大数据视角下基层治理创新
——以广州“四标四实”为例*
陈雪玉
（广州工程技术职业学院 财经管理系，广东 广州 510032）
摘 要： 大数据对经济社会多个领域产生了深远影响，基层治理同样迫切需要与大数据融合起来。广州开展3年“四标四实”工作以来，建成全市统一的数字广州基础应用平台，初步解决了基层治理信息不对称、行政成本高、办事效率低等问题，但是“四标四实”成果在基层治理中的应用还有待深化。应当立足用户视角，提升企业和群众办事便捷度；坚持问题导向，提升化解基层矛盾的有效性；着眼多元治理，提升市场开发大数据的积极性；整合行政资源，提升跨领域综合执法的效能。
关键词： 大数据；治理；智能化
运用最新科技手段、推动基层治理创新，是新时代提高社会治理智能化水平的必然要求。特别是近年来，随着新型城镇化加速推进，改革开放以来大量农村人口向城市迁移的趋势进一步强化[1]，城市各类资源要素更加集中，并且治理重心不断下移、治理任务层层分解，基层治理压力更是日益增大。在基层政府单凭人力难以完全适应治理需求的情况下，如何运用大数据技术，构筑全新的治理框架、提高基层治理效能[2]，是基层治理创新面临的重要实践课题。本文以广州开展“四标四实”工作为例，对这一问题进行分析并提出建议。
1 广州基层治理存在基础信息工作滞后的问题短板
广州是国家中心城市和省会城市，全市总面积7434.4平方公里，人口、产业和建筑物高度密集。辖11个行政区、34个镇、136个街道办事处，常住人口接近1500万人，实际管理人口超过2000万人。各类市场主体超过200万户，其中企业超过100万户。建成区超1000平方公里，城中村272个，专业批发市场700余个，仅超高层建筑就超过350栋，庞大的体量对提高基层精细化治理水平、实现“绣花”式治理提出严峻挑战。同时，与其他特大城市类似，广州城市基层治理中人、房、业等底数不清、情况不明的问题还很突出，特别是人、房、业基础信息工作落后，在基层治理中基础要素信息化水平不足，政府信息与实际情况不完全对称，部门所掌握的数据格式不统一、采集不规范。这些问题短板的存在，导致基层治理中信息技术手段的运用受到极大限制，安全隐患难以及时发现，出现风险难以迅速控制，解决问题难以协同配合，善后处理难以做到便捷高效，对提升基层治理效能造成根本性制约。可以想见，如果基层治理的基础信息工作基础依旧没有夯实，那么基层治理必将无法真正回应社会诉求和群众意愿。
我国的高压氧医学起步稍晚，第一台医用高压氧舱于1964年在福建医学院附属协和医院建成。1978年，四川的首台医用高压氧舱在四川省人民医院建成并投入使用，随后省内各市级医院陆续开始修建氧舱。建立伊始，从业人员由内科、外科、儿科、急诊科等相关学科的有志之士组成，同时，由于无太多经验参照，老一辈工作者在探索中蹒跚前行，开展的病种亦仅限于CO中毒、病毒性脑炎、闭合性颅脑损伤、突发性耳聋、慢性溃疡等几类疾病。
2 广州开展“四标四实”工作以建立基层治理大数据库
针对上述问题，广州自2016年9月开始，以打造干净、整洁、平安、有序的城市环境为目标，围绕摸清城市人口、房屋、单位设施等底数，全面开展“四标四实”地理信息采集、规范、核准工作，加快构建基层治理的大数据库。
其中，“四标”指的是建立全市统一的标准作业图、标准建筑物编码、标准地址库、标准基础网格，从根本上减轻基层治理信息采集和数据管理的压力。标准作业图，是建立一张全市各级各部门共同使用、数据共享的“标准作业图”，具体以“广州地理数字地图”为底图，要求职能部门将各自采集的建筑物、地址、单位、设施等信息一律集成到这张底图，从而形成标准作业图并据此实现信息交流和工作协调规范化。标准建筑物编码，就是参照个人身份证号的编码办法，按照省、市、区、街道（乡镇）、社区（村）、道路、建筑物、房间的顺序一一编号，将所有建筑物及其内设房间进行编码，实行数字化管理。标准地址库，则是对每栋建筑物的地址做出文字描述，进而在建筑物门墙外加挂门牌，在标准作业图上标注地址信息，做到每栋建筑物都可识别、可定位。标准基础网格，即按照每200户常住人口建立一个基础网格的标准，对全市城乡社区划分基础网格，每个网格配备2-3名专职或兼职网格员。
知识管理是利用现代信息技术和手段，构建服务于组织或个人的知识系统。通过该系统，对知识进行积累、挖掘、分享和应用等活动，促进知识不断更新和创新。对知识系统的这种持续性活动和操作，又会反馈到系统内部，使得系统更为完善，内容更为合理。知识管理是知识转化的重要途径。知识管理最早应用于企业管理，通过对企业数据的统计分析和挖掘，更好地支撑企业决策。目前越来越多的知识工作者利用知识管理框架、模式和工具，进行项目、内容、文献、学习等的管理[3]。知识管理流程如2所示：
