“双转移”趋势与城镇化模式转型，本文主要内容关键词为：城镇化论文,趋势论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2012)02-0071-05
[修回日期]2011-11-21
快速城镇化是促进中国经济增长的重要动力，也是我国由传统社会向现代社会转变过程中的必然趋势。然而，无论与世界平均水平相比还是就当前发展状况而言，我国的城镇化水平仍然偏低[1]，并且面临着诸多困境：东、中、西部之间非均衡的城镇化进一步拉大了区域经济差距；大城市及超大城市规模急剧扩张，带来了城市公共服务成本高企、资源紧缺、生态环境恶化等城市病；长期的低价工业化与高成本城镇化使得我国的人口城镇化远滞后于经济工业化，使农民工的“市民化”困难重重。
进入新世纪以来，尤其是金融危机爆发后，我国东部沿海地区大批低附加值的劳动密集型产业企业受到劳动力紧缺、生产成本高涨、国际市场萎缩等不利因素的制约，加快了往中西部地区进行产业梯度转移及布局调整的步伐。同时，随着近年来内地的就业机会增加及劳动待遇不断改善，越来越多的劳动力由以往的“东南流”回流到中西部户籍地就近务工。这就使得东部面临的“招工难”困境更加严重，进一步迫使东部部分产业加快转移到劳动力相对充足的中西部。产业与劳动力的“双转移”为我国创新城镇化模式，克服发展中的问题，加快城镇化进程提供了新的契机。在此背景下，解决城镇化问题的落脚点应当放在产业区域转移[2]。从农村劳动力转移的角度来看，欠发达地区非农产业的就业容量越大，越有利于农村劳动力转移，城镇化的速度也就越快。同时，产业转移与劳动力回流有利于中西部欠发达地区形成产业集群，发挥后发优势，加快工业化与城镇化进程[3]。但是，关于如何构建适应产业与劳动力“双转移”趋势的新型城镇化模式，目前学界讨论尚不多。通过分析产业转移与劳动力回流的特征，本文将以此为出发点探讨转变以往粗放式、低效率的城镇化推进方式、创新城镇化的驱动机制、发展重心、区域布局及内涵建设等，构建可持续的集约型城镇化发展模式。
一 城镇化动力的转变：由资本驱动到劳动力驱动
1.劳动力回流“倒逼”产业内迁态势要求构建劳动力驱动型的城镇化模式
在当前产业梯度转移与劳动力回流的互促关系中，劳动力要素越来越起到了先导性和决定性的作用。受长期低生育率与人口老龄化影响，我国劳动力总量增长放缓和内部结构老化将不可避免。据估计，我国农村剩余劳动力仅余6000多万，并且多是老弱病残者。如果按照近1%的城镇化速度，几年之内农村剩余劳动力就将转移殆尽[4]。看似无限供给的劳动力资源将愈发稀缺，这将成为决定产业布局与城镇化进程的关键要素。劳动力紧缺背景下，农民工“回流”使中西部的单位劳动成本较低的优势得以延续及扩大，这就进一步迫使沿海劳动密集型企业不得不加速往内地转移，最终形成劳动力回流“倒逼”产业内迁的态势。要顺应产业与劳动力在“双转移”中的这一互动特征，必须在城镇化推进中发挥劳动力要素的关键先导性作用，转变以往过度依赖招商引资及资本流入的发展模式，基于以人为本的观念，构建劳动力驱动的新型城镇化模式。
2.劳动力驱动型城镇化的立足点是延续和扩大劳动力比较优势
应当看到，当前我国和越南、印度等新兴市场国家相比，劳动力绝对成本低的优势已经不复存在。然而，近年来我国劳动生产率大幅度提升，足以弥补劳动力成本的上涨。尤其是中西部地区的单位劳动力成本下降明显，发展劳动密集型产业所依赖的劳动力比较优势并没有削弱，甚至得到增强[5]。因此，中西部地区应抓住农民工返乡就业的契机，以吸引高素质农民工回流与提高劳动生产率为重点，增强劳动力比较优势，借此加快承接产业转移，推动工业化与城镇化进程。另外，在农民工工资进入上升通道的形势下，将农村剩余劳动力无限供给条件下的“生存工资”机制转变为基于劳动边际效率的工资形成机制，对应对劳动力短缺、维持中西部的劳动力比较优势将具有重要意义。在主导产业选择方面，中西部地区应依托劳动力优势，大力承接和发展劳动密集型制造业及服务业，特别要防止重工业化倾向下资本有机构成提高过快，形成对劳动和就业的排斥。而东部地区已进入工业化后期，最紧迫的任务是加快产业结构升级，重点发展现代服务业与高附加值产业，向集约型经济增长方式转变，以提升城镇化质量。
