融资。
第六，开拓BOT投资领域，使BOT项目从电力、公路等行业，逐渐转向给排水、环保、体育卫生、地铁、港口、桥梁等领域，加大BOT投资地铁、桥梁、港口等项目的力度。对于投资额巨大的项目，应给予较长的授权期，也可与政府合资以分散投资风险。而对于环保、卫生等本身收益率较低的项目，则应具体项目具体分析，可通过补贴、延长授权期，也可通过将相关项目的经营权交给BOT项目发展商共同经营等途径使投资者获得合理收益。
第七，积极开拓海外BOT市场。自1994年以来，我国每年都有20多家公司进入225家国际大承包商的行列，一些较大对外公司已积累了比较丰富的国际工程承包经验。[5]因此，首先，选择那些资金和技术都较缺乏的非洲、亚洲的国家，特别是我国传统的援外国家，作为我国BOT对外投资的对象；其次，以总包商或分包商的身份参加国际BOT投资，待积累足够经验后，再以项目发起人身份参与国际BOT竞争。
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