另类思考：从转移农民到转移农户——农村人口市民化的路径探索，本文主要内容关键词为：农户论文,路径论文,农村人口论文,另类论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是一个重大的经济社会结构的转型过程。它是一个国家或地区社会进步的重要标志，也是实现现代化的必然历程。随着生产力的发展，农业劳动力向第二、三产业转移，农村人口向城镇转移，这是一个世界性的普遍规律。尽管城镇化的表现特征是农村人口不断转向城镇，使城镇人口不断集聚增长，但更深层的是社会结构、生活方式、价值观念、文化品位等方面的深刻变化。
改革开放以来，随着二、三产业和城市的发展，我国出现了约有1.4亿人的农民工阶层，这是一个庞大的社会群体，也成为研究我国农村人口成功转移的切入点。他们是城市的建设者，但又有许多不确定性。研究他们的存在、流动、价值、影响等诸多问题，对于实现农村人口的成功转移，稳定城市的健康发展，推动我国城镇化进程，有十分重要的意义。深刻认识农民工阶层，探究解决问题的途径，是实现农村人口转移、加速城镇化进程、构建和谐社会的必然选择。
一、农民工问题透视
（一）农民工已成为城市的重要群体
改革开放以来，我国社会结构变革中的最大事件莫过于庞大的农民工群体的出现。农民工已成为中国当今社会的新生阶层，成为城市社会不可或缺的重要力量。根据国家统计局农调总队抽样调查结果显示，2003年我国有1.139亿农村劳动力进入城镇务工，占农村劳动力的23.2％。据估计，加上他们的亲属约有1.4 亿人进入城镇，成为“准城镇人口”。按2003年全国5.24亿城镇人口计，“准城镇人口”占全国城镇总人口的26.7％，成为中国社会特别是城镇一个不容忽视的群体。
（二）农民工对我国经济社会的影响
1.农民工阶层的形成正在改变着中国社会结构的构成。改革开放以来，由于第二、三产业的快速发展和城镇化步伐加快，对农村劳动力进城务工形成强有力的拉动；随着户籍制度的松动，限制农民进城的政策障碍的消除，农民进城务工成为不可阻挡的潮流，也成为我国城镇化进程中一个重要的历史阶段。我国已形成包括农民工及其亲属在内的1.4亿人口的农民工阶层，他们进入城镇后，使中国本来庞大的农村人口和相对较少的城市人口局面正在发生逆转。而且随着经济发展、社会进步，城镇人口规模继续扩大的速度加快。而农民工成为这一变革的主流群体，农民工进城成为这一历史变革的“拐点”。
2.农民工已成为城市建设不可或缺的力量，国民收入的重要贡献者。广大农民工以其超强度、超时间、超体力的繁重劳动和极低的工资待遇，为工业和第三产业创造效率、创造利润、创造产品竞争力。农民工为城市的建设和经济发展做出了巨大的奉献和牺牲。据统计，目前我国建筑业的90％、煤采掘业的80％、纺织服务业的60％和城市一般服务业的50％的从业人员均为农民工。在上海目前的1674万多人口中，几乎每5人中就有1人是农民工。根据世界银行的估计，1978—1995年，农业劳动力向非农产业转移所产生的资源配置的效应约占经济增长的1个百分点。
3.农民工对农村的发展有着积极的影响。尽管由于农民工向城市的流动给农村带来一些负面影响，如农村人才流失，一些承包土地的粗放经营，家庭关系的变化等，但更多的是对农村经济发展的促进。根据湖南省邮政储汇统计，1999年湖南外出务工经商人员寄回家乡的现金高达159.22亿元，接近全省同年的地方财政收入166.5亿元。这些资金为扩大农业生产投入、改善农民生活提供了比较雄厚的物质支撑，反哺农业的作用十分明显。同时，农民工跨行业、跨地区的流动改变了观念，开阔了视野，学到了新的知识和技能，返乡后带回了信息、技术、管理经验等，促进了城乡互动，激活了农村发展。
（三）农民工问题的矛盾与困境
