西方新公共管理理论的契约框架：借鉴与启示，本文主要内容关键词为：契约论文,公共管理论文,框架论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
评价制度经济学在公共管理方面的潜力，讨论交易成本、委托代理理论及其在公共部门的应用；分析地方政府契约、财政分权、绩效预算、目标分歧、与政策的制定和完成相关的信息成本以及公共部门受托责任(经管责任)风险等。并从新公共管理理论的发展中获得借鉴与启示。
一、文献综述
20世纪70年代末以来，在新古典经济理论的崛起、经济全球化大趋势、信息技术革命推进、尤其是西方各国政府财政赤字猛增、福利国家不堪重负等一系列新的社会与政治问题出现的背景下，西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，称之为“新公共管理”运动。这场改革运动始于英国，然后席卷全球。从美国的“重塑政府(Osborne and Gaebler 1992)”[1]运动到英国的“宪章运动(Hood,1991)”；[2]从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”改革以及其它西方国家普遍实行的以市场导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理理论，体现新公共管理理论的诸般特征。
新公共管理是对传统公共行政的否定，标志着公共行政研究领域的一次范式转变，现将新公共管理的内涵与特征总结如下：
第一，重新定位政府职能及与公民的关系：政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，公民作为纳税人，是享受政府服务作为回报的顾客，政府的社会职责就是根据顾客的需求来提供服务。
第二，新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。与传统公共行政只计投入、不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，更加重视政府活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量。
第三，重塑政府组织。新公共管理主张分权的政府，从等级制度转变为参与和协作制。通过采用私人企业的管理方法，减少层级、授权和分散决策权的办法来应对，政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，让他们自我服务、自我管理。
第四，改变了政府内部的组织结构和人员关系。新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给，并主张在人员录用、任期、工资及其它人事管理环节上实行灵活性的制度。
尽管不同的学者对新公共管理的内涵及特征有不同的表述，但归纳起来无非有两点：一是这些观点都是对传统公共行政的否定；二是其理论都是源自两个理论基础——经济学理论和私人管理方法。
二、新公共管理理论的契约框架：交易成本、代理理论和绩效模式的运用
当前公共管理领域的学者们所面临的挑战就是要为此提供一个理论框架，从理论与实践上阐述这些改革创新的前景。笔者认为，新制度经济学的发展为公共管理领域研究提供了新视野，能更好地解释如何解决公共问题。应用于公共管理的新制度经济学的总体思路，就是运用市场、交换、框架等概念分析机构和组织内部的运行效益(Eggerston，1990)。[3]两个重要部分就是交易成本理论与委托代理理论。
交易成本理论分析强调了在交易时，如何选择合适组织的信息成本的作用。委托代理理论分析了契约双方目标有分歧时产生的问题，以及双方的信息不对称等问题。这为正式的契约模式提供了基础，对于理解政府如何组织公共品的供应有十分重要的启示作用。同时可以用于检测其它的契约更含糊时的产品安排，如政府内部拨款以及公共预算决策等。此外还可运用于政府服务、财政分权、绩效预算等方面，以及由此可能产生潜在的委托代理问题。
(一)交易成本分析