3 “四标四实”促进基层治理格局优化
二是节约了基层治理的行政成本。过去由于部门、条块之间各自为政、多头指挥，造成基层“上面千条线、下面一根针”，光是基础信息工作就存在信息重复采集、数据格式不兼容现象，极大浪费行政资源，消耗基层大量精力。通过政府建立信息集成平台、统一数据采集标准，任何一个网格采集的基础数据都会纳入基层治理大数据库，并为各个部门和基层工作人员所应用，免去重复核准的麻烦。
虽然目前广州“四标四实”工作已经取得阶段性成效，全市人、房、业等基础信息纳入大数据库管理，但是庞大信息量所蕴含的价值和规律还有待深入挖掘[3]，其对基层治理的促进作用还没有充分发挥出来。
而“四实”指的是通过外业调查、入户走访与“四标”相结合的方式，核准实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施信息，全面掌握基层治理的底数详情。核准实有人口，是准确采集本地户籍人口、流动人口和境外人员的基本情况以及动态信息。核准实有房屋，是就房屋的建筑属性、建设结构、社会用途、法律性质、报建手续等情况，进行全面核实。核准实有单位，是对每个网格内机关、企业事业单位、商户、社会组织等主体信息进行核实，并将其空间位置标注在标准作业图上。核准实有设施，是对关系国计民生和城市管理的设施，包括市政服务、绿化园林、供电供水、道路交通、视频监控等设施，开展实地调查并将其空间位置标注到标准作业图上。
广州开展“四标四实”工作，汇聚公安、住建、规划、国土、交通、民政、水务、环保、农业等20多个职能部门，广泛调动街道（乡镇）、社区（村）的人力和物力，从零开始，扎实推进基础信息工作，历经3年基本建成基层治理大数据库。目前，全市统一的一张“标准作业图”平台（即“数字广州基础应用平台”）已经建成，归集超过2.5亿条城市基础数据，包括标准建筑物编码、标准地址库道路（街巷）名称、建筑物门楼号牌、含房间号和商铺号的详细地址等基础信息，划分出近2万个城乡“标准基础网格”，定位视频点152万个，全市人、房、业信息核准、更新后纳入大数据库。这些数据实行“市、区、镇街、村居、基础网格”五级应用，数字广州基础应用平台与来穗、市场监管、水务、公安、国土、规划、住建等26个部门的应用系统进行对接，政府部门通过应用平台实行数据交换和更新。据此，“四标四实”对基层治理的优化效应已经开始显现。
三是提升了基层治理的行动效率。基层治理过程中所面临的实际问题往往跨部门、跨领域，牵涉多方面职能。一旦出现问题，有关部门首先需要核对信息，然后分头开展调查得出结论，进而由其中一个部门牵头协调，最终做出统一决策。这种做法，不仅费时费事，而且可能难以达成共识。在“四标四实”框架下，基层治理效率获得极大提升。例如，区政府拟在某个乡镇建立资源热力电厂，只要国土、规划、住建、环保、民政等部门将选址位置标注在标准作业图上，同时调取周边范围内的人口、房屋和产业信息，分析学校、居民区、河流等数据，就可以对资源热力电厂焚烧垃圾所可能产生的污染范围进行预测，为最终决策提供互相认可的科学依据。
从“腾笼换鸟”到“绿色蝶变”，面对曾经伤痕累累的长江，从上游、中游到下游，跨省市协同发展的实践在探索中前行。这一切，正是源于“共抓大保护、不搞大开发”共识的深入人心和行动自觉。
该土层颗粒一般含砾丰富，平均含砾21.3%，砂粒组含量最多，砂粒级含量平均合计达48%。细粒组含量平均为32.9%，以粉粒为主，粘粒级含量较少。按照GB/T50145-2007划分其工程分类，该土层基本属于粉土质砂，个别为粉土质砾、砾质粉土。野外将该土层命名为砾质粘土，说明肉眼鉴定有误差。
4 推动基层治理深化应用“四标四实”成果的可能路径
一是消除了基层治理信息不对称现象。在“四标四实”的基础上，全市人、房、业都是一一编码、一一对应，过去由于数据格式不统一、采集不规范而出现的错误信息不再出现，街道（乡镇）、社区（村）和职能部门之间共享一套编码系统、共用一套数据资源，部门之间的数据壁垒开始打破、条块之间的信息孤岛逐渐消除，有力促进基层政府全面、准确掌握人、房、业信息。