3.劳动力驱动型城镇化要求政府转变发展思路及政策取向
虽然外商投资是改革开放以来沿海地区率先城镇化的重要推动力量，然而，近年来资本边际效率不断下降，而劳动力日益稀缺，并在城镇化过程中发挥着越来越重要的作用。这些形势的变化要求城市政府改变以招商引资为中心的城镇化推进思路，将工作重心转向提供高效的公共服务与人力资本，真正重视和发挥劳动力禀赋优势，形成劳动力驱动的内生性城镇化动力机制。为此，首先要完善城市的基础设施及软环境，以低成本的安居乐业吸引高素质劳动力流入，增强城市的人力资本竞争优势；其次，应增加对教育、职业技能培训等领域的投入力度，积极拓展“第二次人口红利”，为“刘易斯转折”背景下的城镇化提供源源不断的内生动力；最后，要完善面向普通劳动者尤其是农民工的社会保障体系。
二 城镇化重心的转变：从大城市到中小城市
1.以中小城市为重心是符合城镇化发展规律的现实选择
关于中国城镇化的发展重心，历来就有大城市重点论和小城镇重点论之争。大城市重点论认为，大城市的要素集聚度更高，更具有规模效益，更有利于发挥城市化的外溢效应[6]。而小城镇重点论则认为，发展小城镇有利于农民迅速非农化，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些，同时又可以缓解大城市人口膨胀的压力[7]。城市经济学经典理论指出，一个城市的人均收入和城市规模呈倒U型关系：随着城市规模的上升，一开始规模效应发挥主导作用，人均收入会上升；但是到达顶端之后拥挤效应会凸显，使得人均收入开始下降[8]。一方面，近年来我国现有大城市及超大城市的规模急速膨胀，生产要素价格高涨、城市公共服务不堪重负、生态环境恶化等过度城镇化的拥挤效应已经凸显。这些城市进一步扩张需要付出巨额的基础设施投入与环境治理成本，因而适度发展、提升质量就成为其合理选择。另一方面，大多数小城镇(县城)的规模过小，集聚效应难以发挥，也无法成为近期城镇化的重心。这就决定了在未来一段时期，以地级市为代表的中小城市将会成为城镇化的推进重心。
2.区域经济差异及产业转移趋势决定了未来城镇化的重心是中西部地区的中小城市
过去城镇化的发展重点是集中型城镇化，在此背景下，东部出现了一批特大城市及大规模城市群。据《中国统计年鉴2010》数据统计，400万以上人口的特大城市东部有8个，占全国总数的57%；100万-400万人口的大城市东部有44个，占40%。然而，近年来东部发达地区的特大城市及大城市陆续进入了高成本城镇化阶段，城市扩张所消耗的成本甚至已超过了要素集聚所带来的规模收益，城镇化效率下降明显。而中西部的城镇化水平相对落后，城市规模过小、集聚效应及扩散力不足仍是城镇化中的主要问题。因此，关于城镇化重心的判断应当充分考虑到东西部之间的城镇化差异，以及产业与劳动力“双转移”背景下中西部中小城市面临的城镇化加速机遇。东部不应继续一味强调城市规模扩张，而要将重点放在城镇化内涵建设上，加快产业升级换代，实现经济增长方式的转变。中西部地区则要抓住本轮产业内迁及农民工返乡的契机，加快扩张数量庞大的中小城市的规模，克服城镇化中资源环境压力及要素价格高涨等困境，走城乡统一、区域协调、大中小城市均衡发展的城镇化道路。
