中国教育督导之问——1.中国教育督导事业迈上新起点——2.教育督导建设如何突破体制瓶颈？——3.英国教育督导如何力保权威、公正、公平？，本文主要内容关键词为：教育督导论文,中国论文,英国论文,瓶颈论文,公正论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国教育督导事业迈上新起点
李泽林
看背景：充分体现国家的责任意识与担当能力
新中国成立以来，我国的教育督导工作基本经历了四个阶段：从建立与调整阶段到恢复与重建阶段，从法制化阶段到逐步专业化阶段。机构设置经历了从视导室到督导司，从督导团到督导委员会的成立，我国的教育督导事业的职责范围不断加宽，参与教育决策与专业研究的趋向愈加突出，“督政”与“督学”、“监督”与“指导”多管齐下的工作思路进一步得到了加强，充分体现出适合我国国情的教育督导工作不断迈向成熟与完善。
根据国家关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，“为促进教育事业科学发展，全面提高国民素质，加快社会主义现代化进程”而制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》），旨在“以提高质量为核心，全面实施素质教育，推动教育事业在新的历史起点上科学发展，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进，为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大贡献。”为此，国家在教育事业发展的各阶段各领域提供了大力的支持，对促进和提高教育质量，推进教育公平等方面做出了巨大的努力。但从全国教育的整体发展来看，教育问题错综复杂，东西部地区差异明显，少数民族地区教育发展有待提高，人民日益增长的对高质量教育的需求与教育整体发展相对滞后之间的矛盾尤为明显，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实，深化教育改革成为全社会共同心声。
为落实《规划纲要》而成立的教育督导委员会，就是要在关键时期，勇挑重担，以建设人力资源强国与培养社会主义建设者和接班人为使命，通过督导委员会的特殊职能，督促国家教育政策的全面落实，引导和支持教育事业健康、有序的发展，做好调查研究，破解教育难题，以提高教育质量与效益。
看职责：充分体现教育事业发展中的全局意识与服务职能
从2012年8月26日国务院办公厅下发《国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知》【国办发（2012）45号】，明确教育督导委员会的主要职责有五个方面：一是研究制定国家教育督导的重大方针、政策；二是审议国家教育督导总体规划和重大事项；三是统筹指导全国教育督导工作；四是聘任国家督学；五是发布国家教育督导报告。
这些职责的重大意义可以通过这样五个关键词来认识与理解：
一是“制定”。教育督导委员会通过调查研究来制定国家教育督导的重大方针与政策，突出了委员会的决策职责。
二是“审议”。教育督导委员会审议国家教育督导总体规划和重大事项，突出了委员会对全国教育督导工作的领导职能，强化了对教育事业发展的引领作用。
三是“指导”。教育督导委员会可从人、财、物、时间、信息和技术等多方面综合教育督导及教育事业发展的因素，立足教育实际，统筹兼顾，运筹帷幄之中，决胜千里之外。
四是“聘任”。赋予教育督导委员会聘任国家督学的权力，旨在使委员会凝聚一大批在教育领域的专家人才，通过督学的职能调查研究教育实际，发现问题、分析问题和解决问题，以服务教育，协助政府办好人民满意的教育。
五是“发布”。教育督导委员会发布的督导报告是对全国教育现状与问题的客观反映，是国家教育政策制定与调适的风向标。
由此可见，教育督导委员会就是要统领教育督导之全局，从国家需求与教育事业的发展等方面引领、支持教育事业的发展，通过督政与督学、监督与指导等督导机制，发挥教育督导委员会的综合性督导职能，服务教育事业的发展。
看人员组成：整合形成强大合力提高督导质量
