公共性与行政效率研究，本文主要内容关键词为：行政效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从公共部门的主要特征入手，展示公共部门的公共特性给行政效率研究带来的挑战和特殊课题，目的在于引起我国行政学界的关注，从而把行政效率研究引向深入。
公共部门效率的合理定位
管理学研究中存在着“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对处于竞争环境而只能被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上本无可非议。但是，公共部门的公共性质带来了目标的多元性，目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡。由于效率与公共行政的其他价值和目标之间存在替代和竞争关系，不同情境下效率的合理定位就成为行政效率研究的一个独特问题，对这一问题的关注则是行政效率研究中公共性凸显的标志之一。下面分别从宏观和微观两个角度对公共性与效率定位的关系做一分析。
从宏观上看，公共部门的公共性质必然带来效率与公平之间的选择和取舍问题。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规则及其管理活动等等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。显然，宏观行政效率具有外在性，它关注的不是公共部门本身的工作效率，而是从公共管理对社会的外在影响的角度来评价行政效率。
在以速度为核心的宏观行政效率定义中，并没有为公平留下相应的地位，由此产生了一个效率与公平的平衡问题。经济学家普遍认为，“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。这是因为，“物品跟随的是货币选票，而不是最大的需要”。市场机制所做的，正是人们要它做的——把物品交给那些出价最高的人的手中，这些人拥有最多的货币选票。有效率的市场制度可能产生极大的不平等。然而，收入分配方面的缺陷并不是市场的过错。“看不见的手可以引导我们到达生产可能性边缘的外围极限，但是，它并不一定是以可以接受的方式来分配这些产品的。质言之，市场机制的优势在于效率，市场的职责也是效率，效率以外的价值主要靠其他机制来实现，而政府正是这样的机制之一。经济学家萨缪尔森等人评论道：“当一个民主社会不喜欢自由放任的市场机制下用对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果”。行政学家英格拉姆赞同上述观点：“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会”。从上面的讨论中可以得出结论：公共组织是公平的依靠，追求公平是公共组织的天职，管理学中的效率优位传统并不完全适合于公共部门。
从微观上看，公共部门的公共性质必然带来效率与民主、效率与质量之间的平衡问题。微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。显然，微观行政效率具有内在性，它着眼于公共部门本身。
追求微观行政效率可能与公共部门的其他价值发生冲突。首先是效率和民主之间的潜在冲突。从行政决策上看，民主往往会导致低效率，但并不能因此牺牲必要的民主程序，因为民主是公共部门的核心价值之一。在这里，弗里德曼关于自由的评论同样适用于民主：“我欣赏一个自由社会，即使这个社会的生产力比奴隶社会更为低下。我欣赏自由社会，因为我的基本价值概念是自由本身”。其次是效率与质量之间的潜在冲突。公共部门的绩效主要包括三个维度：经济、效率和效益。经济侧重成本的节约程度，效率关注投入产出比率，效益则着眼于行政产出所带来的社会效果，包括质量、顾客满意等。从国际行政改革实践来看，高效率并不一定带来高质量和高度的顾客满意，效率和质量的平衡正是当代行政改革关注的问题之一。
值得强调的是，效率在公共部门的合理定位不能满足于笼统的原则，而是提出针对性的具体方案和措施。譬如，在特定的历史阶段、不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，效率应置于什么样的地位？效率定位应依据什么样的标准？这些都是当代行政效率研究关注和深入研究的重要课题。
公共部门效率的体现方式
公共部门具有自己的特点，这些特点决定了公共部门的效率具有多样化的体现方式，决定了公共部门效率测定的困难性。
第一，公共部门的垄断性。这主要是公共服务的非盈利性、管制等原因造成的。垄断对组织效率测定带来了两种后果：一是服务垄断往往伴随着对信息的垄断，公众难以掌握充分的信息对特定组织的效率进行科学的评判；二是确定评价标准的困难。由于管理者或服务提供者具有唯一性，所以即使获得了有关信息，公众也无法通过横向比较来确定部门效率的优劣，更难以确定理想的效率水平或评价标准。
第二，公共部门具有目标多元性和目标弹性。目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标。目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。利润率、市场占有率、单位成本的变化、营业额等指标都是硬性目标，而提高人的素质和道德水平、调动人的积极性等都是典型的弹性指标。组织目标是评价组织绩效的主要依据，多元化目标必然带来效率评估的困难，目标弹性只能加剧这一困难。