交易成本是与双边交易相关的成本。即商品与服务从一方转移到另一方，另一方同意为此支付款项。这些成本随交易的性质以及组织的方式而变化。科斯(1937)[4]认为，交易是在交易成本最低的组织模式中进行(例如，在市场或正式的组织内部)。换言之，一个组织是购买还是生产某种产品的决策主要依赖于相对的交易成本。
最重要的交易成本是该交易中与获得信息相关的成本。例如，谁来进行所需要的交易，如何进行?怎样确保双方都能履约?在市场机制下，这些成本与价格发现、产品与服务的质量以及寻求供货商等相关。在非市场机制中，这些成本与信息传递、执行合约以及沟通有关。在既有市场又有非市场的情况下，由于交易双方具有信息不对称问题，就会产生机会主义行为，同时也会产生与此相关的成本。影响选择组织形式的因素包括交易的频度、复杂性、不确定性、绩效可计量的程度以及所需资产的特性。例如，越是可计量的交易越有可能发生在市场机制下。威廉姆斯(Williamson，1975，1985)[5]曾对交易成本理论进行过深入研究，他强调了不确定性的重要性以及在市场和非市场之间进行选择的有限理性。例如，不确定性越高，交易就越有可能在非市场机制下进行。
因此，交易成本决定了组织的内涵与性质。如果交易采用契约方式(正式与不正式)，则有限理性、限制条款、不确定性等都要在签约时写明。由于信息不对称、目标分歧，就会出现机会主义行为。在谈到与契约相关的交易成本时，人们都会强调以委托代理关系为特征的交换关系。
(二)委托代理理论
委托代理理论最初是从为解决契约设计中不完全信息难题中发展起来的。在契约关系中，双方由于目标不同、利益不同，且代理人又具有信息优势，就产生了代理问题。当委托人对潜在的代理人的能力不能获得完全的信息，因而作出不明智的代理决策时，逆向选择问题就出现了。而一旦契约签订，代理人实现了其信息优势，不履行合同条款、道德风险问题就产生了。
在意识到潜在的代理问题以后，委托人就会制定一种有效的契约程序，以防止机会主义的代理行为发生。这个程序由三个因素构成：获得信息的成本，包括选择合适的代理人的信息以及监控及执行信息的成本；与生产过程相关的不确定性以及各自的风险偏好。包括代理问题在内的信息成本随契约中活动的性质而变化。契约选择要求委托人掌握关于代理人的能力的信息。有效的书面合约要求掌握活动的成本函数，包括生产函数与投入成本。履行合约的成本主要由代理人的行为(努力)以及代理人绩效(努力的结果)而定。人们通常会考虑与代理人行为转变成结果相关的不确定性。对结果获得信息越困难或越昂贵，将使行为越依赖于契约。因此，绩效的计量能力就成为契约条款的决定因素。
(三)交易成本和代理理论在公共部门的运用
交易成本分析与委托代理理论对我们正确理解政府的机构重组以改进公共部门的绩效有重要意义。当政府寻求高效，不断采用契约方式来重构制度安排时，确保公共受托责任就显得十分关键了。在保证受托责任的过程中会产生极大的交易成本。因此，交易成本分析提供了一个分析框架，使人们对效益及受托责任之间成本的选择有重新的认识。它强调了信息成本的作用，即如何有效地组织交易以使我们能正确地评价其它的制度安排。例如，提供的服务是采用内部生产还是外部契约方式；政府内部关系中是采用授权还是补贴方式。
由于公共服务的性质是，其许多交易都具有委托代理关系的特征。公共活动的产出通常难以计量，生产过程都具有不确定性的特征；代理人的目标与政府目标不同。这就可能产生机会主义行为。委托代理理论的实质就是要解决这样一个问题：即在契约安排下，如何设计机会主义行为最小化的组织结构，以尽快实现公共部门的目标。
在公共部门运用这些模式时，重要的是要根据公共部门的实际情况因地制宜。通常人们对公共部门交易中的计量方式是有争议的。一个问题就是公共项目经常变化，这就意味着其行为结果关系不是单纯地由代理人的行为决定。另一个问题就是很多公共服务都是无形的(比如社会服务)，这就使签约、监控、履约都很困难。
公共部门在运用委托代理理论中碰到的最错综复杂的问题就是存在多个委托人。Moe(1984)[6]认为，作为最终委托人的选民与政府存在着一系列的委托代理关系(例如，选民与他们的代表之间，代表与各行政机关之间，行政机关上下级之间)。然而，在多元的民主社会中，各个组织能从不同的角度影响政策过程，各组织之间会产生冲突。多个委托人互相冲突的压力使人难以预测代理人的反应。
尽管在公共部门运用这些模式须特别谨慎，但制度经济学的分析模式对解释契约关系还是很有用的，它对信息不对称、目标分歧以及公共部门交易特有的不确定性等进行了阐述。
