对国有资产保值增值若干问题的思考，本文主要内容关键词为：国有资产论文,若干问题论文,保值增值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济条件下，国家资产的流动或转让本来极其平常，但在我国现阶段市场发育不成熟、市场体系尚不完善、政府经济管理职能转变尚未完全到位及法律法规不健全等因素的制约下，国有资产的转让或流动，明显低于国有资产真实的价格，甚至无偿进行，国有资产流失触目惊心。尽快控制国有资产的流失，确保国有资产保值增值是当前经济生活中一个重大的理论问题，也是一个必须迫切解决的现实问题。
一、国有资产及其流失的现状
广义的国有资产，是指归国家所有的一切资产，包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产。狭义的国有资产仅指属于国家的经营性资产，它是国家对企业的各种形式的投资以及投资收益形成的，或者依法认定取得的国家所有者权益。本文所指是狭义的国有资产，主要包括：①国家投资及企业存续期间形成的资本公积。国家投资包括基本建设投资、技术改造投资、流动资金拨款投资等；资本公积金是指企业在存续期间形成的国家资本公积，如专项拨款、各项建设基金、税收后退税款等形成的资本公积。②企业的资本积累。它是指企业运用国有资产，在生产和经营活动中取得的税后利润，包括盈余公积和未分配利润。③依法认定的其他国有资产。它是指国家投资及投资收益形成的国有资产外，依据法律和行政法规认定并由企业占有、使用的资产，主要包括依法征用的土地，历史上依法没收的财产等。
这几年我国国有资产总量有了巨大的增加，同时流失也是触目惊心的。从特定意义上说，国有资产流失与国有资产的保值增值是一个问题的两个方面，国有资产流失是国有资产保值增值的一个逆定义，防止了国有资产流失，国有资产就能得到保值。同样，国有资产不能得到保值，就可以说发生了国有资产流失。流失令人痛心和不安。据统计，从1982年到1992年十年间，国有资产总量流失5000多亿元。有关专家估计，从1993年至1998年这五年时间，国有资产流失的总量不会低于4000亿元。
二、国有资产流失的形式及原因
1、国有资产流失的形式
国有资产流失形式有几种情况，一是国有资产的增值率低，不能达到社会平均利润率，相对流失；二是国有资产价值形态的流失，尽管国有资本的回报率很高，但因人为原因在分配机制上却不能保障国家所有者的权益，或者说国有资产最终没有实现应有的收益，从而导致流失；三是为满足个别人私利，如在国有资产转让、流通和评估过程中低估国有资产真实的价格，以此作为交换条件，达到损公肥私的目的，或直接挥霍、挪用、贪污国有资产，从而造成国有资产流失。具体表现主要有以下几种类型：
①投资流失。投资流失多种多样，并且造成的损失特别巨大。由于缺乏科学论证，投资决策失误造成的新建国有固定资产的闲置和报废；国有企业在以设备、厂房和无形资产作为投资而兴办中外合资企业过程中，未能科学评估，或有意低估或不估国有资产，有的甚至为私人利益而故意低估国有资产，致使国有资产损失；有些企业用国有资产开办“三产”，划归为集体所有，使得这些“三产”无偿使用国有资产而为少数人谋利益。
②国有企业改造过程中的流失。一些企业在实行改造时，将企业资产的精华部分集中在一起，重新注册新的企业，而将不良资产和几乎所有债务留在原有企业内，以原有企业名义破产，从而间接造成国有银行等国有资产流失；在改制过程中，采取造假帐、多支职工工资和生活保障金福利费，低估或不估原有国有资产价值，无偿拨付国有资产设置企业股，低价或者无偿分送内部职工股，直接造成国有资产流失。
③经营管理不善造成的流失。企业管理短期行为，负盈不负亏，使企业长期处于亏损状态。部分企业用高利率的银行借款用于期货、股票投机炒作，放弃正常经营项目，使企业亏损甚至破产；国有资产大量闲置，造成国有资产的低效或无效营运，由于无法从经济效益差的企业和行业撤出并投入经济效益好的企业和行业，从而使国有资产营运效率低下，而且会随生产技术的进步导致资产价值的贬损；国有企业受行政干预多，没有充分自主权，加之在经营机制方面没有非国有经济灵活，非国有企业常常采用高薪、住房、委以重任等方式挖走国有企业出资培养起来的管理人才和业务骨干，这也导致国有资产的流失。
④私下交易造成的流失。在国有企业与非国有企业签订供销合约时，非国有企业往往通过贿赂、回扣等形式买通经营国有资产代理人，通过价格、数量、质量等因素来签订有损于国家利益的合约；国有企业经营者为图私利，利用内控制度不建全、财务管理混乱，盲目为一些关联企业提供信用担保，结果往往因受担保者难以还款而蒙受不必要的损失，此类诉讼案件往往以国有资产的流失而告终。