第三，公共部门产出的特征。多数公共部门的产品是服务，而非有形的物质产品。服务具有无形性、不可储藏性且只能在提供者和接受者互动过程中来实现等特点，因而对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。同时，公共产品具有中间性质。非市场产出通常是一些中间产品，充其量是最终产出的“代理”，而间接的非市场产品对最终产品贡献的程度都是难以捉摸的和难以度量的。此外，由于公共管理具有垄断性和非盈利性质，其产品和服务进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。
第四，公共部门生产过程的特点。首先，公共部门具有劳动密集型特征。公共管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限。这使得公共管理“标准化”的推行很难，而标准化程度的高低又制约着对效率的测定。其次是生产技术的不确定性。非市场产出所需的技术经常是未知的。比如在国防领域，人们对于投入与国家安全这一期望的最终产出之间的关系，顶多也仅仅是有限的了解。对技术的无知只能加剧评估的困难。
最后，公共管理环境的特点。公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。他要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。
综上所述，公共部门效率的体现方式与企业有很大的不同。探讨公共部门效率的具体体现方式，设计适应公共部门效率测定的具体示标体系，是当代行政效率研究的一个热点。
从实践看， 发达国家公共部门效率测定采取的形式多种多样：（1）投入产出比例或单位成本测定。这与企业效率测定相同，但只能用于产出容易量化的公共部门。英国农业部莱丁实验室的附属饲养站，提供给试验用的小白鼠每只平均成本为30英磅，而相距不远的私营饲养场提供给其他单位的小白鼠，每只平均成本仅为2英磅。（2）普适性（即适用于绝大多数公共部门）的效率示标体系，如产出数量或个案处理数目、完成的工作量与计划的差异、平均个案处理时间、突发紧急事件的反应速度、人员劳动生产率等等。（3 ）特殊（即针对具体工作部门）的效率示标体系。比如，公立医院的效率示标包括接纳入院的病人数与服务对象总人数的比率（千分比）；提供的急诊服务数与服务对象总人数的比率（千分比）；病人在医院的平均逗留时间；病床空置率（每个床位的平均空置时间）；当天处理完毕的病人与接纳病人总数的比率；每一千名服务对象中等待入院的人数等等。
不论现有效率示标体系是否科学合理，上述努力体现了行政效率研究的一个共识和发展趋势：公共部门的公共性决定了效率的不同体现方式，管理学中以投入产出比为核心的效率评价不完全适用于公共部门；行政效率研究不仅要设计适应公共部门特性的效率示标体系，而且要针对公共部门多样化任务和多元目标，设计出适用于各个部门的具体效率示标体系。
公共部门低效率的特殊成因
私营企业和公共部门都存在低效率现象，但导致低效率的原因不尽相同。根据公共部门的特点，探讨公共部门低效率的特殊成因，以便提供针对性的改进措施，是当代行政效率研究的重点之一。
在诸多公共部门的理论分析中，公共选择可以说是最有影响力的派别。在公共选择学派看来，“政治家和官僚的个人利益是理解非市场过程的一个重要因素”。作为理性经济人的官僚追求预算最大化、预算节余最大化、个人效用最大化的动机就成了理解公共部门低效率的钥匙。实际上，公共选择以公共部门的特殊制度安排为基础，侧重从官僚个人的角度解释公共部门低效率的成因。这里关注的是公共部门的主要特征和特殊制度安排，以此解释公共部门的低效率的成因。
首先，公共部门最显著的特征是其产出的非市场性质即垄断性。国内外的实践证明，公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。这是因为：竞争给消费者提供了选择的自由，消费者的选择决定着一个企业的生死存亡；正是这种生存威胁迫使企业提高效率和服务质量。相反，垄断必然意味着排斥和限制竞争，不论导致垄断的原因是什么，其结果正如公共选择学派所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。
其次，公共机构产出的质与量难以测定和量度。“同市场产出的效益一成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。这是因为：（1）公共机构具有目标多元性和目标弹性的特点， 许多服务性产出不象有形产品一样看得见摸得着。（2 ）公共机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。（3 ）公共部门的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递效率、质量信息的机制和渠道。
第三，公众监督的困难。促使企业提高效率和服务质量的机制是竞争带来的生存压力。公共机构的垄断性质使得竞争机制难以发挥作用。于是，公众监督和控制就成为公共部门提高效率和服务水平的重要途径。但从实践上看，公民对公共部门的监督和控制还难以作到充分和有效。（1 ）产品质和量测定的困难使得公众难以对公共部门产出的优劣做出准确的评判。（2 ）公共部门垄断服务的同时也垄断了公共服务方面的信息，公众和民意机关由于缺乏信息而无法对服务质量和水平做出科学的评判，也就无法对服务部门实施有效的监督和控制。（3 ）传统监督机制的间接性特征。公众通过投票选举等手段控制政务官员，政务官再利用人民赋予的权利来控制公务员。由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公民很难再用投票来实施对政务官的控制。而现代管理活动的极端复杂性，公共组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使得政务官失去对公务员的有效控制。