当前，我国农民工问题的突出矛盾表现在以下5个方面：（1）民工阶层的“过度流动性”极易造成经济发展的不稳定性、社会结构的不稳定性、城市社会的不稳定性和公共安全的不稳定性。农民工一头连着农村，一头连着城市，他们已脱离了农业劳动，但仍拥有被视为农民社会保障的承包土地；他们已成为城市社会的成员，但没有相应的城市户口和一系列城市的福利及社会保障。由于没有城市户口，绝大多数农民很难在城里扎根，不得不成为飘泊不定的“迁徙人”、“流动人”。在城市经济扩张、经济收入较高时进入城市做工、经商和从事其他服务业；在经济调整或低速发展、农村形势好转时又放弃城市工作重新返回农村。这种飘忽不定的流动造就了一个庞大的独特的边缘化群体，使他们处于十分尴尬的社会地位。（2）农民工的基本劳动权益得不到保障。尽管农民工在城镇从事最累、最脏、最险的工种，而且常常处于超时工作状态，但是他们的劳动报酬往往是最低的，且常遭克扣和拖欠。（3）由于户籍的原因，造成农民工和城镇居民在就业制度、医疗制度、 养老制度、教育制度等方面巨大的反差，农民工享受不到医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障，农民工子女就学受到种种限制，基本的生存条件和安全条件难以满足。（4）造成农民工家庭破裂。由于农民工外出打工，或因夫妻一方外出、 夫妻长期分居造成夫妻生活不和谐，甚至家庭解体；或因夫妻双方外出，子女寄养他处，孩子从小缺乏父爱、母爱，缺乏应有的家庭教育，十分不利于孩子的健康成长。家庭是社会的细胞，家庭关系的不稳定，将会波及到社会的不稳定。（5）观念缺失、制度缺失、法律缺失使农民工生活在社会夹缝之中，缺乏正常的社会认同，缺乏有保障的社会环境，追求权利平等、机会均等的国民待遇成了农民工的一种奢望。
二、从构建和谐社会的层面考察农民工问题
（一）城乡割裂的政策反思
城镇是人口和非农产业聚集到一定规模的社会形态，是人类文明进步的产物，是区域经济的“极核”和区域发展的重要依托。在世界范围内，城镇化被视为不发达国家和地区谋求发展的必要条件、必要进程和有效手段。城镇化也成为一个国家或地区社会进步和现代化的重要标志。
随着各国工业化的发展，伴随着两个直接的社会进程：一是农业劳动力向第二、三产业转移——非农化；二是农村人口向城镇转移——城镇化。从整体上看，发达工业化国家的农村劳动力非农化与城镇化是同步进行的。
我国城市化严重滞后于工业化。固然其中有许多客观的制约因素，而更重要的原因是我国长期在计划经济体制下推行城乡分割的二元结构政策所致。通过以严格的身份制为核心的户籍制度限制农村人口向城镇流动，扼杀了城镇化发展的活力。新中国建国30年时间内国家基本上建成了一个较完整的工业体系，到1978年工业总产值在社会总产值中占比已达61.8％，但城镇化人口的比重却只有17.9％。按工业化与城市化关系的规律，当工业产值超过农业产值后，城市化进入第一个快速推进阶段；当工业产值占总产值一半以上，城市化将出现一个新的加速发展时期。我国于1956年工业总产值首次超过农业总产值，1958年首次出现工业总产值占社会总产值一半以上，但是从1956年以后我国城市化水平并没有出现快速增长的局面，反而长时间内处于停滞状态。历史表明，工业化特别是工业革命启动了城市化进程，城市化反过来又促进工业化的发展。而我国实行的城市化和工业化割裂、脱节的政策，不仅限制了城市化的进程，而且制约了工业化的发展。
归纳起来，我国城镇化进程中有以下4个特有现象：新中国成立以来， 我国城市化率长期低于工业化率；我国长期强化城乡分割的户籍制度，由此形成了城乡分治的二元格局和庞大的农村人口群体；改革开放以来，随着市场经济的发展，出现了农业劳动力向城市转移的民工潮，农民工成为城市工人阶级的一部分，成为一支不可忽视的社会力量；农业劳动力大量进入第二、三产业，但没有带动农村人口同步迁入城市。
（二）农民工——新的社会阶层，城镇化发展的新动力
我国要顺利推进城市化，建立稳定的社会结构，就必须实现从转移农民到转移农户、从“拔根”到“扎根”的根本转变。在21世纪的前20～30年，我国要实现两个历史性的跨越：在2020年前完成工业化进程，约在2030年完成城市化进程。工业化进程带动农村劳动力向第二、三产业转移，农村劳动力的转移带动农村人口向城镇的转移。从世界各国现代化的经验和比较公认的标准看，现代化的3 个重要结构性标志是：第二、三产业增加值占GDP的比重在85％以上，就业人数占总就业人数的比重在70％以上，城镇人口占总人口的比重在60％以上。适应构建现代和谐社会的要求，必须从城乡联动的层面上推动社会结构的变革。为此，必须解决好城市的入口和农村的出口。城市要为农村劳动力和农村人口转移做好舆论准备、政策准备和物质准备，剔除制度和政策障碍，建立畅通渠道，接纳符合规定的农村劳动力及农村人口进入城镇，成为稳定的城镇居民。