(四)公共管理绩效分析模式
我们运用制度经济学的理论分析公共管理的三个重要领域的改革创新：政府契约、财政分权以及绩效预算，并总结新公共管理中的经验教训。实证分析表明，交易成本分析与委托代理理论很有用，它有助于我们了解效益与受托责任之间的两难问题，识别与解决与这一难题相关的成本最小化的契约设计，揭示哪些方法可能会弱化政府改革优势。
1．地方政府契约
传统上政府通过自己的代理人和机构来组织产品。私营企业承诺更低的产品成本以及更大的弹性意味着政府可以通过与外部生产者(外源性的)签订契约的方式来节约成本，例如利用规模经济效应；防止公务员腐败及预算刚性；避免不正当的管理激励等。然而，契约责任能否履行却得不到保证，因而政府可能不愿采用契约方式。
为了确保契约责任得以履行，需要极大的交易成本，这种成本主要体现在选择合约人并签订合约阶段，或在管理和监控合约阶段。对竞标者能否履行合约条款，政府不可能有完全的信息，这就又产生了逆向选择问题。为了选择最好的签约者，政府的信息成本就产生了。而在对契约实施监控阶段，由于签约者具有信息优势，又导致了道德风险。因为在运作难以监控的情况下，签约者会采取机会主义行为。
面对这些难题，政府可以通过契约设计及契约管理来最大限度地降低交易成本。如契约说明书就可以要求人们对服务的数量和质量进行明确地界定与计量、能决定在哪种条件下提供服务。当然，如果服务具有相对不变的选民偏好和已知成本时这就很容易了。对契约还需进行监控。其中履约计量是极其关键的。对产出的计量一定要在技术上是可能的，即在合理的成本的条件下，既包括数量上的也包括质量上的计量。在服务是有形的或“硬”的情况下这一条件更容易满足(例收集垃圾、修路等)，而在“软”条件下则不易达到(如精神健康、看护儿童等服务)。
总之，对交易成本与代理问题的分析为地方政府契约决策提供了一个总的框架。这种决策，作为产品和与交易成本之间的选择，(交易成本又与效益及与受托责任目标相关)，使我们能预测服务的类型，即能在合理降低总成本的预期下与之签订合约。此外，它还重点阐述了政府对谨慎的构建契约过程的需求与方式，以实现潜在的契约效益而又不承担签约者采取机会主义威胁的风险。
2．财政分权
中央政府可以利用它掌握的有关下级政府所具有的选民偏好、管辖成本以及其能力的信息来进行选择，以改进其服务。然而，把提供服务的决策权授予地方政府(即分权)又产生了委托代理问题，同时承担了国家政策目标能否实现的风险。
中央政府与下级政府有各自的目标，这就有可能产生分歧，因为他们代表不同群体的利益。假如中央政府没有掌握关于下级政府的运作以及在合理的成本条件下改变其行为的能力的信息，则这种分歧就可能使中央政府承担了其目标不能实现的风险。下级政府在实现自己的目标方面具有信息优势，因而就可能以牺牲中央政府目标的代价，来实现自己的目标。
政府内部的转移支付可以看作是一种契约交易。上级政府会利用下级政府的知识与能力来实现自己理想的结果。下级政府既有目标不同，又有以委托代理关系为特征的信息不对称的可能性。中央政府的难题就是如何在考虑自己的目标、信息需求(即交易成本)，以及下级政府的能力的同时，制定财政战略来减少下级政府阻挠自己目标实现的可能性。两个关键的战略就是补助金(津贴)与规制(拨款授权)。因此，信息需求与交易成本要求采取不同的方法来实施这些战略。为激励下级政府能提供更多的服务而采用有选择的财政补贴方式。财政补贴会使接受补贴者以降低价格的方式来提供更多的服务(具体的影响由价格需求弹性决定)。采用补助金方式时，无需掌握以往产品技术知识，但对下级政府的反应存在着更多的不确定性。为使地方政府能按中央政府要求的去做，中央政府就要对财政转移支付附加条件。例如，为确保下级政府在提供服务时能保持目前的质量，而不仅仅是用地方政府的形式来代替中央政府，就要加入承诺努力的条款。此外，中央政府还可附加审计和会计条款，以更好地监控资金的支出，尤其是当服务产出的质量难以计量时。
中央政府采用规制方法可以通过下级政府始终如一地实施其政策目标。制定有效的规制需要大量的信息。如产品功能范围的信息、以及权限范围内的财政能力等。不能反映全面的关于所提供服务能力信息的规制，更易使具有目标分歧的下级政府钻中央政府的空子。