最后，公共部门内部的管理机制的特点。与企业相比，公共部门具有两个显著的特点，一是规模庞大，二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统一，公共责任则要求公共控制机制。于是，科层制（又称官僚制）成为理想的管理模式。科层制的主要特点之一是依赖正式的规章制度进行管理。长期的实践在公共部门形成了规则为本的服从意识：管理人员“担心程序胜于结果”，“最初为实现组织目标设计的规则采取了一种与组织目标无关的积极的价值观”。于是，评价工作人员的主要标准是看他们能否严格遵守规则，效率、质量和对组织目标的贡献退居次要地位。简言之，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制，这导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求经济、效率、效益的动机和条件。
公共部门提高效率的特殊机制
针对公共部门的特殊环境、组织特征和特殊的制度安排，公共部门提高效率的机制主要包括以下类型。
第一，公共部门的非垄断化。垄断是公共部门低效率的主要成因，打破垄断，给顾客自由选择的机会，靠顾客自由选择带来的压力来提高效率和服务质量，就成为改革的首要选择。（1 ）对具有某种自然垄断特性的公用事业部门来说，非垄断化的具体形式有建立新的竞争实体、经营范围分割、控股比例限制、开放基础设施、价格控制、标尺竞争和经营分散化等等。（2）对提供公共产品和服务的部门来说， 非垄断化的主要形式是市场检验。市场检验是“对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值的过程”。“在市场检验中，目前正在由承担的活动向竞争者开放。不论最后的结果是合同出租还是继续由内部承担，市场检验能够保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值”。“市场检验与私营部门‘〔自己〕生产还是〔向别人〕购买’的抉择相似，其目的是确保公共服务的高效率”。（3 ）对具有管制性质的公共机构来说，非垄断化的核心是对权力的限制：限制政府部门的管制、审批权力，从制度上减少官员寻租和损害顾客的机会；限制官员的自由裁量权，强调义务和权力的统一；限制政府机构的干预范围，削减政府职能，让市场和社会发挥更大的作用。权力非垄断化的着眼点是提高公共服务的质量和水平，但通过“卸载”和相应的资源优化配置，同样可以大大提高公共部门的效率。
第二，公共部门竞争机制的引入。非垄断化和竞争机制的引入都是市场机制的应用。两者的区别在于：非垄断化着眼于公共部门与市场和社会的关系，力图通过公共机构与外部组织的竞争来提高效率和服务质量；竞争机制的引入则侧重于公共部门内部市场机制的模拟，通过公共机构之间的竞争来促进效率和质量的提高。其具体形式如客户竞争、内部市场等等。公共服务的传统提供方式是垄断性的集中配置，强制性的划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。公共部门竞争机制的引入以公共服务分散化、服务机构小规模化和顾客自由选择为前提，当服务机构不能赢得充足“客户”时，会面临预算削减甚至本身生存权的威胁。这种生存的压力会成为提高效率和质量的动力。
第三，公共组织绩效评估。以雇员个人为对象的绩效评估称为“公务员考绩”，而以机构为对象的绩效评估称为“组织绩效评估”，其内容包括经济、效率、效益等。前已述及，产出质与量难以测定和量度是公共部门低效率的主要成因之一，组织绩效评估正是测定组织绩效的努力。组织绩效评估提供组织绩效方面的信息，鼓励和促进单位之间的绩效竞争，有助于公众的监督，还可以诊断组织中的问题并提出针对性的改进措施，从而推动效率和服务质量的提高。
第四，社会服务承诺制度。其基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。社会服务承诺制度可以从几个方面促进效率的提高：（1 ）设定办事时限或其他效率标准，自我加压，强化公务人员的效率和质量意识。（2 ）公开服务标准，完善监督渠道，通过公众的监督来提高效率。（3 ）促进建立和完善与外部承诺相对应的内部的责任（赔偿）制度和管理制度，提高效率和服务质量。
最后，公共部门提高效率的激励机制。当代公共部门提高效率的激励机制包括多种形式。（1）绩效工资制。 这是针对公务员个人设立的物质奖励制度，其核心是设法把公务员的报酬和工作业绩挂钩。（2 ）结果取向的预算制度。传统预算制定的主要是上年度的预算额和机构规模。由于制定预算时忽视工作结果，实际上奖励的是失败者和“能够证明开支合理性的人而不是节约的人”。结果取向的预算制度即按照管理活动的实际效果和顾客的满意程度拨款，是从资源配置上对成功者和赢得顾客满意者的奖励。（3）非管制化管理模式。 这是针对公共部门传统管理体制的特点设计的内在性的激励机制。其核心是突破过程控制和烦琐的规章制度，通过授权管理发挥公务员的积极性和首创精神，实现由规则为本到结果为本的转换，促进效率和质量的提高。（4 ）卓越者的认可和奖励制度。90年代以来，发达国家的政府、学术团体、行业联合会和社会中介组织，都设立了各种各样的公共部门卓越奖，评选和奖励那些在某一领域的效率和质量管理上取得优秀成绩的政府部门和官员。目前，这一激励机制正在跨越国界，走向国际化。
传统行政效率研究中存在两个明显的缺陷，一是忽视公共性，二是局限于综合研究模式。这些缺陷在我国的行政学研究中尤为突出。本文旨在表明，管理学效率研究的概念、模式和结论不完全适用于公共部门。公共部门的公共特性产生了效率的合理定位、行政效率的体现方式、公共部门低效率的特殊成因、公共部门提高效率的特殊机制等一系列问题。这些都是行政效率研究应该关注的重大课题。