政策执行对贫困的影响——以湖南湘西为例，本文主要内容关键词为：湘西论文,湖南论文,为例论文,贫困论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 文献标识码：A 文章编号：1001-8182（2011）03-0049-04
一、研究背景
2008年10月，党的十七届三中全会明确强调：“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好”。温家宝总理在2009年3月5日政府工作报告中特别指出：“扶贫新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人，这标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段”。2010年的中央1号文件明确提出：要“继续抓好扶贫开发工作，对特殊类型贫困地区进行综合治理。”2010年7月5日，温家宝总理在西部大开发工作会议上特别指出：“要把武陵山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。”贾庆林在全国政协十一届四次会议开幕会上指出：“要更加关注民族地区经济社会发展，推动做好城市民族工作和扶持人口较少民族经济社会发展工作，推动‘兴边富民’工程深入开展，重点帮扶武陵山等集中连片贫困区群众。”[1]
集中连片特殊类型困难地区扶贫开发备受关注。扶贫开发进入了新阶段，扶贫开发的重点也发生了转移，已由一般意义上的普通贫困地区转向集中连片特殊类型的困难地区，已由单纯地强调从整体上推进西部大开发、解决西部贫困问题，上升到具体地解决西部大开发战略中的集中连片特殊类型的困难地区的贫困问题。集中连片特殊类型困难地区成了扶贫开发的重点区域。
社区的发展需要外源动力和内发动力的有机结合，前者是社区发展的“推力”，后者是社区发展的“拉力”，只有将二者有机结合起来，才能达到社区的良性运行和协调发展。湖南湘西位于集中连片扶贫开发武陵山区的腹地，是湖南省扶贫攻坚的主战场。由于历史、地域、自然环境等各种因素的综合作用，导致该地区远远落后于东部沿海地区。近年来，国家出台了一系列有关扶贫开发政策和惠民措施，使得湘西贫困地区的落后面貌有了很大的改善。
二、政策执行对贫困的影响
湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部、云贵高原东侧的武陵山区，与湖北省、贵州省、重庆市接壤；境内居住着土家、苗、汉、回、瑶、侗、白等30个民族，总人口275.83万人，世居主体民族土家族占41.5％、苗族占33.1％。辖吉首市和泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈、永顺、龙山七县，总面积15462平方公里，是集中连片扶贫开发的地区之一。
调研组于2010年11月27日奔赴湘西土家族苗族自治州展开为期十多天的调研工作。在此期间，走访了湘西州政府、吉首大学、凤凰县政府、泸溪县政府以及二十多个相关职能部门。采用座谈会，访谈等形式和方法进行了全面的交流和互动，掌握了大量的一手资料。另外，分别还选取了凤凰县的两林村和板交村，泸溪县的盘古岩村作为调研的结构访谈对象村。在这三个行政村里，调查员抽取了144户农户进行了深度访谈，进一步了解了处于边远山区贫困居民的生活状况，发放了25份村落信息采集表，从总体上掌握了湖南湘西农村的基本概况和贫困现状。
作为国家连片开发的特殊类型贫困区，分析影响该地区贫困的政策因素既是必要的，也是迫在眉睫的。因为对该地区贫困影响因素的分析有助于我们更深刻的理解导致贫困的真正原因是什么；其次，可以检验有关贫困的相关理论；第三，为政府制定有效的扶贫政策提供依据。
（一）惠农政策
