中美绩效审计的差异性与借鉴，本文主要内容关键词为：中美论文,差异性论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
差异性
中美两国之间在审计的主体与客体之间概括存在着以下四个方面的差异性。
第一、审计经济背景的差异性。
美国的市场经济运行规则较为成熟乃至完善，政府部门和一般企业的财务会计信息相对真实和规范，传统合规性财务审计相应较少。正是由于市场经济体制十分成熟，美国政府不直接管理企业，主要从事社会服务于公共管理，以保证国家经济的稳定和高效协调的运行，这种经济环境使得美国的政府审计以绩效审计为主。在这种背景下，美国的GAO可集中精力帮助国会监督联邦政府的项目，提供改善政府运作的建议和较长期趋势的前瞻意见。虽然GAO的大部分工作都是审查政府日常运作的效益，但是也对需要国会议员注意的正在出现的问题保持警觉。比如，GAO分析了新安全威胁以及全球化所带来的挑战，对美国不断上升的财政失衡以及困扰卫生保健和退休体系的问题提出关注。GAO前年发布《21世纪的挑战：重新考虑联邦政府的基础》的报告，前所未有地从更加高远的战略角度，提出前瞻性建议，帮助政策制定者和公众深层次考虑政府的使命，即政府机构应该怎样运作以及政府工作的资金应该如何提供，提醒政府更加重视绩效管理，有力地推动政府绩效审计的发展。近20年来，美国政府绩效审计项目占了全部审计项目的85%以上。其政府绩效审计在当今世界最发达，原因主要在于经济发达、审计经费充足和全社会对业绩、效率的重视。
中国的社会主义市场经济体制建立时间不长，许多经济运行规则尚在健全之中，不少政府部门之间职责还存在分工交叉，经济管理上还存在重复或疏漏，一些政府部门的绩效意识不强、绩效目标不明、绩效管理不实等，市场监督机制不健全、市场秩序欠稳定以及财经领域的违法违规问题比较突出等。国家审计署虽然在2008-2012年规划中明确指出到2012年所有项目都要进行绩效审计，但未来很长一段时间里，可能还是以突出真实性、合法性，揭露财经领域的违法违规问题，为整顿和规范市场经济秩序服务为国家审计监督的主要目标，即使审计机关积极探索中国特色的绩效审计的思路和方法，大力度推进绩效审计，但由于实际上的财政财务收支审计的任务还相当繁重，这种形势下的绩效审计恐难以成为国家审计的事实上的主流。
第二、审计政体主导的差异性。
美国政府审计机关是对议会负责而独立的行政机构，审计体制属于立法型。GAO负责对部门的会计资料及其所有公共资金的收入、支出和运用进行检查与监督，并将其结果向国会报告。GAO的绩效审计就是对财政资金使用部门的业绩、效率进行分析和评价。值得一提的是，美国的预算编制和预算执行分别由两个独立的部门去完成，联邦预算管理局负责编制预算，财政部则负责执行预算，GAO的预算经费直接由国会审批，审计机关对预算执行部门进行审计就不会遇到自身预算受到不正当限制的问题。这两种管理体制确保了美国对预算执行部门的业绩、效率进行审计有制度和经费的保证。GAO的使命就是：问责、廉洁、可靠，它独立于行政部门为政府绩效审计保持客观和公正创造了条件。为保持审计的独立性，美国马里兰州政府问责办公室设在了远离州政府所在地的另一个宁静的城市。
随着改革开放的深入发展，我国的公共行政管理发生了巨大的变化，经济社会管理水平有了长足的进步，但与先进国家相比，总体上来讲管理水平还不高，绩效管理还未广泛运用到政府的各个管理工作层面中去，绩效管理末形成体系。究其深层次的原因有：一是政府抓绩效管理的制度还不够严密，缺乏持续有效的制控机制；二是审计机关难以独立审计。我国审计机关隶属于国家行政部门，是典型的行政型审计模式。即国家审计署隶属国务院，而地方审计机关则由地方政府和上一级审计机关双重领导，尽管我国的《审计法》也有明确审计的独立性，但在这种双重领导和管理的模式下，审计的真正独立性显然受到了较大程度的限制，某种程度上阻碍着政府绩效审计的有效、有序地开展。由此可见，行政型审计模式在一定程度上制约了绩效审计向深层次发展。美国政府问责办公室主管Helen Hsing女士说：作为审计人要敢于在权威面前讲真话，同时，在权威面前讲真话之后，还能活着继续讲真话。可见，顶真、执著是美国审计人的原则，而这在中国，审计人无疑将受到诸多因素的牵制、制约和挑战。
