公民受教育权及其宪法救济，本文主要内容关键词为：宪法论文,公民论文,受教育权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年12月4日是我国现行《宪法》颁布实施20周年。20年来，我国《宪政》有了较大 的普及与发展，民主与法治水平不断提高，特别是我国广大人民群众的宪法意识、公民 意识有了极大改善。近年来，齐玉苓案(注：2001年8月13日《人民法院报》。案情简介 ：1990年齐玉苓考取济宁商业学校。但陈晓琪领走齐玉苓的通知书，并假冒其姓名到济 宁商业学校报到就读。而且毕业后以齐玉苓名义被分配了工作。1999年齐玉苓得知情况 后，以陈晓琪等为被告向枣庄市中级法院提起诉讼。一审判决认为，陈假冒齐名字上学 的行为侵害了齐的姓名权，应承担赔偿责任，但齐玉苓的受教育权并未受到侵害。齐不 服，提起上诉。针对此案，最高人民法院在批复中指出：“陈晓琪等以侵犯姓名权的手 段侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了损害后果，应承担 相应责任。”据此，山东省高级人民法院审结此案，齐玉苓胜诉。)，平乐乡政府诉韦 其明案(注：2001年11月1日《南方周末》。案情简介：2001年9月，贵州省安龙县平乐 乡居民韦其明在“姑娘读书没有用”的错误观念支使下，迫使正在读初中一年级的女儿 韦元芬辍学。在老师动员、乡政府下达复学通知书、以及乡政府作出行政处罚决定的情 况下，韦其明仍未送女儿上学。为此，乡政府以韦其明为被告提起诉讼，要求被告送其 未成年子女上学。最后，人民法院作出判决，要求被告停止对未成年子女接受九年制义 务教育的侵害，立即送子女上学。)，余亭亭诉北京市朝阳区机械学院附属中学案，(注 ：2001年11月23日《人民法院报》。案情简介：余亭亭，在高二升学之时，学校怕一部 分考生考不上大学，影响学校高考升学率，就故意增加难度，致使她与一些同学考试不 及格，而不能升入本校高三参加高考，只能留级或进入分流班。余亭亭被迫转入私立学 校，并经一年努力，考上了大学。2001年5月，正读大一的余亭亭以其曾就读过的北京 市朝阳区机械工程学院附中高中部侵犯其受教育权为由向朝阳区人民法院起诉。11月9 日，朝阳区法院认为余亭亭的诉讼理由“均属于教育改革中出现的问题，不应由人民法 院主管，而应由有关部门处理解决。”并依据民诉法第111条第(三)项，作出驳回起诉 的裁定。)又引起全社会对公民受教育权保护的极大关注，学术界、实务界、新闻媒体 纷纷聚焦受教育权的宪法救济问题，特别是法院能否直接适用宪法为公民的受教育权提 供救济问题。我们认为，只有对作为公民宪法权利的受教育权的性质及实现和获得宪法 救济的基本途径问题进行研究，才能对上述问题得出一个比较恰当的结论。
一、受教育权的涵义
受教育权的涵义也就是受教育权的主体享受什么样的受教育权以及如何享有。为此必 须探明人们为什么享有受教育权，即受教育权的理论基础。关于受教育权的理论基础有 三种学说：“生存权说”、“人民主权说”、“学习权说”。综观各种学说，笔者认为 对受教育权可以作如下理解：为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活， 而由学习协助者协助学习的一种权利；它要求国家提供学习条件及机会，并要求学习内 容由国家、教育协助者在不损及学习权之目的及增进学习效果的条件下确定。
对我国现阶段受教育权的理解可以从《宪法》与法律的规定中获得。我国《宪法》第4 7条对学习权有明确规定：中华人民共和国公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他 文化活动的自由。《宪法》第46条还确定了我国公民享有受教育的权利。这一规定在宪 法上有三重含义：1.确认了公民有受教育权；2.国家应当制定保护公民受教育权实现的 法律并积极创造条件；3.国家在制定法律时不得侵犯公民受教育的权利。《中华人民共 和国教育法》确立了教育的目的，当然也同时确立了受教育的目的，该法第5条规定， 教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面 全面发展的社会主义事业接班人。在教育内容方面，《宪法》第24条第2款规定，国家 在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义教育，进行辩证唯物主义和历 史唯物主义的教育。