近些年，中国政府实施了一系列惠农政策，一方面减轻了农民负担，同时变相增加了农民的收入，脱贫方面也收到了显著的成效。这些政策主要包括“四补贴”政策，义务教育中的“两免一补”政策以及新型合作医疗政策。在调研中获知，湘西大部分农民并没有感受到惠农政策带给他们的实惠和利益。比如在“四补贴”政策中，粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴基本上都享受不到，部分农户即使购置农机具，但由于指定农机站的价格比普通市场的昂贵，还要办理繁琐的手续，所以他们宁愿放弃补贴。一个村民的说法很有代表性，他说：“要享受农机具购置补贴，必须要到政府指定的农机站去购买才能享受，而农机站的农机具价格远高于其他农机具店，即使得到补偿，还填补不了这个差价，还要办好多手续，还不如在其他店里购买”。这种现实状况既打击了农民扩大生产、提高生产率的积极性，又损害了他们的既得利益，增加了农户的负担，令一部分农户放弃了购置农机具的打算。在种粮补贴上，应该作为生产性补贴补贴给种粮户，而实际操作中却是补贴给了稻田的承包户，农民种粮与不种粮、收成如何都可以拿到，有的甚至种一季稻拿双季稻的补贴，生产性补贴似乎变成了土地承包者的福利。另外，由于湘西大部分县市属于“吃饭财政”，对于教育等社会事业的投入非常有限，贫困地区无力完全做到免杂费和补助寄宿制生活费。在凤凰县，贫困家庭的适龄儿童上学依然要缴纳昂贵的费用，许多家庭根本无力承担。至于“新农合”制度，基本上所有的农户都参加了，但老百姓真正受益并不明显。“新农合”基本是“保中间，不保两头”，而农村人一般对小病小灾都不太重视，大病又进不起医院，出现“小病不住院，大病住不起”的现状。
近些年政府出台的一系列惠民政策在一定程度上给予农户很大的实惠，但在具体实施中还存在一些问题和挑战，需要进一步的贯彻和落实，提升干部的政策执行能力，使惠民政策真正落到实处，起到惠民和扶贫的双重效果。
（二）地方资金配套政策
此次调研中，调研组走访了大量的各级部门主要负责人，在与这些部门主管交谈中，感受最深切的是他们极力要求减免或者降低地方资金配套比例。因为中央在下拨各项资金的时候都要求地方要有配套资金；地方在申报项目时也要注明自己的配套金额，否则所报项目很难批准。
从表2中可以看出，湘西地区的收支严重失衡。地方财政收入只能用来发放财政供养人口的工资，是典型的“吃饭财政”，根本无力承担配套资金。凤凰县发改局局长说：“目前的政策是，对于扶贫资金主要是国家投资一部分，地方政府要配套一部分，另外，农民自己还要筹集一部分。而我们的现实财政状况是，中央财政的拨款一般都能到位，但是由于地方财政状况不好，因此配套部分很难全部到位，农民自筹的那一部分就更困难了……建议对我们这些少数民族地区取消配套资金或者降低我们的配套比例。”③
泸溪县交通局的一位主任谈到配套资金时说到，“2009年出台养护条例以后，养护主体已经明确了，但我们没有详细的考核机制，正常的养护经费应该明确，不只是人头费，养护材料、养护机械必须得以保证……我们交通部门的配套，肯定是难以到位的，因为是贫困县嘛，配套的资金是很难到位的……”④
改革开放以来，配套资金制度作为一种激励地方政府的方法，完成了大量的项目，激发了地方政府的积极性，起到了不可替代的作用。但时至今日，依然用“一刀切”的激励方法不但起不到扶持贫困地区发展的作用，反而会起到反作用。现在常用的方法是，打个比方，哪个地方出得起30％的配套资金，那这个项目就给谁，以此来调动地方积极性。贫困地区往往由于拿不出配套资金而被别的地区抢走，造成拿走项目的都是经济实力比较好的县份，越穷的地方越得不到中央和上级政府的支持。这些年，有的县为了争取到项目，砍掉其他的资金，硬凑出30％来争取名额。可是争取到项目之后，又拿不出那么多钱来做事，造成了弄虚作假。
配套资金不到位，惠民政策就难以落地，政策再好，也是悬在空中。因此要解决种种尴尬，政策制定者和实施者应根据实际情况，划分不同的功能区，建议中央财政加大对经济欠发达县（市、区）一般性转移支付的力度，提高县级政府公共服务的能力，使其能更好地执行上级的惠民政策。
（三）财政扶贫政策
1.财政扶贫很难发展当地的内生发展动力。湘西的扶贫成果是显著的，在过去的二十多年里，取得了令人欣喜的成绩。原生性贫困人口由1985年的156万下降到目前的13万人，减少了143万人。但同时，财政扶贫的代价是高昂的。“据初步统计，20多年来，中央、省及社会各界为湘西投入各类扶贫资金近40亿元，其中财政扶贫资金近20亿元，信贷扶贫资金近15亿元，社会帮扶资金5亿多元。”[3]87照此推算，国家要使一个贫困人口脱贫，就得投入资金2797元，将近3000元。随着脱贫难度的增加，剩下的13万人将是最难脱贫的那部分，也意味着国家将要投入更大的资金才能完成扶贫的任务。由此可以看出，脱贫在相当大的程度上是依附性的，贫困地区的经济发展事实上缺乏一种内生的发展动力。如果没有国家的投入，很难保证那些已经脱了贫的地区维持和巩固业已取得的扶贫成果。由此也使许多地方养成了依赖财政扶贫的懒惰思维，如何要钱的本领很大，如何生钱的能力逐渐退化。