第三、绩效审计法则的差异性。
美国的法律制度相对完善，从而保证了政府绩效审计能严格按照法律和审计准则进行。1972年，美国审计署制定了《政府的机构、计划项目、活动及职责的审计准则》，第一次全面明确地提出了“绩效审计”的要求，对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定，包括了绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1974年，美国出台的《国会预算与拨款控制法案》授权GAO对政府的项目管理活动进行评估和分析，自此GAO开始了由财务审计向政府绩效审计的实质性转变，从而有效地促进联邦、州和县三级政府审计师执行经济性、效率性和效果性审计。1993年，美国政府颁布了《政府绩效与结果法》，规定每个政府机构应提交年度绩效规划的报告，财政预算与政府部门绩效挂钩，从而实现了其制定绩效审计准则的目标。审计实务和用户期望的政府审计准则及其随后的修订是已被证明的和可持续的，并且已经被各级政府以及审计界所公认。此外，美国社会民众法制观念和守法意识较强，单位预算支出弄虚作假、营私舞弊的情况相对较少，也为审计机关集中精力进行绩效审计创造了良好的条件。
我国的法律体系完善程度与美国还有相当大的差距。一是法律体系与社会主义市场经济体制，民主法治体制与精简、统一、效能的行政管理体制还未相适应；二是一些法律条款过于简约、粗疏，法律含义不明确；三是执法水平、法律监督有待改进。2006年，我国新修订实行的《审计法》规定：“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。其关于审计机关开展绩效审计缺乏具体明确的规定，真正适用于政府绩效审计的审计准则尚未建立起来。可见在法制尚不健全，经济秩序尚不规范的环境中，我国开展绩效审计的法律基础较为薄弱。如果没有充分的法律支撑，公布对政府部门效率和效果的审计意见可能会构成违法行为。因此，取得立法支持是我国开展绩效审计的当务之急。
第四、审计方法与效果的差异性。
美国审计机关自1972年后在实施政府绩效审计时，其基本的指导思想和方法是采用了以结果为重点的审计方法，关注的主要问题是“被审计单位的效益如何？有益要求和目标有没有达到？”在这种指导思想下，审计人员检查被审计单位的业绩，首先查阅被审计单位的绩效管理方面的文件，内容涉及目标、指标、管理方法与应急措施、效率、效益、效果的测评方法，这一文件为GAO提供了实施审计的思路、目标和定位，在绩效审计过程中，还经常性地征求高校和相关行业方面的专家进行分析评估，这样有助于将所发现的情况与既定的目标进行比较，所发现的缺陷可能被确认为偏离了有关标准和规范，审计提出的建议就以消除这些偏离为目标。GAO的工作在2006年所带来的财务收益高达510亿美元，即在GAO的工作上每投资1美元，就得到105美元的回报。GAO的预算是4.8470亿美元。根据GAO的文件，在协助制定法律，改善公共服务方面，GAO还带来了1300项无法以财务计算的益处。在2006财政年度，GAO发布了一千多份报告和其他产品，其中许多都对加强政府项目和政策提出了建议。GAO的建议中有80%正在由国会或联邦机构实施。去年，GAO还明显增加了在国会作证的工作。GAO的证人参加了240次听证会，是十年来最多的。
借鉴
我国的绩效审计，尤其是基层审计机关开展绩效审计确实存在着不少困难和问题，但绝不是无法可施、无路可走。我们应借鉴美国GAO在政府绩效审计中坚持的四个特性，不断改进完善我们的绩效审计，提高绩效审计的整体水平。