国务院教育督导委员会由13名成员组成，这些成员来自国务院、教育部、发展改革委、科技部、公安部、监察部、财政部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、卫生部以及审计署等11个部委（署）单位，协同了与教育督导工作相关的各职能部门，是一个能够高瞻远瞩、“顶天立地”的委员会。说“顶天”，是因为督导委员会的组成成员都是相关职能部门主管教育或与教育直接相关的负责人；说“立地”，是因为督导委员会所领导下的督导工作（尤其是督学工作）将直接深入基层和教育一线，了解教育现实、解决教育问题。
由此可见，由11个部委（署）单位13名成员组成的委员会能够凝聚和整合教育相关资源，形成强大合力，更加有利于督导工作顺利、高效地进行。而且，国务院教育督导委员会的成立可以协同各方力量，破解教育难题，支持国家教育事业的大繁荣与大发展。
看发展：走上依法治教、教育督导的专业化道路
从长远发展来看，教育督导工作的法制化、专业化与相对独立性愈加明显，更有利于督导委员会督导工作的全面开展。
首先，教育督导工作法制化不仅是国际成熟的经验，也是我国教育督导事业发展的必然趋势。我国现行教育督导机构在设置中存在独立性差、行政级别低、权力来源缺乏法律依据、单位性质不统一等问题，并由此衍生出许多其他问题。我国成立国务院教育督导委员会，并将于2012年10月1日起实施的《教育督导条例》，就是要破解教育督导工作在实践中的难题。
比如，《教育督导条例》第一条明确规定，“为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展，制定本条例。”这为教育督导工作依法开展准备了条件。
除此之外，《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》以及早期的“督导条例”都对督导工作提供了法律与政策方面的支持。但要解决这些问题，必须尽快完善教育督导制度的立法工作，从法律上明确规定权力的独立与制衡。
其次，教育督导工作表面上的“工具性”，在一定程度上掩盖了教育工作的“专业性”。教育工作作为专门的职业，不仅要求教师工作的专业化，而且也要求教育督导工作的专业化。因此，教育督导工作需要尽可能消解督导工作的“活动性”与“工具性”倾向，满足督导工作专业化的实践诉求，重构督导活动的专业性、科学性与发展性，在教师与督导人员能力建设、培训以及可持续发展等方面切实引领教育事业的发展，督促、监督和指导教育事业朝着健康、有序的方向发展。
第三，教育督导工作是教育事业的一部分，在一定程度上起着督促、监督、检查和指导的作用。但这种工作仅仅局限于教育内部的工作的话就会限制教育事业的发展，本次成立的国务院教育督导委员会协同了各职能单位的相关力量，是对教育体制与机制改革中的重大突破，有利于教育督导工作走向“权力独立”，更有利于教育督导工作的开展。
由此可见，国务院教育督导委员会的成立，旨在为实现“人力资源强国”愿景而做出的教育体制改革，彰显国家发展高质量教育的价值诉求和优先发展教育战略构想的落实，这也是国家提高国民素质、培养创新人才的使命之所在。
教育督导建设如何突破体制瓶颈？
程方平
探索：各地创新督导新模式
自上世纪90年代开始，党和国家提倡“依法治教”以来，面对教育改革和发展的新问题和大趋势，对各级各类教育的督导都在不同程度地展开，有力地促进了各级各类教育的规范办学和质量的提高，为教育督导从部门工作和政策规定逐渐向立法、执法和监督等规范行为转化，打下了重要的基础。
尽管目前在全国的不少地区，区县一级的基层督导机构长期以来只由2-3个“年高体弱者”支撑，除了定期督导能临时聚集一些专家、领导、社会人士外，平时很难有更加积极、主动的作为。但在另一些地方，由于政府和教育部门具有创新精神，转变了传统的模式与观念，在“积极督导”“参与督导”“合作督导”“实时督导”等方面有了新的意识和探索实践，所以督政、督学的工作都能做得比较到位，产生了良好的效果。
例如，北京市的朝阳区，在多年前即组建了约200人的兼职督导队伍，包括退休的中小学校长和教师、家长、社区工作者、离退休干部、企业家、教育研究者、教师进修学校、民主党派、区人大政协代表等。将以往程序性、年度性的例行公事转变为多方面主动参与、系统配合的新型督导，使原本因地域复杂、历史亏欠、城乡差异等原因形成的教育薄弱现象得到了明显的扭转，并通过支持学校和社区、配合政府及教育主管部门的工作，使本区的教育发展很快从整体上快速提升到一个较高的水平。