《中华人民共和国教育法》第5条规定，国家坚持以马克思列宁主 义，毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法基本原则发展教育。 至于教育协助者，我国《宪法》没有确立教育自由原则，而在《教师法》第5条中规定 ，教师是执行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接 班人，提高民族素质的使命。可见在我国，国家在教育内容上有相当的发言权。同时， 我国《宪法》第19条第2款和第3款规定，“国家举办各种学校”；“国家发展各种教育 设施。”这些规定表明，我国虽然确立了宗教与教育相分离的原则(《教育法》第8条) ，但并未使政治与教育相分离，国家应当提供受教育的条件，保障受教育的社会权实现 。
从上述对受教育权涵义的阐释中，我们阐明受教育权是以学习权理论为基础的。依据1 985年联合国教科文组织的学习权宣言，学习权是指一种读与写的权利，有持续的疑问 与深入思考的权利，有阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利，以及获得一切教育方 法的权利，亦是一种使个人及整体力量发达的权利。(注：许志雄、陈铭祥、蔡茂寅、 周志宏、蔡宫珍合著：《现代宪法论》，元照出版社2000年版，第189页。)由此可知学 习权就其学习内容和方法以及学习机会而言是公民的一项不可剥夺的权利，是一种国家 与社会不得侵犯的权利，否则学习权难以实现其所要促成的健全人格与幸福生活的目的 ，在此种意义上学习权是自由权。而学习条件及制度与机会之提供则是现代国家的义务 。建立在学习权基础上的受教育权，就其不受侵犯性来说是一种自由权；在决定受教育 内容和方法以及机会方面，显然也属于自由权范畴，国家、社会团体与其他公民都不能 侵犯。作为国家义务的受教育权的条件及制度之提供，显然属于受教育的社会权。因此 ，可以称这两种性质的权利为受教育自由权与受教育社会权。义务教育或免费教育在这 两方面表现得最为典型。还需说明，受教育自由权的实现还需要教育协助者具备相当的 自由空间，这可以认为是教育协助者的教育自由权。
至于我国受教育权的性质，如前所述，我国受教育权包含了不受国家、社会团体、其 他公民侵犯的含义，从此意义上讲受教育权是自由权。就受教育权的内容决定权而言， 我国公民受教育权的自由度是受较大限制的，教师的教育协助权亦受相当限制。尽管如 此，它们的自由权性质仍十分明显。至于国家发展教育设施，举办学校的义务，当然是 公民的社会权。
二、受教育权的实现
受教育权的实现可分为自由权性质的受教育权的实现与社会权性质的受教育权的实现 。
(一)自由权性质的受教育权的实现
这首先涉及到《宪法》是否具有直接效力的问题。对于自由权，公民一般可依据《宪 法》获得具体请求权，《宪法》应该具有直接的法律效力。但同时必须看到，普通法律 是《宪法》内容的具体化，在有普通法律的情况下，对社会实际生活直接起调整作用的 是普通法律，而不是《宪法》。也就是说，在《宪法》与普通法律同时具有直接法律效 力的情况下，奉行的原则是普通法律优先适用而不是《宪法》优先适用。这在法律规范 符合《宪法》的情况下是适宜的，但是如果普通法律违背宪法，那么《宪法》赋予的公 民的基本权利将不能实现。为此，需排除违宪法律的适用。
各国对于发现和排除违宪法律生效的机制有以下几种情况：1.法院对法律规范是否符 合宪法规范既无怀疑权又无判断权，法院只能机械地适用法律规范审理案件，不能适用 宪法规定作为判断当事人之间纠纷的根据。例如法国的普通法院。2.法院对法律规范是 否符合宪法规范有疑问权但无判断权。法院在审理具体案件时，如果认为该案件所适用 的法律规范违反宪法规范，可向特定的机关提出审查请求，由特定机关判断法律规范是 否符合宪法规范。例如德国的普通法院在审理具体案件时，如果认为作为该案件审理依 据的法律规范违反宪法规范，即提请宪法法院作出判断。3.法院对法律规范是否符合宪 法规范既有疑问权又有判断权。法院在审理具体案件时，如果认为该案件所适用的法律 规范违反宪法规范，则不适用该法律规范，而适用宪法规范对当事人之间的纠纷作出判 断，如美国。