3.尽快将50万左右人口的中小城市发展为100万以上人口的大城市或区域中心城市，作为吸纳产业与劳动力“双转移”的主要承接地
研究表明，如果将经济发展水平、教育水平、人口健康水平、环境污染、交通状况、占用土地等指标综合加以比较，我国100万-400万人口左右的城市综合效益最好，而小城镇的综合效益是最差的，这也正是小城镇难以留住农民工的根本原因。当前，中西部地区100万以上人口的大城市仍相对缺乏，亟需将一些有条件的中小城市(主要是地级市)扩张为区域中心城市，充分发挥其在承接产业转移与吸引劳动力流入中的“中间节点”的作用。一方面，这些新兴大城市的要素凝聚力要强于小城镇，能更好地吸引周边农民工进城务工、定居，带动周边地区的城镇化进程；另一方面，这些城市的基础设施与区位条件相对优越，社保支出、行政管理费用、住房价格等城镇化成本易于控制，能够更高效地承接发达地区及特大城市转移出的一些产业及城市功能。这些城市在发展中要注意抓住自身要素禀赋优势，实施产业集群战略，加强上下游产业链的整合，有效降低流通成本，发挥产业集聚对城镇化的内生推动作用。
三 城镇化布局的转变：由集中扩张到分散型城市群
1.分散型城镇化符合当前产业布局调整与区域经济均衡发展的需要
从国际经验来看，发达国家的城镇化进程大都经历了发展初期的“集中化”，以及发展到一定阶段后的“分散化”。其中，欧洲主要是分散化城镇化，而东亚地区一些国土范围较小的国家(如日本)则是走以大城市为中心的模式。随着近年来东部沿海产业加快往中西部转移，我国工业尤其是制造业的空间布局呈扩展态势，这就在客观上提出了走分散型城镇化道路的要求。我国国土幅员辽阔，区域经济差异较大，仅靠少数几个中心城市的集中扩张不可能辐射到全国范围。经历了改革开放以来的集中型城镇化发展阶段后，走分散型城镇化道路更符合当前区域经济均衡发展的要求。
2.分散型城镇化中的城市群战略
应当看到，分散型城镇化并非忽略大城市的作用，更不意味着各级城市的分割。城市不是独立存在的，地理位置上相近的城市总是围绕着一些核心大城市而形成一个城市群。2006年，我国京津唐、长三角、珠三角三大城市群以占全国15.16%的人口，创造了占全国40.23%的GDP[9]。如果离开了北京、上海、广州等超大城市的带动，这些沿海城市群的发展也难以为继。因此，分散型城镇化需要发挥区域中心城市的集聚功能与辐射作用，逐步形成以特大城市和大城市为核心、各级城市及城镇协调发展的城市群和都市圈，实现以城市群带动城镇化的跨越发展。
四 城镇化内涵的转变：由经济“非农化”到农民工“市民化”
1.承接产业与劳动力“双转移”有助于中西部的中小城市成为农民工“市民化”的突破点
改革开放以来，中国经济上的快速工业化及非农产业化并没有带来城镇化率的同步上升。2009年，我国非农产业占GDP比重约为90%，而以城镇常住人口计算的城镇化率约为47%，以户籍人口计算的城镇化率仅为30%左右。人口的城镇化长期滞后于经济的工业化，成为我国城镇化进程中的一个主要矛盾。同时，虽然2亿农民工常住城市从事非农生产，并在统计口径上已被视为市民，然而他们在享受城市公共福利等方面却受到歧视性待遇，这实质上是一种“不完全的城镇化”或“半市民化”。解决这一问题的关键是让进城务工的农民工公平地享有以户籍制度为载体的城市公共福利保障，成为真正的“市民”。发达地区及大城市受城市容量、资源环境压力、公共服务成本等条件限制，在户籍制度等方面不宜过快放开。而中西部的中小城市可以承接产业与劳动力“双转移”，走低成本、集约型的城镇化道路，成为实现农民工“市民化”的突破点。这些城市在地理位置上靠近农民工迁出地，在经济上和农村联系密切，并且资源环境潜力较大，土地、劳动力等资源比较充裕，提供城市公共服务的成本相对较低，因此更有条件探索户籍、社保、医疗、住房等方面的制度创新，可加快吸引农民工进城落户转变为“市民”。
