行政诉讼法、行政复议条例之间的冲突与协调，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,行政复议论文,条例论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着行政诉讼法和行政复议条例的相继问世，我国解决行政争议的法津制度开始形成体系。两种法律制度相互协调、紧密衔接，为正确、及时、有效地解决行政争议提供了重要法律保障，成为当今解决行政争议的主渠道。但是，通过对行政诉讼法与行政复议条例比较分析，尚在特殊诉讼期限、诉讼主体资格、审查依据和原则等方面有不完全吻合和不能有效衔接的地方，导致行政审判进入两难境地。协调好两者的法律规定冲突，对搞好行政审判，妥善解决行政复议显得十分重要和迫切，我们想借此作些探讨。
一、冲突的主要表现
行政复议条例是行政诉讼法实施以后制订的，不言而喻，行政诉讼法是制定行政复议条例的法律依据之一，因此，行政复议条例基本模仿了行政诉讼法的主体框架，立法宗旨也与行政诉讼法一脉相承，在具体内容上也注意到行政复议后与行政诉讼的接轨问题。但毕竟是两种不同性质的解决行政争议的法律制度，性质不同，出发点不同，目的不同，在具体规定上不相吻合、不完全接轨在所难免，主要表现在以下方面：
⒈特殊起诉期限
行政诉讼法第38条第2款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。而行政复议条例第47条规定，申请人对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起15日内，或者法律、法规规定的其他期限内向人民法院起诉。这里有两点不一致：一是对特殊起诉期限的规定，行政诉讼法所采取的是遵照法律另有规定的原则，而行政复议条例所采取的是行政诉讼法规定与法律、法规规定由当事人选择原则。比如“治安管理处罚条例”规定申请人对复议决定不服的起诉期限是5日，根据行政诉讼法的规定，申请人对复议决定不服的，遵照治安管理处罚条例的规定为5日有效起诉期限。而根据行政复议条例的规定，申请人不服复议决定的，可在收到复议决定之日起15日内向人民法院起诉，也可以在收到复议决定之日起5日内向人民法院起诉。当事人如果选择了前者，按行政复议条例规定是可行的，但按照行政诉讼法的规定是不可行的，两者发生冲突；二是对特殊起诉期限的规定，行政诉讼法只规定法律另有规定的除外，法规规定的起诉期限应当服从行政诉讼法的规定，而行政复议条例则规定不仅法律规定的可以供当事人选择，而且法规规定的也可以供当事人选择。比如《企业法人登记管理条例》规定申请人对复议决定不服的，（可以）在收到复议决定之日起30日内向人民法院提起诉讼。按照行政复议条例的规定，当事人在收到复议决定之日起30日内向人民法院提起诉讼均为有效，但根据行政诉讼法的规定，不适用该条例规定的30日起诉期限，必须执行行政诉讼法规定的申请人在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉的规定，超过15日则谓过了起诉期限。
⒉审查原则
行政诉讼法第5条规定，人民法院审理案件对具体行政行为是否合法进行审查，第54条第4项又规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。行政诉讼法所确立的合法性审查为主、合理性审查为例外的原则。而行政复议条例第7条规定，复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。行政复议条例所确立的是合法性审查与合理性审查并重的原则。而且，就合理性审查而言，行政诉讼法与行政复议条例也有两点差异：一是行政诉讼法审查的范围仅行政处罚一类，行政复议条例的审查范围是全方位的；二是行政诉讼法把握的度是显失公正，行政复议条例把握的度既包括显失公正，也包括有失公正。
⒊诉讼主体
行政诉讼法第25条第4款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。而行政复议条例第28条第3款规定，法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人。规章授权的组织作出的具体行政行为进入行政复议程序，规章授权的组织作为被申请人，很难保证规章授权的组织所作具体行政行为不进入行政诉讼，一旦进入诉讼，谁为适格被告，必然要引起一番争论。
⒋审查依据
行政诉讼法第52条、第53条规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照规章。而行政复议条例第41条规定，复议机关审理复议案件，以法律、法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。二者规定明显不同。复议机关依照规章以上规范性文件进行复议，认为符合的就要作出维持裁决，而行政诉讼则不然，首先要对规章以下规范性文件进行合法性审查，然后才决定是否参照。依据不同，产生的法律后果往往不一致，导致裁决与判决互相矛盾。
还可以列举一些，主要有上述诸方面表现。
二、冲突的成因
有人认为，行政复议条例是继行政诉讼法出台后一年半时间才制订的，对上述诸方面的法律规定冲突理应避免的，然而却没有避免得掉，反映出国家行政机关制订行政复议条例的草率。笔者认为，这种责疑在某些方面是有一定道理的，比如在特殊起诉期限的规定上，应当与行政诉讼法一致起来，在行政诉讼法出台前的各种法律、法规规定的起诉期限五花八门，这是历史上尚无一部程序法统制而造成的。行政诉讼法出台后，将各种起诉期限作了比较原则的框定，那么，继后的行政复议条例就没有理由而另起炉灶，使当事人作了错误选择而痛失诉讼良机，除此之外，过多的责疑是没有道理的。因为：