监控下级政府的运作是规制和补助金战略的重要组成部分，与监控相关的信息成本由服务的性质决定。政府的服务随着投入产出计量的可行性而改变。有些服务如房屋、污水处理等的产品与成本函数是可计量的，而另一些服务如防止犯罪、健康等却很难计量。当产品可计量时，中央政府最好采用委托代理契约方式。当计量投入产出成本太高时，中央政府可采用决策方法，或用补助金方式来激励下级政府的合理支出。补助金，尤其是定额补助是可以作为替代物的，这具有利用地方集体选择程序来监控地方政府提供服务绩效的优势。
地方政府对中央政府提供服务能力进行改进的意愿依赖于他们的绩效。如果地方政府是由专业服务机构经营、由公民监控，并在同一条件下竞争，则更可能获得收益。如果公民监控政府运作行为受到抑制，地方政府就不会比中央政府更有效率，人们就会强烈要求采用委托代理契约方式，而不是财政激励方式。
由上述分析可见，制度经济学的分析使我们进一步理解了财政分权的意义，其重点就是信息成本。这些成本随着服务与授权范围的内涵而变化，如果我们的目标是有效的财政分权，则信息成本在规制与补助金之间的战略选择中起了重要的作用。对信息需求没有足够的重视、对地方政府的机会主义行为没有合适的限制，分权就不可能取得满足国家目标的结果。此外，强调不同的信息成本(就像在契约案例中提到的那样)，使我们能够预测哪些服务能更有效地实行分权。
3．绩效预算
政府追求的改进由它控制与拨款的组织绩效就是绩效预算。政府根据融资机构与生产组织之间的契约安排来决定预算分配，这就在政府组织结构中创造了一个准市场。这就迫使提供同样服务的公共部门就产品的绩效互相进行竞争。
当政府想要改进教育的绩效时，这种预算改革引起了理论界的极大关注。我们首先分析大学的绩效预算。财政拨款代表了政府与大学之间的一个隐含的契约。但这一向是非常模糊的，政府的假定是：大学会提供教学、研究以及公共服务。依据这一假定政府作出对其进行拨款、并根据它们的绩效作出预算决策，以使高校能对公共政策目标作出更好的反应(例如，节约成本、提高教学质量等)。
契约体系清晰到哪种程度才能产生理想的制度安排呢?这主要依赖制度的设计与贯彻。契约的过程主要考虑双边协商，而不是固定的竞标程序。例如，澳大利亚的大学就必须要有包括详细的目前与计划活动信息的制度性描述，然后再把它作为协商的起点。拥有这些信息使政府能更好地评价高校在实现国家目标方面作了多大贡献。当然，仅有相关信息还不足以实现政府的目标，还要有一个方案，使之既能带来理想行为，而又不使交易成本超过改变行为获得的收益。政府可以采用预算结构方法，实施激励，以使高校对公共政策目标作出贡献，如采用经费的竞争促使整个系统的绩效提高，使有竞争力的高校进一步扩大，而竞争力弱的高校则会缩小或淘汰。
两种潜在的契约方法是综合法与部分法。综合契约法旨在大范围内确保国家的影响，然而，包含在签订契约与监控契约的交易成本却起了阻碍作用。部分法是设计为双轨预算制度：一种是拨款作为高校的一般经费如教学与科研经费；另一种为创新及特别项目经费。这种设计的优势就是能对绩效起激励作用而又没有限制性的管理成本。假如政府不准备大量削减预算，则与高校一般、日常的活动相关的资源分配决策中就不会产生成本。对特别项目，政府可以要求各大学竞标，选出最适合者。对肯定会成功的项目，最终还是会获得所需资金。
这种双轨预算体制在大学教学科研活动与资金不断分离的情况下是很适合的。在很多例子中，政府都尝试通过竞争性的补助过程改进高校的研究绩效，而教学部分还是通过协商议定，是主要的制度性的运作拨款。这种分离也会产生负面影响，主要体现在两方面：一是基础性研究方面(即没有外部资金投入)；二是没有收益的研究方面。这两方面将会面临资金缺乏风险。
西方许多政府都认为，高校对经济和社会需求不够敏感。缺乏敏感可能是由于政府与高校目标分歧的结果。为解决这一问题，许多政府都试图采取激励措施(绩效预算)来使高校的行为与国家的宏观经济目标一致。西方学者分析表明，对高校经费的契约方法的成功与否主要依赖契约结构对信息需求以及与契约监控相关的交易成本的敏感度。
三、新公共管理理论的借鉴与启示
西方公共管理领域的改革创新分析表明，在为改进公共部门的绩效而进行的制度安排设计中，为使关键性的问题更加突出，用制度经济学进行分析是十分有用的。用为政府改革创新提供理论基础的方式，以使“新公共管理”达到理想的结果，明智地运用交易成本分析及委托代理理论使我们明白公共管理怎样才能有效地利用私营企业的方法。