2.探索户籍制度改革，推进农民工“市民化”
改革户籍制度是使农民工成为“市民”的首要前提。应当看到，户籍制度本身并不是问题，农民工“市民化”的障碍主要是附着于其上的各种福利待遇所包含的歧视性。因此，改革一方面应将户籍包含的歧视性城市公共福利逐步剥离，恢复其人口登记的基本功能；另一方面，在户籍制度暂时无法完全取消的情况下，有条件的地区应当加快对进城农民工开放户籍。原则上，在城市有稳定工作和住房，并且缴纳社保达到一定年限的农民工都应当公平地享有城市公共福利待遇。一些地方已经在户籍制度改革方面做出了有益尝试，例如广东省一些城市开展了积分换户籍的政策，重庆市则于2010年出台了将农业户籍人口逐步大规模转变为非农户籍人口的政策。但是应当强调，对于暂时不愿加入城镇户籍的农民工，如果地方政府强制推行交回承包地而非农化的做法，一旦遇到经济波动，这些保障水平较低的城市新移民就极易转化为弱势群体，从而影响社会的长期稳定。因此，户籍制度改革应当建立在尊重农民工自身意愿的基础上，尝试在不改变农民土地权属的前提下，从居住地和就业地出发配置社会保障及城市公共服务，实现进城农民工的“市民化”和人口的实质性城镇化。
五 基本结论及对策建议
近年来，东部沿海产业加快往中西部的梯度转移及布局调整，劳动力也出现了在中西部就近务工的回流趋势。产业与劳动力的“双转移”为加快城镇化进程提供了新的契机，同时也要求中国的城镇化模式做出相应转变：城镇化的主要驱动力应由资本转向劳动力，重视引导、利用劳动力资源及增强劳动力比较优势；中西部应通过承接产业转移，加快城镇化速度，东部则要重视产业结构升级、提升城镇化质量；城镇化的重心是将中西部的中小城市快速发展为100万以上人口的大城市，发挥其在分散型城市群中“承上启下”的集聚效应与辐射作用；并应探索户籍与社保制度改革，实现农民工“市民化”及人口的实质性城镇化。具体说来，应注意以下几点。
第一，城市政府的工作重心应由招商引资转向提升人力资本水平及提供高质量的公共服务，为劳动者提供优质的就业机会、低成本的居住环境、高效的教育及职业技能培训，以此吸引高素质劳动力流入及提升人力资本竞争力，实现城镇化的可持续发展。
第二，中西部的城镇化工作重心应当是依托劳动力比较优势，大力承接、发展劳动密集型制造业及传统服务业；而东部亟需加快产业结构升级及经济增长方式的转变，重点发展现代服务业与高附加值产业，提升城镇化质量；并最终实现以东部产业结构的提升带动中西部承接产业发展，形成我国“雁阵模式”的工业化与城镇化发展格局。
第三，要以中西部的中小城市为重心，探索低成本、集约型的城镇化道路。这需要改变中小城市政府过度依赖“土地财政”的困境，加大中央对地方的转移支付，在财政资金投入、项目安排、用地指标等方面向中小城市倾斜，降低城镇化中的住房价格、社保支出、行政管理费用等城镇化成本。
第四，中西部的中小城市要以承接产业转移为契机，构建公平的城市公共福利供给机制，吸引周边农民工进城务工居住，实现其“市民化”。首先，在尊重农民工意愿的基础上，逐步改革和放开户籍制度，给予进城农民工非歧视的社会福利待遇；其次，尝试在中小城市建立覆盖农民工群体的廉租房及经济适用房制度，以低成本居住优势及“归属感”吸引农民工进城定居乐业；最后，农民工想要转为城镇户籍的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”[10]，因此当前更重要的政策配置是缩小中小城市与大城市之间的教育资源差距，增强中小城市对新生代农民工的吸引力。