与北京朝阳区相近的类似探索，多年来已在上海、山东、河北、浙江、江苏、广东、四川、甘肃等省市，进行了一些整体性和地方性的督导创新探索。特别在“督政”方面，近年来由民间教育行业组织开展的评选地方政府教育创新、江苏等省进行的决策听证等，都体现了社会参与的力度和热情，以及政府在管理过程中服务意识、法制意识和民主意识的变化。
权属：最理想是设在各级人大
在教育督导工作的发展从探索到常规、从政策到法律的变化过程中，有一些最基本的原则和问题是需要辨析清楚的，其中包括教育督导的权属、性质、职责、作用等。
首先，教育督导在我国的实践，起初主要体现为教育管理部门的一种内部管理方式，所以是隶属于教育主管部门的机构作为。但在中国的教育改革和发展进程中，人们进一步感受到，既然教育督导包括“督政”和“督学”两方面的主要工作，所以既不应设在教育主管部门，也不应设在各级政府，最理想的是设在第三方，在我国即设在各级人民代表大会。
2000年以来根据相关调研，与我国以往督导模式相近的泰国、俄罗斯等，都将督导归属于类似我国的国务院系统，以免督导因不够“独立”而没有效果。实践证明，这些国家因改变了教育督导的归属而使教育问题的解决和改善增加了力度。
与这些国家不同的是，在我国近些年出现的问题，有一些是因为各级政府缺位或不作为形成的。也就是说，了解、陈述、研究和改变这些问题应是教育督导问责各级政府的“督政”工作。所以，教育督导设在政府管理系列之中，也有不独立之嫌。比如，目前我国虽进入到深化“普九”阶段，教育经费的总量已有了较大的提高，但是类似于办学不规范的超标准建校、畸形并校、开不齐课程、教师不到位、乡村学校缺少基本办学条件等严重问题，在我们的各级政府教育文献中缺少反映，相应的督导信息也很难看到。
由此可见，教育督导若不能体现“独立”原则，其作用是有限和令人质疑的。而将其归属于各级人大，则有多方面的益处：一是充分体现“独立”，不受部门和地方利益左右；二是容易促进相关政策法律的完善；三是有利于社会参与督导的规范管理；四是在促进问题的改善方面容易集合各部门、社会各方面的力量。
期盼：产生“督政”“督学”双重效果
近年来，值得注意和借鉴，并与教育督导制度建设相关的改革探索实践还包括：现代学校制度的实验，其中有教育主管部门、社区和家长等参与的学校管理委员会制度建设的有益尝试；部分地区的教育听证会制度，对教育问题的分析与新政策法律的出台提供群策群力的支持；引进国外专家参与学校认证和督导评估，使教育发展注重国际化的问题；设立教育咨询委员会或相关的机构组织，开放民间或行业参与渠道，使教育督导的观察和诊断可以有多方面的参照，尽量达到“兼听则明”的理想效果；一些地方通过本地教育立法，为相关的教育督导提供了因地制宜、实事求是的具体法律依据，避免了全国性规定相对笼统和“一刀切”简单僵化评价的局限性。
为了使教育督导制度的建设更加有利于教育的改革与发展，对该制度建设的基本原则须有科学、准确与合理的把握。特别应注意的是：若这一制度仅是教育类的制度，则不易产生“督政”“督学”的双重效果，对与教育发展紧密相关的政府各部门的沟通与监督缺乏力度。
所以，通过督导制度的建设打破现有的体制性障碍，为教育的发展提供有力的督导支持，必须有制度建设、法律建设等方面的创新突破。不仅使赋权得当，也须使用权有效，还应使权力的行使得到规范，形成通畅、有效、合理的回路，使督导不至表面与零碎，并能进入良性循环。
由此可见，期盼已久的《教育督导条例》的出台为教育事业的发展提供了督导方面的重要原则和精神，但接下来的探索还需更加务实、广泛和深入，特别要在制度和相关法律的建设上下工夫，并要有政府和社会整体系统的不断调整与完善为重要的先决条件。
责任：依法落实“督什么”“怎么督”
就教育督导的责任而言，最主要的就是依据相关法律政策，对相关地区和学校的规范办学给予观察、诊断，分析其原因和政策法律的漏洞，提出改进的要求和方案，复查、给予评价、协同各方面关系和资源促进改善等。而非只讲成就、避讳问题的走过场，致使一些原本能及时解决的简单问题演变为积重难返的严重问题。
另外，在推进和完善教育督导工作的进程中，要特别解决好“督什么”和“怎么督”的问题，并要通过相关的法律“细则”使其具有规范性、操作性和倾向性，不能含糊其辞、模棱两可。
