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2008年5月9日，日本众议院内阁委员会以多数票通过了《宇宙基本法》草案，该法案40年来首次打破了日本宇宙开发奉行的“非军事”原则，为日本在太空领域开发本国的“防卫性”军事技术打开了大门。随后，5月21日，日本参议院也通过了该法案。8月27日，该法案开始正式实施；同日，作为基本法的主要负责机关“日本宇宙开发战略本部”也正式成立。该法案的通过以及相关机构的设立标志着日本太空政策的重大转型，同时也将对自卫队建设、日本“正常国家”身份以及“修宪”等问题产生重大影响。
一、“非军事”原则下的“研发”导向型太空政策
日本的《和平宪法》严格限制日本政府将太空用于军事目的。1969年，根据《和平宪法》精神，日本国会做出了太空发展“仅限于和平目的”的决议。①该决议限制防卫部门对太空系统的投资、占有和运行。换句话说，日本所有的太空项目都是在民用机构的领导下，以“技术研发”的名义展开的。
日本的“研发”导向型太空政策主要表现在以下几个方面：
首先，发展侧重科技进步。在很长一段时间里，日本大多数太空项目——即便是通讯、广播、气象等应用项目——的发展都是受技术优越性推动的，换句话说，技术上的优越要比“耐用性”、“可靠性”以及“低成本”等要求更为重要。日本的太空制造业对在工程技术中吸收新技术和新进步更感兴趣，而且，由于日本的太空政策被纳入技术政策范畴，所以，只有专注于技术研发，政府才能理所当然地向太空领域划拨大量预算经费。
其次，科技部门主导决策。在“研发”导向型太空政策的指导下，日本太空政策的决策者并非政治家或大臣，而是工程师与官僚。日本的太空政策曾长期由科学技术厅(STA)以及教育省(MoE)主导，并由内阁府下的太空活动委员会(SAC)充当部门间的协调人。但由于科学技术厅负责提供秘书服务，所以太空活动委员会的大部分太空政策都是由科学技术厅发起并制定。这种工程师—官僚主导型决策框架一直保持了很长时间，甚至在本世纪初开始的部门重组中也未改变。
再次，美日采购协议迫使日本专注于研发领域。进入上世纪80年代，日美贸易摩擦不断升级，在美国威胁对日本卫星、超级计算机以及半导体等产品启动“超级301条款”后，日本被迫与美国签署了“日本卫星采购协议”，同意其非科研用卫星的采购程序对所有国际投标人开放。②该协议对日本的卫星产业造成了巨大的损害，因为其产业竞争力要远远落后于美国，而且事实上，自那以后，日本几乎所有的非科研用卫星都是从美国采购来的。因此，国家宇宙开发事业团不得不专注于卫星研发，因为这是政府向产业界提供合同的唯一合理途径。
最后，太空战略在技术研发层面实施得较好。1978年制定的《日本太空活动基本政策》(Fundamental Policy of Japan's Space Activities)虽对日本太空战略做出了明确规定，但除研发目标获得实现以外，其他战略目标并未得到很好的执行。例如，该文件承诺利用太空技术发展新的产业技术和产业部门，但是至今该目标还没有什么进展。此外，该文件要求强调发展民用太空技术以及开展国际合作，但是，日本当前在太空领域的最大进展却是其军事／情报项目。然而，日本在技术研发方面的战略实施则较为顺利，这也充分体现了日本发展太空计划的主要目的。在推进太空计划的过程中，日本首先从美国引进火箭及卫星技术，然后内部消化并最终在该技术领域实现其独立的领先地位。上世纪70年代，日本大力引进美国的太空技术。而进入80年代后，日本开始在引进基础上自主研发，并且取得了一系列成果，如H系列火箭以及MOS-1遥感卫星的研发。日本为什么要发展这些技术，寻求成为太空领域的重要参与者呢？对此，日本宇宙航空研究开发机构驻华盛顿办公室的几位负责人的解释是：“太空可以给民众带来梦想和希望。”但同时，他们还表示，太空项目带来的经济利益是不明显的。③所以，日本积极发展太空计划的主要原因是：“这是大国应当做的”，而非出于实现某种紧迫的战略构想的需要。④
二、深刻反省后的转型之路