在宪法规范未被法律规范具体化时，宪法规范的直接效力以下情形：1.由宪法法院直 接依据宪法规范进行裁决。例如在德国，公民、法人或其他组织如果认为某一公共权力 侵犯其宪法赋予的基本权利，又没有法律上的救济途径或者已经穷尽了法律上的救济途 径后，有权直接向宪法法院提出控诉，请求宪法法院依据宪法规范对公权力行为是否侵 犯其宪法上的权利作出判断。2.由普通法院直接依据宪法规范作出判断。这是美国型的 司法审查制国家采用的作法，在这类国家，因为普通法院受理并审理因一切法规范适用 而引起的案件，人们并不太在意法院是直接依据宪法规范作出判断，还是直接依据法律 规范作出判断，即一个普通法院就为人们提供了所有的法(包括宪法和法律)上的救济途 径。在我国，对于已为法律具体化的基本权利，应由人民法院直接依据法律规范，对公 民权利予以救济。例如《中华人民共和国义务教育法》把《宪法》赋予公民的受教育权 具体化为，父母必须送适龄子女按时入学，接受规定年限的教育。在平乐乡诉韦其明案 中，被告韦其明违背了法律规定的义务而侵犯了其女儿韦元芬的受教育权，法院依义务 教育法的规定救济了韦元芬的受教育权。
还需指出，对于已经为具体法律所具体化的宪法规范，依据普通法律优先适用的原则 ，宪法规范不宜发生直接效力。依此来看齐玉苓案，批复认为陈晓琪以侵犯姓名权的手 段，侵犯了齐玉苓依据《宪法》规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害 后果，应承担相应的民事责任。该批复受到法律界法学界的普遍赞誉，被誉为“中国宪 法司法化的第一案”。对于该批复的真实意图及其理论意义与实践意义，笔者持赞同态 度，但笔者认为该批复还有两个问题值得深思：第一，最高法院的批复显然是在行使宪 法解释权，而我国《宪法》并未赋予最高法院宪法解释权，那么如何应对违宪的疑虑? 第二，该案件是否需要最高人民法院解释《宪法》?因为该案可以依据我国《教育法》 第77条及第81条的规定得到解决，《教育法》第77条规定，在招收学生工作中徇私舞弊 的，由教育行政部门责令退回招收人员；对直接负责的主管人员和其他责任人员，依法 给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任；第81条规定，违反本法规定，侵犯教师 ，受教育者、学校或其他教育机构的合法权利者，造成损失、损害的，应当依法承担民 事责任。所以最高法院没有必要冒违宪的风险去解释宪法以解决该案，从而也就不会受 到违背“穷尽法律救济原则”的责问。
至于法律规范是否违反宪法规范，在我国现有宪政体制下，人民法院只有疑问权没有 判断权，违宪判断权属于全国人大及其常委会。也就是说，在我国，人民法院在审理具 体案件时，如果认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例同《宪法》相抵触， 应裁定中止诉讼，逐级上报最高人民法院，再由最高人民法院向全国人大常委会提出审 查请求，由全国人大常委会最终决定这些法律规范是否违反宪法规范。因为依据《立法 法》，在法院体系中，只有最高人民法院才权有向全国人大常委会提出违宪审查的请求 。
如果宪法规范未被法律具体化，由于我国法院没有宪法解释权，并且宪法规范又比较 抽象、原则、不易操作，加之人民法院还受制于人民法院受案范围及起诉条件的限制， 所以人民法院无法受理也无法审理此类案件。例如余亭亭案，朝阳区法院认为余亭亭被 学校强制分流的案情不属于人民法院的受案范围，作出不予受理的一审裁定。本案中， 学校强制分流余亭亭显然侵犯了原告《宪法》所赋予的受教育权以及我国《教育法》第 16条所规定的受教育者在入学、升学、就业等方面享有的平等权利。但由于我国《宪法 》所规定的受教育权并没有被普通法律尤其是诉讼法具体化，使得余亭亭的宪法权利得 不到救济。
上面谈及的我国违宪审查体制的复杂性以及未被法律具体化的宪法规范的不适用性必 然使《宪法》规定的公民权利处于虚空状态，而不能实现。因此本着“没有得不到救济 的权利”的法治原则，结合我国现实情况，笔者以为可采下述措施完善公民权利的宪法 救济体制：授权最高人民法院受理因直接适用宪法规范而发生的案件。最高人民法院设 立宪法法庭，由宪法法庭具体办理这类案件，在当事人向宪法法庭起诉后，先审查该案 件是属于宪法案件，还是属于法律案件；受理案件后，请求全国人大常委会对宪法规范 的含义进行解释，再根据全国人大常委会对宪法规范的解释，对当事人之间的纠纷作出 判断。最高人民法院受理该类案件的前提条件应该是：1.属于宪法案件而不属于法律案 件，或者当事人穷尽了法律上所有救济手段，仍然认为公权力侵犯了其合法权益。2.直 接根据《宪法》形成了具体的纠纷，而不能抽象地认为国家机关的某个法律、法规、规 章违反《宪法》，而向最高人民法院提出诉讼，即纠纷具有案件性和成熟性。3.提起诉 讼的当事人必须是与案件有利害关系的公民。这种安排的优点是保证了全国人大常委会 解释宪法权力的统一性和权威性，并较为稳妥和有效。