一是应当立足用户视角，提升企业和群众办事便捷度。利用部门信息充分共享这一契机，广泛推行企业和群众“一卡通”或刷脸办事方式，让办事者经过必要的一次性审核程序后，就不再需要重复提交证明材料，最大限度地提高办事效率，变“群众多跑腿”为“数据多跑路”，进一步优化企业和群众的用户体验。
二是应当坚持问题导向，提升化解基层矛盾的有效性。针对标准作业图叠加的治理隐患数据，注重积累人、房、业出现矛盾纠纷的历史信息，梳理分析基层矛盾的易发点、多发点，提炼基层治理的问题趋势和客观规律，研判采取有针对性的治理策略，建立常态化反馈评估风险点的工作路径，靠前消除基层矛盾。
三是应当着眼多元治理，提升市场开发大数据的积极性。围绕构建多元化纠纷解决机制，扭住发挥市场创新活力这一关键，支持和鼓励市场主体参与开发政务大数据，为社会提供多样化、多层次、社会化服务，满足企业和群众日益增长的生产生活需求，把政府主导推进基层治理与市场有效参与基层治理融合起来。
四是应当整合行政资源，提升跨领域综合执法的效能。发挥信息共享倒逼行政效率提升的推动作用，以结果导向促进行政机制优化和部门职能重构，瞄准跨领域违法违规现象，下大力气解决社会反映强烈的严格公正规范文明执法水平不高、行政不作为乱作为慢作为问题，把数据互通性转化为更高的综合执法效能。
参考文献：
[1]国家卫生与健康委员会.中国流动人口发展报告[R].2018.
[2]唐有财，张燕，于健宁.社会治理智能化：价值、实践形态与实现路径[J].上海行政学院学报，2019（4）：54-59.
[3]陈晓春，张雯慧.价值共创视角下“三共”社会治理格局的大数据应用研究[J].湖南大学学报（社会科学版），2019（3）：41-47.
Abstract: Big data has had a far-reaching impact on many areas of economy and society,and grass-roots governance also urgently needs to be integrated with big data.Since Guangzhou carried out the work of"four standards and four facts"for three years,it has built a unified digital Guangzhou basic application platform for the whole city,which has preliminarily solved the problems of asymmetric information,high administrative cost,and low efficiency in grass-roots governance.However,the application of"four standards and four facts"in grass-roots governance still needs to be deepened.We should base ourselves on the perspective of users,enhance the convenience of enterprises and the masses,adhere to the problem orientation,enhance the effectiveness of resolving contradictions at the grass-roots level,focus on pluralistic governance,and enhance the enthusiasm of big data in market development,so as to integrate administrative resources and enhance the efficiency of cross-domain comprehensive law enforcement.
Keywords: big data;governance;intelligence
中图分类号： D630
文献标志码： A
文章编号： 2095-2945（2019）31-0035-02
*基金项目： 广州工程技术职业学院重点项目（项目批准号：ZCJ201610）
作者简介 ：陈雪玉（1982-），女，硕士，讲师，研究方向：管理学。
标签：大数据论文; 治理论文; 智能化论文; 广州工程技术职业学院财经管理系论文;