2003年11月，搭载两枚“情报搜集卫星(IGS)”的H-IIA火箭发射失败，给日本航天业造成了巨大打击。当时在文部科学省任职的河村建夫(Takeo Kawamura)目睹了整个失败过程，并从中发现，是日本太空部门决策制度的弊端导致了这次失败。当时，日本宇宙航空研究开发机构只负责IGS卫星部分技术研发工作；该卫星的首要用户——当时的日本防卫厅慑于国会决议案而不能直接参与该项目；该项目的名义领导机构——内阁官房由于缺乏人手而无法专注于该项目的开发和发射。所以防卫厅、内阁官房以及文部科学省（以及日本宇宙航空研究开发机构）都不对该事故直接负责。在分析了这一事实后，河村建夫认为，这次事故是决策体制的严重缺陷所致，必要的改进措施势在必行。
2005年，当河村建夫从文部科学省卸任后，他便在自民党内组织了一个名为“国家太空战略咨询团”(Consultation Group for National Strategy for Space)的非正式研究团队，其成员都是来自文部科学省、经济产业省、防卫厅以及外务省的次官。该咨询团随后对日本的太空决策程序以及其他问题进行了深入研究，并于2005年10月提交了一份报告。该报告认为，日本太空决策问题的根源在于缺少一致的战略和机构安排。该报告称，由于长久以来，日本的太空政策都是由科学技术厅／文部科学省来主导，而且仅仅局限于科技政策领域而无致力于追求国家战略目标的战略计划，所以导致了日本太空产业的低迷和日本在国际舞台上的地位弱化。鉴于此，该报告建议制定出规范太空活动目标的新法律，并建立起促进决策程序畅通的机构框架。具体来说，就是从以下三个方面努力：首先，设置一个新的太空部门。该部门在日本太空战略筹划中将处于中心地位。该报告还强调，日本太空政策出现问题的根源是只专注于新技术的研发，而缺少对用户需求的关注。因此，报告指出，新的太空部门应将用户部门的负责人纳入决策过程之中，并统合用户的需求。同时，新太空部门的负责人应允许防卫部门和太空部门使用太空资产，以提高日本在当前宪法框架下，保障安全和推行对外政策的能力。其次，政府应建立一个由太空用户部门组成的论坛，论坛将由新成立的太空部门负责，并由各省大臣或次官参加。这个想法是在总结了“准天顶卫星系统(QZSS)项目失败原因基础上得出的。当时，在该项目被提出后，由于缺少交流，国土交通省(MLIT)、总务省(MIC)、经济产业省以及文部科学省在分担财务责任上产生巨大分歧，结果导致了该项目的失败。再次，倡议包括咨询团成员在内的政治团体对1969年日本国会所做出的太空开发“仅限于和平目的”的决议进行重新解释。⑤
此外，日本近期加快同美国联合开发并部署导弹防御系统的行动也从侧面促进了日本太空政策的转型。在发展导弹防御系统方面，一方面，日本防卫省和自卫队由于慑于“仅限于和平目的”的太空利用原则而不能开发、发射和操作自己的早期预警和跟踪卫星来搜集导弹发射的关键信息。这样，自卫队就只能完全依靠美国的预警信息。另一方面，如果自卫队完全依靠美国情报操作其反导系统，那么就将触及“集体自卫权”这一敏感问题。日本政府曾对其宪法第九条做出特别解释，认为日本拥有“集体自卫权”，但不可以行使此种权利。因此，在导弹防御系统建成并准备运行时，自卫队将不能发射拦截导弹，除非该指令来自于日本自己的早期预警卫星。因此，自民党内很多党员都强烈要求对“仅限于和平目的”的太空利用原则进行修改，以便为导弹防御系统的发展、部署让路。
三、“非侵略性”原则下“用户”导向型太空政策
在提出报告后，河村建夫又向自民党政调会提交了该报告，并在政调会的帮助下，成立了“太空开发特别委员会(SCSD)”。该委员会于2007年1月将《太空基本法》草案提交日本国会审议，而国会又于今年5月通过了该草案。
该法是对1969年“非军事”利用原则的一次修改，允许日本在“非侵略性”原则下开展以防卫为目的的航天活动。在该法案原则下，日本自卫队有望拥有卫星或引进高性能的侦查卫星，这在此前是不允许的。日本将来也有可能依据该基本法研发高性能导弹预警卫星。⑥《太空基本法》的“非侵略性”军事利用原则在其中的第2和第14条中有明确的体现。第二条规定：在开发和利用太空过程中要遵守包括《外太空条约》在内的国际条约和其他国际承诺，以及日本宪法的和平原则精神。第14条规定：允许政府采取必要措施推进旨在促进日本国家安全和国际安全的太空开发和利用活动。⑦