一要坚持审计领域的宽泛性和审计内容的务实性。美国GAO的工作领域涵盖了联邦政府涉足的每一个领域。GAO重视对联邦政府有关政策，如教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等政策的执行情况进行审计，以协助国会监督和改进政府工作；对政府部门及所属单位和公营企业履行社会责任的状况，如环境保护、平等就业社会、消费者和劳工权益维护等进行评估，以促使政府关注公众的生活质量和权益。绩效审计虽然在中国推行时间不长，但是我们已或多或少地开展了绩效审计，今后应围绕中心、服务大局、突出重点方面开展更为广泛的、更具针对性的绩效审计。
二要坚持审计计划的缜密性和审计工作的协作性。在开展绩效审计工作之前，美国GAO十分严肃地审议这种审计是否该做，GAO最高行政官员会提出一系列的问题，以避免工作偏差和技术上问题的研究工作。因为提问和回答问题的过程是一种防止浪费稀有资源的有力措施，同时也是绩效审计能否完成审计目标的保证。GAO十分强调计划以及不同时期计划之间的相互衔接，计划的90%来自国会的要求，这些计划要求反映GAO各个层面的人员的职责。为了更好地满足国会未来的需要，GAO每两年更新一次6年期战略计划，在更新期间，充分听取国会对计划的反馈意见。为了便于审核各部门的绩效计划是否遵循了《政府工作绩效与结果法案》的要求，GAO还应国会的要求制定出《各部门绩效年度计划评估指南》，这一指南对如何评估各部门制定的绩效计划，在技术方法上进行了详细的描述。为此，近30年来，GAO录用了很多训练有素的专家，包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、社会学和计算机专家，他们被安排在13个研究、审计租评估小组中。目前，这类专业人才已占机构人员总数的75%以上。而且，在执行特殊审计业务时，还会聘请社会上的专门机构，如会计师事务所、环保部门、能源部门、咨询公司的专家等提供服务，或要求被审计单位的专业技术人员协助，以确保审计质量和审计建议的有效性。这是一项值得我们从国家审计署到地方审计机关共同学习借鉴、关注研究并予以全面加强的工作。特别是在开展绩效审计初期，在作绩效审计计划安排和选择绩效审计项目时，必须做到计划的周密安排和审计项目前后的连贯性以及相关学科协助分析评估有效衔接。
三要坚持审计结果的透明性和审计结论的建设性。审计结果的公开透明性可反映出审计质量是否优劣、结果的真实程度和对外公开的勇气，这对审计机关和政府同样也是一种考验。美国GAO以各种方式向国会提供各种形式的反映政府绩效等方面的“产品报告”，包括常规审计报告、审计建议、鉴证报告等。GAO每年要发表上千份报告和文件，每年在国会作证达200多次，为决策者和公众提供大量的服务，还在国家经济政策制定方面发挥着巨大作用。这些报告都公开出版发行，还可以在美国GAO官方网站上查阅得到。此外，GAO还以审计意见的采纳情况、审计工作所带来的直接财政收益和其他方面的收益，如国会听证会作证次数、工作的及时性和质量作为衡量自身工作业绩的指标。我国审计署早就实行了审计结果的公开，但由于我国是行政型审计，审计机关受上级业务部门和地方政府的双重领导，一些地方的透明程度还有待进一步改善，而审计结论的建设性也同样有待于审计人视野的扩展及理念的与时俱进。
四要坚持审计标准的先进性和审计准则的规范性。美国GAO在1972年首次颁布政府审计准则，于1981年、1988年和1994年进行了三次修订。特别是1994年7月的第三次修订，拓展了政府审计的范围，还增加了大量的绩效审计的工作规范，形成了横跨财务审计与绩效审计的审计准则。之后在2003年又作了一次修改，这次修订被业内人士喻为里程碑式的修订，然而不过4年，2007年又进行了一次较大章节的修改。美国这次修订和颁布的政府审计准则，其框架结构如下：第一章为使用和适用介绍，第二章为道德原则（这一章是2003年版所没有的），第三章为一般准则，第四章为财务审计的外勤准则，第五章为财务审计的报告准则，第六章为鉴证业务的一般、外勤和报告准则，第七章为绩效审计的外勤准则，第八章为绩效审计的报告准则，最后为附录。这种与时俱进、不断修正自己的审计准则的严谨态度和做法值得我们学习。
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