2、国有资产流失的原因
①营运主体不到位。我国国有资产的营运是通过资产委托——代理关系来实现的，国家作为国有资产所有者的总代表，无法具体支配社会的全民财产，而只能委托政府部门代为管理，而政府通过委托各级经济组织一直到企业来实现资产的营运。由于现阶段制度的不健全，缺乏国有资产营运人格化，尤其是在委托代理关系中没有强有力的权责利的约束激励机制，这势必造成没人真正关心国有资产的状况，无资本积累欲望，无竞争激励，无资产流失责任，无增值受益驱动的消极状况。
②资产流动机制不健全。流动机制不健全包括两个方面。第一，缺乏流动盘活机制，造成国有资产大量闲置。庞大的国有资产产权凝滞不动，国家股权不能自由进入二级市场流通，国有资产也就无法在企业经营恶化时及时撤出并向高效益企业转移，难以规避投资风险造成的损失，更谈不上国有资产的增值。第二，产权交易市场发育滞后，不能满足市场经济发展的的需要。国有企业在改制改组兼并过程中，国有资产的价值没有通过正常的市场竞争来确定，往往以低于国有资产的实有价值作价，从而导致国有资产的流失。
③监督制约不力。从表面上看，对国有企业的经营管理、国有资产的保值增值和遵纪守法有管理权的部门很多，但由于缺乏一个有影响的统一协调机构，往往出现监督真空，而对各种形式的国有资产流失，显得束手无策。而且由于对企业及经营者的制裁约束措施缺乏刚性，企业内部管理制约机制不健全，企业领导权力膨胀，致使利用职权，大肆贪污侵占、挪用国有资产，或者严重失职、渎职时有发现，从而造成国有资产的严重流失。
④分配机制扭曲。我国以前进行的国有企业改革，往往只强调企业自主经营，自负盈亏，结果往往造成国家对国有资产的控制力不断减弱，在国有资产主体缺位的情况下，使企业生产效率和收入分配相脱节，从而导致国有资本权益的流失。
三、国有资产保值增值审计是防止国有资产流失的有效手段
国家审计的根本目的是确保国有资产的安全、完整、有效。国有资产保值增值审计是国家审计的核心和重点。应从以下几个方面入手。
1、企业资产负债损益审计。这是国有资产保值增值审计的前提，由于国有资产保值增值情况最终体现在所有者权益方面，对国有资产保值增值审计应从企业所有者权益入手，而审查所有者权益，离不开对企业资产、负债、损益的审查。
2、对国有资产营运过程实行系统审计。从管理主体角度看， 我国国有资产管理具有三个层次：①国有资产管理部门，属于政府职能部门。②国有资产投资公司，由政府授权，充当国有资产的产权代表。③基层企业，使用国有资产并对国有资产投资者负责。国有资产保值增值审计，如果仅局限在对基层企业的审计，只能说是不完整或不全面的。只有从企业扩大到对产权流动全过程的审计，延伸到对国有资产管理部门、国有资产投资公司的整个系统的审计监督，才能维护国有资产的安全完整，促进经济效益的整体提高。
3、对产权流动过程实施审计。为优化结构， 实现国有资产的战略性调整，国有企业的改造、兼并、破产层出不穷，当前监督产权流动的合法、合规显得尤为重要。一是要对国有资产产权界定明晰性进行审计；二是要对资产价值准确性进行审查；三是要对产权变动进行审计。此外，要审查企业投资的资金来源、资产评估、立项的审批手续，投资的产权证明、投资方向、资金使用及投资收益，以及审查企业所有者权益增值、企业积累、应分利润或股利中属于国家权益部分处置的合理、合法性，确保国有资产保值增值。
4、经济责任审计。现代企业制度的建立， 资产受托责任日趋复杂，企业经营者不仅要对投资者承担资产保值增值责任，还要对贷款人及经营协作者等承担其必须履行的经营责任。从我国国有企业的实际情况来看，尽管造成国有资产流失的原因极为复杂，但对企业经营者缺乏有效的监督，企业决策失误、经营不善是较为关键的因素。因此对经营者实行经济责任审计，监督企业经营者认真贯彻资本金保全原则，积极完成资产经营责任目标，促使企业在市场经济中合法经营、公平竞争，切实按照会计准则正确核算损益，合理分配利润，并在遵纪守法的前提下营运资产，获取盈利，维护企业各方的合法权益十分必要。
5、充分发挥内部审计的作用。 内部审计作为企业内部控制的重要组成部分，应把国有资产保值增值审计作为一项重要内容。一方面，对资产重组中产权转让、兼并联合、拍卖破产等资本经营活动进行监督，保证国有资产转让、购并价格的合法、合理、准确，防止国有资产贬值贱买而遭受损失。另一方面，要对重组后的业务进行追踪审计，包括：被重组企业转入的固定资产、存货和资本金的会计处理是否正确；债权债务是否全部入帐；重组合并会计报表编制是否正确等。内部审计通过对资产重组业务事中和事后审计，可为国有资产保值增值考核提供基础资料，促进企业完善资产经营责任制。