(二)社会权性质的受教育权的实现
社会权性质的受教育权的实现，即国家为公民提供教育条件及机会的义务的落实，同 样关涉到社会权性质的受教育权的宪法规范的效力。对于社会权性质的受教育权的宪法 规范的效力，资本主义学界有三种观点：第一种是纲领性规定论，即该类宪法规范只是 对立法权规定了纯粹的政治上、道德上的义务，不属于法上的义务，而且该权利的内容 只有通过立法才能实现，但对此是否立法得完全委任于国家的立法政策。因此，该权利 不具有作为具体请求权的法的性质，公民不能依此对国家违反义务的行为提起诉讼。( 注：[日]大颁贺明：《生存权论》，法律出版社2001年版，第72页。)第二种是具体权 利论。该理论认为宪法关于社会权的规定是赋予人民可以主张实践的一种公法权利，它 应该如同其他的宪法自由权利一样具有直接的、强行的效力，亦可予以救济。(注：陈 新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第698页。)而且该 理论还主张国民可以请求立法机关立法，以保障其权利，当立法权不作为时，此种不作 为可能构成违宪，此时主张权利受侵害之国民可以提起“立法不作为违宪确认诉讼”之 方式以保护其权利。(注：许志雄、陈铭祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宫珍合著：《现代宪 法论》，元照出版社2000年版，第201页。)第三种理论认为社会权具有阶段性落实的性 质。该理论提出把社会权的实现分为三个阶段：1.具体保障阶段。任何社会权必须都有 具体保障部分，对于该部分国家必须制定相关法律，国家若未立法，国民即可直接依据 宪法提起违宪诉讼，请求保障并要求国家承担责任。此种权利的保障与自由权的保障相 近。2.现实保障阶段。它是指当国家尚未制定相关保障法律，或现行法律已不符合宪法 保障的内容与精神，而有明确的权利受侵害事实发生时，国民即可依宪法或相关法律提 起违宪诉讼。若司法判决支持，认定属违宪状态，则国家必须承担责任，或补偿损失， 使国民权利获得实际享有。3.是纲领性保障阶段。(注：许庆雄：《宪法入门》，月旦 出版社1996年版，第197-199页。)
上述理论虽然针对的是资本主义宪法，但其主张对我国《宪法》关于社会权性质的受 教育权的规定不无启示意义，尤其是第三种观点，与我国现实情况相近。这可以用义务 教育来说明。在我国现阶段，《义务教育法》第10条规定，国家对接受义务教育的学生 免收学费，这可以说是具体保障阶段。如果随着社会的发展，只有国家提供免除一切费 用包括学费、学杂费以及膳食与教材费用才能保障义务教育的实现的情况时，并且有实 现之可能，国家则产生实现此种权利的义务，这可以说是现实保障阶段。至于村村有小 学、乡乡有中学的义务教育的保障条件可以说是纲领性阶段。也就是说，在我国既不能 认为社会性质的受教育权是公民的一项具体权利，例如偏远山区的儿童不能要求国家为 其建一所条件设施齐备的学校，但也不能认为国家没有任何义务，甚至连免除学费的教 育也不提供。
三、我国宪法救济体制存在的问题与完善
虽然我国《宪法》序言和第5条解决了在我国建立宪法救济制度的必要性问题，但并没 有直接就宪法救济途径作出明确的规定。或者说，我国宪法在已经预计到法律、行政法 规、地方性法规可能违反宪法的情况下，主要从保障宪法秩序的角度，就对法律、行政 法规、地方性法规，以及其他规范性文件的合宪性的监督和审查问题作出了规定，而没 有从为公民宪法权利提供宪法救济的角度进行规定。这不能不说是现行《宪法》的一个 重大缺憾。