如何在现代经济增长的基础上，实现农村人口的成功转移，进而实现城市化，还需要我们从理论与实践的结合上予以回答。我国是一个二元结构特征十分显著的国家，实现城镇化的任务十分艰巨。但更为重要的是还没有形成一个农村人口转移的成熟思路。笔者认为：（1）我国目前农民工群体的存在状态只是我国实现城镇化的过渡阶段上一个特有现象，它不应当长期存在下去。（2）要把农业劳动力向第二、三产业转移与人口向城镇转移结合起来，改革户籍制度和农村土地使用制度，造就相对稳定的城镇产业大军和城镇居民，改善我国的社会结构。（3）农业劳动力向第二、三产业转移是基于农业和第二、三产业势位差的经济规律所决定的，它更多的是靠市场推动；而推进农村人口向城镇的转移，进而推动城镇化，政府的主导作用和政府的体制与政策设计则更为重要。
（三）厘清思维方向
当前在推进农民工市民化、加快城镇化步伐的过程中，有两个争论的焦点：
1.认为农村人口向城镇转移增加了城市负担，增大了社会成本。笔者认为，农村人口转移需要付出社会成本，但也有相应的社会收益。其收益主要表现为：一是为城镇第二、三产业的发展提供了充足的劳动力；二是随着农业劳动力向第二、三产业的转移，将会提高全社会的劳动生产率，增加社会财富；三是增加了城镇人口，增加了消费群体，直接刺激生产的增长；四是随着农村人口转入城市，他们将受到现代城市生活的熏陶，文化层次、知识技能、社会素养等均会有大幅度提高，从总体上提高了全社会的人口素质；五是减轻了农村土地承载的压力，为留在农村的农户提高农业生产效率、增加农民收入提供了较为丰富的土地空间；六是有利于建立合理的现代社会结构，建设社会主义和谐社会。在农村人口进入城镇、社会获取巨大收益的同时，社会同样需要支付必要的安置成本，如住房、就业、社会保障等。有人认为，农村人口进入城市，增加了城市负担。这种看法的问题主要在于两个方面：一是没有认识到农村人口进入城市是经济发展和社会进步的必要进程；二是忽略了农村人口进入城市带来的巨大的社会效益；三是没有从整个社会进步的层面看待城市支付的成本，虽然城市付出了一些成本，但农村获取了益处，整个社会获取了益处。所以站在全社会的角度，我们就不难理解支付安置成本的必要性了。
2.放大了的“拉美陷阱”问题。许多拉丁美洲国家，如巴西、阿根廷、智利等，人均GDP超过3000美元，个别国家甚至超过5000美元，城市化水平达到70％以上，但由于贫富差距悬殊和其他社会经济原因，频繁发生经济危机和社会动乱，经济发展受到严重影响，这种现象被成之为“拉美现象”。“拉美化”的种种现象为我们构建和谐社会提供了丰富的经验和教训，值得我们认真吸取。“拉美化”的许多问题是多方面的政策失误造成的，而不是城镇化本身的必然结果。我国的问题是城镇化水平低，城镇化进程远远落后于工业化和整个经济社会的发展，而不是城镇化过头的问题。如果以“拉美陷阱”为说词阻碍或滞缓城镇化进程，我们可能将再一次失去战略机遇。我国农村的低质化、城市的无序化及由此产生的新形式的社会二元结构将会长期存在，推进社会进步、实现现代化的步伐将会大大滞后。
三、从城乡联动的角度做好农民工问题的政策设计——从转移农民到转移农户，从“拔根”到“扎根”
（一）基本思路
我国多数学者和农村实际工作者，对解决“三农”问题形成了一个共识：要富裕农民就要减少农民。笔者认为，对这一共识应进一步地细化和深化。实际上，农民是指从事农业生产的劳动者，是劳动职业的一种界定。解决农村问题，不只是农业劳动者的转移，而且应包括其供养的农村人口的转移。只有实现农村劳动力和农村人口的同步转移，才能有效推进城镇化，实现我国城乡社会结构的根本转变。
现实的问题是：（1）我国已有约1亿农村劳动力转移至第二、三产业，成为城市生力军，但他们的待遇和归宿问题并未解决，成为城乡社会构成中不稳定的群体。（2）转移到第二、三产业的“农民工”并未放弃农村土地， 在农村的农民亦未享受到由于农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠，农户承包的土地规模无从扩大；同时，由于经济文化程度较高的劳动力的转移，承包土地留给妇女儿童或年老体弱者耕种，相当一部分土地荒芜，使我国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中，大大影响了农业劳动生产率和土地生产率的提高，影响着农村经济的发展。（3）农民工及其供养的人口在城市被边缘化， 他们没有城市户口，身份得不到合理确认，职业流动性大，享受不到城市失业保障、最低生活保障、医疗保障等众多的城市福利，造成社会的不公平和一定程度的社会割裂。