“针对我县农村目前存在的贫困现状及贫困群众生产生活中存在的实际困难和问题，特请求调研组将我县贫困调研情况及时向国家扶贫办汇报，努力争取国家对我县进行重点扶贫。”——《泸溪县扶贫开发工作情况汇报》摘选
“四、几点请求，一是请求继续将我县纳入下一轮国家扶贫工作重点县……二是请求加大扶贫开发扶持力度。请求继续增加对凤凰的政策、资金和技术等方面支持力度，加大中央财政转移支付的规模和力度……”——《凤凰县扶贫开发工作汇报》摘选
在此次调研中，不管是在座谈会上，还是在部门访谈中，各负责人都强调一定不要脱掉贫困的帽子，要保住“国扶县”（国家级扶贫工作重点县）的身份。并且在调研的过程中，也有很多村民和干部把贫困原因归结为资金不足。在这样的大背景下，容易形成“等、靠、要”思想，滋生懒惰扶贫思维，把所有的问题都认为是资金不足造成的。试想若干年后，目前的贫困人口脱贫后，国家不再投入资金进行扶持，如何保持他们的后续发展，“造血功能”是否能培养出来值得深思。
2.资金整合的扶贫方式与专项资金制度出现冲突。资金整合使用对于集中各部门力量推动贫困乡村发展显示出其强劲的力量。能够有效地解决一些各部门单独无法或无力解决的难题，起到“1＋1＞2”的效果，是农村扶贫的有效方式，值得借鉴和推广，尤其对于那些财政困难的县市更具有其现实意义。然而，自2008年以后，国家各部委资金管理专项化不断加强，这就带来了资金整合的现实困难。资金使用的专项化管理和资金整合要求之间存在着内在的张力。县级并不具有决定资金投向的权力，因而县级整合面临着较大的困难，新时期的扶贫工作中，项目资金整合使用机制尚有待进一步完善。
3.对扶贫项目和资金监管不力。
为了避免贫困地方政府挪用扶贫资金或者将扶贫资金用于其他项目，大部分省份都没有把项目的审批权下放到地方政府，而是保留在省一级相关部门进行管理和监督。这种做法虽然避免了一些资金挪用的现象，但在实际执行中也面临一些实际问题，那就是贫困县份一般都远离省会城市，省级部门很难对于这些地区的项目进行实地监督管理，而且每年有大量的扶贫项目需要审批，省级主管部门根本无力去审验每一个项目，所以，大多数的审批只是流于形式，无法监管到位。另外，项目的省级审批制度还带来项目审批时间长，资金不能及时到位等问题，导致好多地方政府花费精力和经费跑项目。
通过调研得知，湖南省的情况也是这样。《湖南省扶贫资金管理实施细则》明确规定：“省扶贫开发领导小组审定扶贫项目，主要审核整体项目的投向和重点是否准确，产业布局是否合理，扶贫资金是否落实到村到户，贫困户是否真正受益。”[4]大部分地方官员将精力投放在申请项目上，在上级部门的检查和调研中，总是展示其最贫困的一面，但招待规格和档次丝毫不差。目的就是为了与主管部门建立良好关系，争取多得项目，多得资金。
另外，“财政部门为了加大对扶贫资金的监管也采取了越来越严格的资金管理制度，很大程度上杜绝了挪用扶贫资金的现象，地方政府想用扶贫资金发放工资或者购买其它用品现在是越来越难，几乎不可能。”[5]37然而对于资金的监管只能保证用在特定项目上，至于用在什么性质的项目上，这些项目对于扶贫的效果如何，对于穷人到底有多大的帮助则无法保证。
三、理论思考与对策建议