《太空基本法》是根据三大支柱制定的：第一，通过太空开发和利用强化日本的安全；第二，推进太空研发活动；第三，发展日本的太空产业。在这三大支柱之下，该法共由五章组成：(1)太空发展的基本原则；(2)政府在太空发展中的主要责任；(3)基本太空方案的制订；(4)“宇宙开发战略本部”的建立；(5)与太空活动有关的立法调整。⑧其中，规定建立日本宇宙局(Ministry for Space Development)⑨以及“宇宙开发战略本部”是对太空决策体系的重大调整，也体现了其“用户”导向型政策重心。
“宇宙开发战略本部”由首相任本部长，由宇宙开发担当大臣任副本部长，并负责具体事务，下设事务局等部门。其成员由文部科学省、经济产业省、其他作为太空用户的部门以及一些来自学术和产业领域的指定会员组成。该部门的主要目标是在统合各部门政策的基础上，制定一个统一的综合性太空发展战略。此外，该部门将具备很大的权威，如附图所示，该部的地位与综合科学技术会议平行。宇宙局的设置很特别，它并不负责管理部门事务，而是作为内阁府的成员，协调各部门与太空有关的政策。首相将成为宇宙局的领导，并定期召开会议。在会上，内阁外的产业界人士和专家可以展开讨论并发表不同的见解。日本此次制定宇宙基本法并加强机构建设，目的是加强对太空开发事业的管理。过去由文部科学省主导宇宙开发，宇宙基本法成立后，将转由宇宙开发战略本部具体负责，由日本内阁直接主管。
然而，《宇宙基本法》并未对新成立的宇宙局的财政管辖权做出具体规定，这是影响该局职能发挥的一个重要方面。当前，日本的太空预算是根据各部门申请划分的。其中，文部科学省／日本宇宙航空研究开发机构占据了大部分预算份额，负责“情报搜集卫星”系统的内阁官房占去一部分份额，剩余预算则分散于其他部门。只要这种预算结构仍然存在，那么宇宙局和“宇宙开发战略本部”便很难开展其“用户”导向型太空项目，因为作为用户的部门不会情愿从其有限的预算中抽出一部分，而文部科学省也会拒绝对其预算作重新分配。对此，“太空开发特别委员会(SCSD)”一个成员曾建议，“宇宙开发战略本部”应成为预算分配的决策主体，它可以将各部门的预算申请绑在一块，并代表它们与财政省展开谈判。该建议一旦成形，将意味着“宇宙开发战略本部”将具备巨大的影响力，因为，任何预算申请都需先获得该部门同意，否则将丧失确定其太空项目的能力。⑩
资料来源：英国驻日本大使馆调查报告。
四、新政策条件下的深刻影响
《宇宙基本法》的通过实际上是为日本自卫队利用太空设施敞开了大门，由此将带来一系列重大影响。
首先，自卫队建设将迎来新的契机。随着该法案的通过，自卫队将被允许掌管“情报侦察卫星”和其他军事太空项目，而且太空项目的整体研发资金也将有所提高。因此，太空计划在结构上将有所扩展，在发展重点上将向军事太空技术领域倾斜。这不但会大大提高自卫队的情报侦察能力，而且还将为日本导弹防御系统建设提供新的发展契机，因为其军用卫星不但可以改进对导弹活动的侦测能力，还可以进一步提高导弹防御系统的通信和协调能力。名正言顺地在太空侦察系统——“天网”的支持下，日本自卫队的建设也将如虎添翼。
其次，日本将更趋近于成为“正常国家”。《太空基本法》的通过旨在提高日本的军事实力以及军民一体化水平。随着该法案的通过，导弹防御系统和太空侦察系统的实力将得到提升；用于防御目的的卫星情报搜集程序也将被放宽。这些新的进展还将与近年来对自卫队及日本防卫机构的限制的持续放宽同步发展。同时，军事利用太空限制的解除必将鼓舞日本进行新的军备建设，以便制衡中国，同时鼓舞日本在国际安全领域发挥更加突出的作用。这样，“日本应当承担更多保护自身利益的责任”的想法将更具活力。而所有这一切都必将促进日本更加接近成为具备与其经济实力相匹配的军事实力的“正常国家”。