性质不同。行政诉讼法与行政复议条例虽同属于解决行政争议的程序法律规范系列，但行政诉讼与行政复议毕竟是两种不同性质的行为。前者是司法行为，后者是行政行为。司法行为的行为者是独立于双方当事人以外的、居间公断的国家机关。行政行为的行为者是与被申请人具有行政隶属关系或法律规定的行政机构。行政复议的本质属性是行政层级监督。行政复议既作为层级监督的具体行政行为自然要与其管理的范围相适应，因而在审查范围、审查的主体等方面比行政诉讼法规定的要宽一些是正常的；行政复议既作为层级监督的具体行政行为，也就没有理由摒弃大量的规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令而不照办。
角度不同。行政复议机关在进行层级监督上，为了防止被申请人在行政管理活动中滥用职权、超越职权、任意裁量等违法行为的发生，一旦发生了能在层级监督中予以救济，而不至于进入诉讼后造成被动局面，行政复议条例必须要规定自己可以涉及并且应当涉及的审查范围、审查对象和审查依据，这种较之行政诉讼法宽一些的规定，完全从加强行政管理力度和提高行政执法水平和质量的角度出发的。而人民法院站在国家审判机关的位置上代表国家行使审判权，它的地位和任务决定了它不能干预行政机关更多的事务，自然只能依据法律、法规对行政机关和法律、法规授权的组织作出的具体行政行为进行合法性审查。其余的主要由行政机关在行政复议的层级监督中予以解决。强调复议前置和鼓励当事人先行复议的意义也就在这里。
三、冲突的协调
上述这些法律规定冲突客观存在，但又不能完全归责于行政复议条例本身。那么，要将这些冲突的法律规定协调地运转起来，这一任务也就历史地落到法学理论界和法律实践者的肩上，除了通过立法程序对行政诉讼法或行政复议条例作必要的修改外，在目前，应注重于冲突的相互协调。协调原则不外乎三个方面：
⒈法定原则
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、由国家主席颁布的规范性文件。而行政法规是国务院制定的规范性文件。行政诉讼法属于法律范畴，其法律效力高于行政复议条例，行政复议条例中规定与行政诉讼法的规定相冲突的，应适用行政诉讼法的规定。在特殊起诉期限上的规定，执行法律另有规定的起诉期限，法规另有规定的起诉期限与行政诉讼法第38条规定的起诉期限不一致时，则按照行政诉讼法的一般规定。且行政诉讼法的一般起诉期限的规定与法律、法规规定的起诉期限不得由当事人选择。在审查原则上，遵循行政诉讼法规定的合法性审查原则，对合法而不合理（除行政处罚以外）的被诉具体行政行为和不尽合理的行政处罚，人民法院不得行使改判权。
⒉平衡原则
在法制还不健全的今天，规章以下的规范性文件在行政管理活动中十分活跃，成为不可缺少的规范具体行政行为的依据，人民法院在审判实践中一概取排斥态度是不符合中国现行国情的。实事求是地决定取舍是马列主义留给我们的思辩方法。取舍的原则，凡是符合法律、法规所确立的原则并为法律、法规授权制订和解释的，都应当看作法律、法规的自然延伸和必要补充。比如甲县人民政府规定居民建房人均享有建筑占地面积为25m(2,)，乙县人民政府规定居民建房人均享有建筑占地面积为20m(2,)，这些都是法律、法规所不能顾及的，都应毫无例外地看成法律、法规的必要补充。如果将这些排斥，法律、法规必然因此而架空，这是不可取的；对尚无法律、法规作依据的情况下出台的规章及规章以下规范性文件，则应根据宪法所确认的基本原则和公平原则进行鉴别，凡符合宪法所确立的基本原则，又不失公正的，人民法院应认为不违背法律、法规而大胆参照。只有这样，才能使行政复议中所依据的规范性文件与行政诉讼法所确立的法律、法规依据达到相对平衡。
⒊学理原则
在上述原则尚不能缓解冲突、协调冲突的情况下，就要充分运用法学理论去分析，取得法学理论的论证，从而使冲突趋于一致。行政复议条例力图通过行政复议解决大量的行政争议而扩大了被申请人的外延，愿望是好的，也是符合我国实际情况的，将大量的规章授权组织作出的具体行政行为排斥在行政复议之外，以致告状无门，这种现象谁也不愿意看到，也跟我国高度民主与法制的社会制度所不相称的。规章授权组织所作的具体行政行为既跨进了行政复议的大门，申请人对复议决定不服，还得让其进入行政诉讼的大门。有人主张，行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照规章，根据这一规定精神，规章授权的组织应视为适格的行政主体，承认其诉讼主体资格，迳自进入行政诉讼。从法理上进行分析，这种主张有两点难以自圆其说：一是行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照规章，是专指人民法院在对被诉具体行政行为进行实体审查时参照规章规定，并不包括程序上参照规章，程序上应当严格按照行政诉讼法的规定执行。如果允许在程序上也可参照规章的话，那么，行政诉讼法所确立的一系列程序都将因规章规定的不同而处于游离状态。行政诉讼法明确规定，法律、法规授权的组织为被告。规章授权的组织是不具备这种资格的。二是合格的行政执法主体与适格的行政诉讼主体具有不同的法律内涵，分属于不同的系列，在两者之间是不能划等号的。为了适应行政管理的需要，国家行政机关通过规章授权各种组织行使行政管理职能，在行政管理活动中，这些组织的活动是合法的。但如果其所实施的具体行政行为进入诉讼后，这些组织的诉讼主体就应当由合格的组织来担任，行政复议条例既然将规章授权的组织列入被申请人，且行政复议又是一种进行层级监督的具体行政行为，我们都可以如实地将这种复议行为看作上级主管机关对复议标的进一步审查和确认，无论是维持还是改变原具体行政行为，都反映出规章授权组织的主管机关的意愿，原来因规章授权已经转移的职权、职责又回归到主管行政机关手中，在行政复议中得到充分体现，实施复议的机关对外也就成了具体行政行为的最初实施者，行政复议机关取代规章授权的组织而进入行政诉讼程序成为适格的被告。