四、建立健全国有资产的运营机制是国有资产保值增值的有效途径
建立国有资产营运机制，有利于国有资产保值增值，防止国有资产流失，这是由资本的本性决定的。资本具有追求盈利的强大内驱力，它总是想方设法地寻求最佳投资场所和方式，总是想方设法地以最小的耗费获取最大的盈利。它从本质上要求不断增值，不容许损失浪费。建立国有资产营运机制，就是恢复国有资产的资本本性（生产“公共物品”等特殊行业的国有资产除外）。
国有资产的流动不是流失，而国有资产的凝固化、不能流动，必然导致国有资产的流失。首先，凝固不动的国有资产会由于技术进步和劳动生产率的提高而发生贬值，即马克思所说的“无形损耗”。其次，国有资产不能流动有悖于优化经济结构、从战略上调整国有经济布局的现实要求，不利于提高国有资产的整体质量。再次，国有资产的凝固化，使国有资产无法从不能有效使用它们的企业中转移出去，导致利润减少或亏损，造成国有资产应得收益流失，是一种严重的流失。这就需要通过优胜劣汰，通过资产的流动重组，使这部分不能被有效使用的国有资产向优势企业集中。但由于国有资产不能流动阻碍了资本的集中，不利于“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”，也就不利于国有资产的保值增值。
解决这一问题的关键是推动产权流动和重组。在现代市场经济中，企业资产的实物形态与价值形态是可以分离的，在作为生产要素的资产稳定地处于商品和劳务的生产过程时，作为价值形态的资本，却有可能在资本市场上被出售、收购、兼并相应地增值或贬值。这种产权关系的可变动性正是现代企业制度的一个基本特征。产权的交易能够迅速推动资本数量的集中和结构调整，实现社会资本的优化配置。因此，要使长期以来凝固和沉淀在国有企业中的国有资产重新盘活，就必须大力发展对资产存量进行高效配置的产权交易市场，通过其优胜劣汰的内在激励机制的作用，一方面使闲置或低效资产流动起来，流向资本产出率高的地区、行业和企业，解决国有资产存量结构失衡问题；另一方面，发掘存量国有资产的潜在价值，扩大产权交易的覆盖面，增加受让方的参与数量，通过市场竞价，使国有资产的潜在价值得以充分评估和实现。
五、完善国有资产的监管机制，确保国有资产保值增值
我国国有资产的监管，其落脚点是对国有企业的监管。
以人事调配为保证，确保国有资产的安全、完整和有效，是任何一个国家对国有企业管理的一个重要方面。在我国政企职责逐步分开使企业走向市场的过程中，有一部分国有企业存在着“内部人控制”现象，国有资产的利益被架空，甚至被吞食、转移、流失。因此，政府有关职能部门必须以目标考核、干部廉政考核为依据，并且建立一种机制，要既能充分调动经营者的积极性，又要使监督成本较小化。可以考虑由负责国有资本营运的个人交纳一定的财产作为经营保证金，获取对国有企业的法人财产权和企业剩余索取权。当企业盈利时，经营者收入相应增加，当企业无盈利或亏损时，出资人不仅可收回法人财产权，并应将其经营保证金全部充公，以补偿国有资产的部分损失。这种机制给经营者压力，给经营者动力，不断地激励他们去开拓、创新、寻求新的增长点，优秀经营者将脱颖而出，经营不善者将被自然、公平地淘汰或处罚，国有资产的保值增值将自觉成为经营者的内在需要。与此相适应，要加快企业家队伍的培养。现代企业家不仅要具有生产、技术和经营管理方面的知识和能力，更需要熟悉资本运营的各种手段，善于从全局出发，对企业发展的重大战略作出富有想像力和创见性的决策。因此，重视企业家队伍的培养和后期教育是十分必须的。
以法律体系为保障，对国有资产的运作实行监管。市场经济是法制经济，它因法律调适而赖以产生、存在、发展，法制经济既是目标，也是要求。国有资产能否在市场经济中得以正常运作，并且在运作中保值增值，要有一个有序、竞争的市场环境和完善的法律体系。有关国有资产管理的法规和制度，是行使国有资产管理的依据和操作规范。目前滞后的国有资产理论和滞后的法律法规建设是国有资产监管不尽人意的重要原因。国家应尽快制订企业法人治理制度和对各职能部门的监督制度，使这些制度与国有资产的监督条例、国有资产产权登记、国有资产评估制度、产权界定制度配套起来，规范委托人、代理人的操作程序和行为，理顺各自的职责和义务。
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