再次，“修宪”进程受到鼓舞。此次《太空基本法》的通过主要是对1969年“非军事”利用太空原则 （该原则是根据《和平宪法》精神制定的）的挑战和突破。从这个意义上讲，该法案的通过是日本“修宪”历程上的又一次飞跃。从冷战后日本自卫队的发展史看，每当遇到自卫队发展的关键期，日本政府和国会都会通过重新解释宪法或直接制定新法的办法暂时突破“宪法第九条”的限制。例如，为了解除宪法对自卫队海外派兵的限制，日本国会于1992年通过了“PKO法案”，随后，为配合美国发动反恐战争，国会又于2001年通过了《反恐特别措施法案》。此次《宇宙基本法》的通过不过是以往“修宪”历程的继续和一脉相承的发展，据此，日本政府的“修宪”进程也会大受鼓舞。
注释：
①Kazuki Yoshiyama,"China's Military Expansion to Outer Space,Japan's Space Technology Level," Yomiuri Weekly,March 25,2007,in OSC Document JPP20070315044003.
②Masahiko Sato,T.Kosuge,and P.van Fenema,"Legal Implications on Satellite Procurement and Trade Issues between Japan and the United States",Paper Presented in Institute of International Space Law Conference(IISL-99-IISL.3.13),1999.
③Steven Berner,"Japan's Space Program,A Fork on the Road?",Rand,www.rand.org/pubs/technicalreports/2005/RANDTR184.pdf
④同上。
⑤Kazuto Suzuki,"Transforming Japan's Space Policy-making",Graduate School of Humanities and Social Sciences,University of Tsukuba,https://www.tulips.tsukuba.ac.jp/dspace/bitstream/2241/97697/1/SP-23-2.pdf
⑥日本参议院通过改变“非军事原则”的宇宙基本法，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/21/content8220579.htm
⑦Manuel Manriquez and EANP Intern,"Japan's Space Law Revision:the Next Step Toward Re-Militarization?",James Martin Center for Nonproliferation Studies,January 2008.
⑧Yumiko Myoken,"The Bill of Basic Space Law",Science and Innovation Section,British Embassy,April 2008.
⑨此叫法来源于新华网，“日本参议院通过改变‘非军事原则’的宇宙基本法”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/21/content-8220579.htm
⑩Kazuto Suzuki,"Transforming Japan's Space Policy-Making",Graduate School of Humanities and Social Sciences,University of Tsukuba,https://www.tulips.tsukuba.ac.jp/dspace/bitstream/2241/97697/1/SP-23-2.pdf