我国传统二元扶贫理论很少关注到政策执行对于贫困的影响。改革开放前对贫困的解释主要是基于个体主义范式：农村贫困的致贫原因主要是个体劳动能力和致富能力的缺失造成的，比如多年来实施的“五保制度”一直遵循这个理念，另外民政救灾救济制度也是出于这样的考虑，认为致贫原因是生产力遭到暂时的破坏。因此，那时的扶贫制度主要是以此为基点，实施各项政策，比如农村五保制度、对军人及其家属的优抚制度和民政救济制度等。改革开放后，我国扶贫理念发生改变，认为贫穷不是个人原因，而是由于制度或者区域劣势等结构性问题造成的。因此，结构主义扶贫理念主张，保障最低生活是贫困群体的基本权利，国家和政府必须予以保证每个贫困个体享受同等的权利。结构范式认为：原有生产关系严重束缚了生产力的发展，导致大面积的贫困；另外，区域性产业的劣势也是造成贫困的主要原因。本研究认为：个体贫困和结构贫困作为致贫因素是不可否认的，而且两者不是孤立的，而是相互作用，互相钳制导致了贫困的出现。但是在扶贫过程中，政策执行和对政策的理解越来越影响到当今的扶贫成效。因此，不能拘泥于传统的二元扶贫理论实施扶贫。虽然从个体贫困理念和结构贫困理念出发解决了大量的贫困问题，也使贫困人口数量急剧下降，但面对今天的贫困现状和特点，我国扶贫事业已进入到一个非常关键的时期，剩下的贫困人口是最难脱贫的那部分，采用传统扶贫方式极难达到理想效果，而且扶贫年成本非常巨大。国家应该在此同时，坚决贯彻惠农政策和相关的扶贫政策，只有如此，才可以将有限资源投放到最需要的地方，才可以起到真正的理想效果。
通过此次对湘西两个县，25个村落和144户农户以及几十个部门的调查和走访，结合调查数据分析，认为湘西贫困区大多属于老、少、边、山、穷、库区，贫困面广、程度深，自然环境恶劣，少数民族聚居，区域经济基础薄弱，返贫现象严重。历史原因、自然环境、社会政策和贫困主体的自身能力是影响贫困的关键因素，它们之间相互作用，影响着贫困的发生和发展。“社会政策本身不会制造贫困，但政策的失误或者不正确的导向会引起不平等而导致贫困的出现。”[6]50政策执行不力和部分政策与制度之间存在张力影响了扶贫效果，贫困群体在经济领域和政治领域都缺少各种资源，导致他们的经济资源和政治参与机会较少，因此不可能对决策、投票等产生实际的影响。
总之，在国家宏观层面转换扶贫战略，实施对特殊类型贫困地区的连片扶贫开发和区域建设是现实可行的选择，面对特殊地区制定特殊政策，因地制宜；同时，全面贯彻落实政策是扶贫的关键，提高政策执行力度和能力，将扶贫落到实处，使广大农户真正受益，摆脱贫困将指日可待。
第一，在继续进行财政扶贫的同时，考虑到特殊地区的实际情况，制定特殊的扶贫政策。湘西大部分县市是“吃饭财政”，可以结合当地财政状况减免部分地方配套资金，以减轻其财政压力，使其获得更多的项目，达到扶贫的效果。
第二，将整合资金的权力下放到县一级，因为扶贫项目的最终落实都是在县一级，如果他们具有整合资金的权力，就可以将扶贫资金、以工代赈资金和其他专项资金整合在一起，在保证用途不变的情况下，结合整村推进项目集中资金扶持重点贫困村，避免“撒花椒面”式的扶贫，将资金用在最需要的地方。
第三，进一步落实相关惠农政策，扶贫的途径是多种多样的，真正将惠农政策落到实处也是对农民的一种变相补贴，依然能起到脱贫或者减少返贫的几率。良好的社会政策需要积极地执行，只有如此，才能符合制定政策的初衷。
第四，进一步推进湘西的产业扶贫政策，但在今后的产业扶贫中，政府应该扮演引导者的角色，而非包办者。另外应该在推广产业的过程中，应充分考虑当地的实际情况，避免“一言堂”和“一刀切”的现象发生。多听取当地村民的意见和建议，调动他们的积极性和参与意识，逐步培养其自主脱贫致富的愿望和能力。今后产业扶贫的重点应该放在扶持中高海拔的贫困村落，这些地方和低海拔地区是有区别的，可以发展适合中高海拔地区适宜种植的农作物。在此过程中，政府可以帮助农户开发良好的种苗，提供市场信息，引导村民走上致富路。
第五，建立扶贫项目的检查和责任追究制度。“目前，地方扶贫工作都是由一把手负总责，然而在我国的扶贫历程中没有出现因为扶贫不力而受到处罚的地方官员。”[7]在将来的扶贫工作中，应逐步形成制度化、规范化、科学化的项目与资金监管机制与手段，将资金和财务的审查作为监管重点，以扶贫效果为衡量标准，对扶贫政策执行不力或者扶贫效果不明显的相关部门和责任人实施处罚，追究其相关责任。
收稿日期：2011－04－06
注释：
① 以上涉及百分比的数据均为统计所得，样本数是144户，其余部分数据来源于地方政府提供的资料。
② 古丈县的数据为2008年数据。
③ 访凤凰县发改局局长，2010年12月1日。
④ 访泸溪县交通局某局长，2010年12月7日。
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