笔者认为，解决这些问题的基本思路和途径是：对目前进入城市的农民工阶层分为4个集群，分步予以城市居民待遇，稳步推进其城市居民化进程；相应地，在他们获得城镇居民身份和城镇居民的各种福利待遇的同时，必须自愿放弃土地，放弃土地使用权、经营权。
从目前的实际出发，农民工阶层可分为4个集群：（1）失地农民集群。根据相关资料统计，全国失地农民约4000万。这部分农村居民一般居住在城市郊区或城乡交错地带，随着城市市区的扩大，土地被征用，他们失去了世代赖以生存的根基，成为实实在在的失地农民。对这部分居民应及时确认他们的城市居民身份，转为城市户口，享受城市居民的各种福利待遇。这部分居民的就业问题应按照政府扶持、政策引导、市场运作的思路多途径予以解决。在这一部分农民中，有些农户尚有少量耕地，但不足以维持生计，他们基本上已融入城市生活。可借鉴深圳市的做法，以政府征用手段进行土地集中规模经营，实行反租倒包，或转为城市用地。这部分农户同样应转为城市户口，享受城市居民的各种福利和社会保障待遇。（2）经营户集群。这部分居民一般具有一技之长，有一定的经营头脑和管理经验；有较固定的谋生手段，较长时间居住在城镇，已初步融入城市生活；由于从事个体经营收入比较宽裕，有一定的经济积累。他们作为进城务工的农民，是较富裕、较稳定的阶层。应当将这部分农村居民及时转为城市居民。（3）技术人集群。这部分人一般具有各种专门的劳动生产技能，在不同生产部门、不同岗位已成为技术能手和骨干，许多人成为产业工人的一部分。他们有相对稳定的工作岗位和就业平台，有比较稳定的经济收入，可以将这部分农村居民转为城市居民。（4）低技能劳动力集群。这部分人一般不具有经营能力，也无劳动专长，是农民工阶层中地位低下、收入微薄、经济力量薄弱、劳动强度较大的一个集群。他们一般聚集在不需要专门技术的最脏、最苦、最累的行业，基本以出卖劳动力为生，收入不稳定，流动性大。对这部分农村居民转为城市居民应区别情况分别对待。
分步解决农民工及其供养农村人口的城市居民待遇问题：第一步，首先解决好失地农民集群的城市居民待遇问题。这部分农户由于赖以生存的土地被征用，土地作为生存资料和社会保障的功能不复存在，他们已经没有退路和可选择的余地，唯一的出路就是城镇接纳他们，给他们以完全城镇居民身份和待遇。这当然是政府责无旁贷的责任。第二步，及时把个体经营户集群转为城镇居民。这些经营者全家或家庭主要成员已长期居住在城镇，实际上已成为城市居民的一部分，他们凭借着一技之长和辛勤的劳动已完成或初步完成了原始资本的积累，已成为城市的纳税者。所以继失地农民集群之后应当吸纳他们成为城镇居民。第三步，吸纳技术人集群及其供养人员为城镇居民。这部分有一技之长的技术人集群在城市的收入和生活有基本保障，但他们在放弃土地和成为市民、享受市民待遇之间还会有一番痛苦的选择。我们的政策应当鼓励这个群体放弃土地，成为城市居民。第四步，对于低技能劳动力集群，无论是政府还是劳动者个人，都应当作出慎重的选择。因为他们既无经营能力，也无劳动技能专长，工作岗位和收入均无基本的保障，让他们放弃土地进入城市成为市民，可以说是危险的一跳。一旦他们放弃土地成为市民，如果丧失了工作岗位则成为城市新的下岗人员和低保阶层。这部分人转为城镇居民宜缓步推进，可待这个集群在劳动积累和技能学习过程中出现分化，一部分有了较稳定的工作岗位和收入的人群可逐步吸纳他们为城镇居民。
（二）政策措施
1.改革户籍制度，给农村居民以自由迁徙的平等的国民待遇，使部分农村居民在条件成熟时逐步转为城镇居民。
2.转为城镇居民的农村居民，在获得城镇居民的各种福利待遇的同时，必须放弃农村耕种的土地，把土地交给集体，其所拥有的房基地及房产可以保留，也可以转让，或者折价交给集体。
3.在经济实力比较雄厚的地区，农村居民转为城市居民时，可对放弃土地使用权的农户给予一定的经济补偿，作为进入城镇的安家补贴，鼓励其转入城镇。补偿标准可以10年左右耕地粮食产出的价值来计算，也可由双方协商解决。
4.政府要为进入城镇的农村居民创造必要的条件，提供各种优质服务。如修建廉租房、经济适用房，使这些人能住得下、有事做、稳得住。
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