比如，对于教育经费的督导，既要在“督政”方面审核各级政府的教育经费能否依法、足额、及时到位，审核教育经费的使用是否合法、合理，根据预决算的情况、时代的变化、专业的评估等审核投入标准的合理性问题，并将真实可靠的信息提供给政府、教育部门与社会；也要在“督学”方面观察和分析学校办学经费的使用问题是否合法、合理，比如在学校掌握和使用的经费中，有哪些没有列项、有哪些力度不够、有哪些归口不合理（学校的建设维修费用、校舍抗震费用、设备添置和改善等费用不应归入学校常规费用），效果如何，并及时反馈给相关管理部门和法律的修订部门。
除了及时准确地观察问题、分析问题、帮助具体的地区和教育部门解决问题之外，督导机构的另两项重要的职责就是：客观、公正地陈述问题，帮助政府和社会判断问题，并寻求正确的解决方案；为法律和政策的及时修订提供尽可能客观、科学和全面的信息，同时为督导本身的完善不断提供来自实践真实的经验。
基础：法制体系构建尚待完备
作为教育督导的根本依据，我国现行的教育类法规的整体构建至今还很不完备，致使一些具有“基本法”特征的相关法律不仅内容空疏陈旧，有的还迟迟不能出台，给教育督导依法督政和督学带来了较大的困难。
比如，我们现行的一些教育类法规，已有15年左右未加修订，其中的标准规定多数已过时，而在其他国家类似的修订5年之内至少一次。又如，作为督导重要依据的《学校法》，至今没有出台，所以对办学标准、校长职责、学校权限、不同性质学校的责权等，均缺少标准尺度供督导判断，致使许多的教育乱象不仅难以遏制，而且还愈演愈烈。
在督导队伍的建设和社会力量的借助方面，目前虽有不少有益的探索，但要大面积地、积极主动地开展深入细致的工作还存在困难，还缺少制度创新加以促进和保障。根据国内外相关的经验教训，教育督导的正规队伍不宜无限扩大，而应在督导机构的统领和协调下，充分发挥相关机构和组织的各类作用。比如，在教育认证方面，我国已经尝试对部分民办学校、外国人在华开办学校、少数公办学校进行过认证尝试，也扶持过北京师范大学等教育类高校和机构探索了非政府教育认证的理论和实践，这对教育督导的专业化发展是很好的支持和可以借助的重要力量。如果在我国教育督导的制度建设中，能将相关的资源合理利用与整合，则不仅机构设置更加合理，专业机构和社会的参与也会使督导工作更加科学、合理和有效。
英国教育督导如何力保权威、公正、公平？
王璐
英国是世界上最早建立教育督导制度的国家之一，其健全的教育督导制度和法律法规体系、完善的督导组织机构、督导队伍和人员的高度专业化以及科学的督导方法都处于世界领先地位。
机构:教育标准局直接对教育大臣及议会负责
英国履行国家教育督导职能的重要机构是教育标准局（OfSTED）。作为准部级机构，与教育部相平行，在行使职权上保持自己的相对独立性。其主要负责人——英国女王总督学为副部长级。标准局直接对教育大臣及议会负责，而不是对教育行政部门负责。总督学之下设立一个执行委员会以支持总督学的工作，执行委员会由七名主任组成。
教育标准局的内部结构，体现了其一贯的按照教育事业阶段、专题及领域来划分的原则，这是由其职责范围所决定的，也体现了专业性、专门性的特点。负责各学段督导的部门包括：教师教育及培训督导部，小学及学前教育督导部，中学、私立及国际学校督导部，义务教育后督导部，特殊教育督导部等；负责横向专题的督导部门有质量督导部，学校改进督导部，地方政府督导部等，以及完善的支持性部门，如人事管理部，研究、分析及国际关系部，通讯、媒体及公共关系部，财务管理部，课程咨询及督导部，信息系统部等。教育标准局机构设置体现了英国督导制度改革的价值取向。
内容：范围不断扩大，督学督政并举
与女王督学团时代相比，教育标准局的督导范围在不断扩大，并且更加明确。目前，英国教育督导制度主要负责对英格兰地区教育机构教育服务质量的督导与规范。
英国督导评价的类型从内容与对象上划分可分为学校督导、地方政府教育工作督导、专项或专题督导。
督学：学校督导是对以中小学校为主体的各类学校、教育办学机构的督导。长期以来英国教育督导的类型一直是以学校督导评价为基础的，学校督导在英国教育督导制度中占据核心地位。特别是在教育标准局时代，对公立中小学的督导从过去的抽样督导发展为每校必督，1992年新体制提出了一个自督导制度。这是自英国诞生以来最为庞大的中小学督导计划，这一计划旨在用四年时间对所有中小学进行一次全面督导，这意味着每年要督导6000所中小学校。