但新公共管理毕竟是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势与方向。应该看到的，他们在公共管理方面的问题在很大程度上是源于行政的法治化，要解决的问题是：在规范化、法制化和过多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。
与此不同，我国的公共管理面临着双重挑战：一是政府行为法制化不足，行政权力缺乏制约，侵权行政、专断行政、非法行政现象严重；二是政府管理能力不足及由此带来的管理绩效问题。政府管理效能与社会发展、经济发展的要求存在差距，不能维护公正有效的市场秩序，不能提供充足有效的公共产品和公共服务，快速应变能力较弱。因此，我们不能机械地借鉴和简单地套用新公共管理理论，否则，在缺乏有效法制化的前提下，可能成为政府管理行为任意性、非法性的借口，干扰政府改革法制化的方向。当然，这样说并不否认我们可以从新公共管理理论中获得一些有益的借鉴。我国目前正处于转轨时期，随着市场体系的完善，政府行政管理体制改革无论在理论体系还是实践模式上都需要进一步创新。因此，研究新公共管理的理论与实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成果，对现阶段我国行政管理体制改革，无疑具有重大的现实意义。
(一)借鉴新公共管理的做法，重新定位政府角色，引入竞争机制
我国政府长期以来一直存在着效率低下的现象，这在很大程度上是由于政府角色定位不正确造成的。政府角色定位问题是指政府行政的边界问题，即政府介入社会、市场的程度和范围。新公共管理主张政府在公共行政中应是“掌舵”而不是“划浆”。我国政府效率低下的一个重要原因就是忙于划浆而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情，从而导致机构庞大、臃肿、人浮于事，同时由于权力过度扩张造成官员腐败的诱因。新公共管理主张打破政府独家提供公共服务的垄断地位。这样一是可以通过市场竞争、合同出租等方式，将一些公共服务让渡给市场，从而形成良性竞争机制，从源头上保证公共服务质量的提高；二是政府可以减少财政压力，将资金投向急需建设的领域。
(二)借鉴新公共管理的做法，以提高政府工作效率、质量为追求目标
将企业管理中的目标管理、绩效评估、成本核算引入政府工作领域。迄今为止，我国的政府机构改革仍然没有脱离集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，这是符合我国具体国情的。在政府工作中的传统做法是只计成本，不顾目标设置与结果取得，造成各部门之间目标不明确、职责不分明，产生扯皮、浪费现象。在政府公共管理领域引入科学的企业管理方法，可以科学地衡量政府工作人员的业绩，增强他们的责任心，从而促进整个政府工作质量的提高，使官僚式行政向企业式行政发展，这不仅会提升政府机构改革的质量，也是一种与国际接轨的战略眼光。
(三)借鉴新公共管理中关于“顾客”观念的价值导向
新公共管理从提高政府服务质量出发，借用市场经济的概念，视公众为政府的顾客，顾客的满意度是评价政府绩效的一个重要指标。这一提法中表现的人本主义很值得我们借鉴。我国政府机关传统上把公众置于被动地接受服务的境地，违背了人民当家作主的政治原则。相比之下，顾客需要理念更符合“代表最广大人民根本利益”的指导思想。因为以顾客需要为导向的政府，围绕公众的需要来开展一切工作，检验工作的成效也是以是否符合公众的利益为准绳。这样，就把代表人民根本利益的政治原则落实到公共行政的实践当中。这一理念有利于政府切实提高服务意识，改变“政府本位”现象，改善政府形象，建设服务型政府。
(四)借鉴新公共管理的做法，将分权化引入政府机构改革领域，优化政府职能
这里关键注意两个方面：一是注意政府权力的特殊性，将不该政府行使的权力从政府职能中剥离；二是注意政府权力行使的层次性，将各级政府的权力进一步明确，调动中央和地方的两个积极性。
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