督政：为了保证各地区教育的相对均衡发展，工党政府要求教育标准局加大对地方教育局工作督导与评价的力度。依据1997年的“教育法”和1999年“地方政府法”的相关规定，国家教育标准局开展了对地方教育局的一系列督导。2004年又制定了更加系统科学的地方督导评价计划，对地方教育局展开新一轮督导，为此教育标准局制定了“地方教育局督导大纲”以及与之相配套的一整套评价方案与工具。
1999年之后的地方教育局督导与过去最大的不同在于，过去主要通过该地区学校督导评价来评价地方教育局的工作情况与质量，而后来的督导包括两部分：一是对地方教育局本身的督导评价，二是对其所管辖学校的督导评价。由于地方教育局职能的转变，对地方教育局工作的督导主要是看其对学校工作的支持、本地区教育工作的规划、服务、适当干预、协调与监督。
督政与督学密切相关，督政离不开督学，督学是督政的基础。在英国加强对于地方教育局以及地方议会教育委员会工作本身进行督导的同时，始终将学校督导作为督政工作的重要方面，将学校的成效和结果作为评价地方教育局工作效能的重要证据，也就是说，在检查相关政策、规划、责任是否到位时，同时要看实际成效如何——体现在学校和学生方面的变化与进步。
专题督导：是以一个横向问题作为督导评价的对象进行督导，此类督导也被称为专项督导。一般分为科目调查、专题调查、学段调查、年级调查以及四者的总和。
教育标准局每年都要制定专题督导的年度计划。为了使专题督导更加有针对性，更具有全国性和政策性意义，教育标准局在制定计划中要与儿童、学校与家庭事务部和创新、大学与技能部协商，了解他们所关心的教育问题。主要侧重在中小学学科、基础学段的学习领域、16岁后学科领域等方面的专项督导，此外，对于青少年社会责任、劳动力状况与培训、全国性战略、14-19岁教育改革以及教师继续性专业发展等进行专题督导。
特点：独立、权威、专业、科学
现代管理科学认为，科学的管理应该包括决策、执行和监督三个方面。英国教育督导制度特别强调自身要具有相对独立性，认为这是保证监督、评价做到公正、公平和客观的重要因素。
目前英国教育标准局，地位高于其他业务司局，在人事管理和经费使用上自成体系，在业务上独立于教育部。他们是自治的专家团体，正如2003年学校督导大纲中所指出的：“尽管国家教育标准局与其他部门工作联系紧密，并且在教育与技能部部长的要求下承担督导工作，但它独立于英国教育与技能部。国家教育标准局的这种独立性能够促使其公正地督导和报告教育问题。”
这种独立性包括四个层面的含义：
——在级别上，教育标准局为局一级机构，但其主要负责人——英国女王总督学为副部长级，女王总督学具有直接接触国务大臣的权力，标准局直接对教育大臣及议会负责，而不是对教育行政职能部门负责，避免了行政的干涉。
——督学提供的报告，任何人（包括教育科学大臣）都不能更改。
——在业务上独立于教育部，教育标准局自行决定履行其职能的工作方式以及自行作出判断，“督导为学校提供了一个关于学校教育标准和质量的独立的、外部的评价”。
——在学校督导过程中，督学小组成员不曾参与过与被督导学校相关的工作，以求得评价和判断的公正和客观。
英国督导制度从一开始就强调督学的专业性，女王督学团从一开始就形成了一个重要的传统：督学不是官员，他们是自治的专家团体。这一传统一直延续到现在，成为英国督导制度的一个重要特点。英国教育督导制度一直以来都很重视督导队伍的建设，督导人员的配备与构成，招聘程序的公开与公正，督学的培训与见习和持续性的专业化发展。
督导工作的性质决定了督导队伍的专业性特点，而这种高度的专业性正是英国督学崇高威望的核心所在。英国督学的专业性是产生影响、保持其威望的重要基础和保障。教育标准局的重要职能之一就是制定评估标准，建立和维持对英国公立中小学进行定期独立、高效的督导评估的体系。
启示：重视立法和专业性建设
我国督导制度自恢复后的20多年来，制度在不断完善、队伍在不断扩大，在督政和督学方面做了大量工作，但是，就督学的权威性、导向性和影响而言，却并不尽如人意。
制约我国教育督导制度权威性、导向性和影响力的根本原因就是缺乏相对独立和高度专业化的基本制度，主要体现在由于立法的不健全，导致相对独立性和专业性定位模糊，影响了督导的地位与权威性；由于督导制度的组织建设不完善，导致在结构和规模与我国教育制度的规模和教育发展与改革需要的极不相称；由于对督导队伍专业性认识不足，导致督导队伍无论从数量还是质量上都不能适应督导的需要，影响了督导队伍的质量与工作效率。而英国教育督导制度在这些方面的经验值得我们借鉴。