我国现行《宪法》救济模式存在如下问题：1.它以保障宪法秩序为首要考虑。虽然宪 法秩序的实现包含着宪法权利的实现，但是在宪法秩序实现的途径不畅通的情况下，不 能要求宪法权利受到侵害的公民等待着宪法秩序的完善。因为宪法秩序关注的是全体利 益，而宪法权利则与公民个人的尊严与幸福息息相关，两者对公民的急切程度显然不同 。而且惟有公民本人才能切身感受其权利是否得到救济，所以真正有效的宪法救济制度 是赋予公民通过积极行为获得救济的机会。如果仅仅把宪法权利的救济寄托于宪法秩序 的完善，则必然使公民沦为国家的监护人，这显然有悖于人的主体地位及人民主权原则 。2.救济范围狭窄。《宪法》所确立的救济模式仅仅涉及法律规范性文件的积极侵权， 而对于尚未被法律具体化的宪法权利没有规定救济措施。在我国法律并不完备的现阶段 救济此类权利显得尤为重要。3.它在保障宪法秩序方面也不尽如人意。从制度设计的角 度来看，《宪法》在保障宪法秩序方面既未规定专门机构也未规定切实有效的程序。从 实效来看，截止目前，全国人大及其常委会尚未因违宪而撤销任何法律性文件，但是如 前所述，违宪的法律性文件并非不存在。
为弥补我国宪法救济模式存在的问题，《立法法》作了完善。该法规定两种程序：1.最高人民法院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法法律相抵触的， 可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关专门委员 会进行审查提出意见。全国人民代表大会专门委员会在审查中认为上述规范性文件同《 宪法》或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；或者由法律委员会同有 关专门委员会召开联合审查会议，要求制宪机关到会说明情况，再向制定机关提出书面 审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员 会和有关专门委员会反馈，全国人大法律委员会和有关专门委员会审查认为上述规范性 文件应当修改而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和可以撤销 的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会审议决定。2.其他国家机关和社会团体 、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同《宪法》 或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的建议，由常委会工作机构进 行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。随后的程序同第一种程序 相同。
但是《立法法》对于宪法救济的完善仍存在如下缺陷：1.仍然缺乏专门机构。上述专 门委员会和法律委员会仅仅充当了宪法顾问的角色，最终决定权仍在全国人大常委会。 而全国人大常委会职权有21项之多，每2个月仅开一次会议，在一定意义上说，其也是 非常设机构，因此必难应付纷繁复杂的宪法救济案件。2.仍然缺乏明确、有效的程序。 程序先于权利，没有程序保障的权利不是权利。上述程序有如此多的环节，而《立法法 》没有规定每个环节如何运作，所以每一个环节都可能成为宪法救济的障碍。即使每一 个环节都顺利通过，其耗费时日也让申请救济者望而却步。例如，依据第二种程序，某 一地方法院在审理中对其适用的行政法规或地方性法规的合宪性发生疑问，便依上述程 序提请救济。那么该案件的审理是否要中止，《立法法》没有规定。如果中止诉讼，等 待全国人大常委会作出决定，《立法法》对于全国人大常委会作出决定的期限也未做规 定。3.救济范围未做变动。自《立法法》颁布两年多来，未曾见到上述程序的具体运作 ，至少可以说全国人大常委会没有作出基于上述程序的合宪性或违宪性决定。这也足以 说明《立法法》所规定的救济制度的不完善。现有《立法法》所确定的程序类似于罗马 尼亚1975年设立的宪法和法律委员会以及南斯拉夫1974年宪法法院，(注：胡锦光：“ 立法法对我国违宪审查制度的发展与不足”，《河南政法管理干部学院学报》，2000年 第5期。)但是罗马尼亚及南斯拉夫的实际运作效果却不敢令人恭维。因此，我们不能固 守现有模式，必须加以改进。
我国能否采用美国式的宪法救济模式或者德国式的宪法救济模式?这是近一个时期以来 学术界争论较大的一个问题。对此，首先应该思考我国是否存在采用美国式或者德国式 宪法救济模式的条件?在我国，人民法院并不具有独立于立法机关和行政机关的独立地 位，也不具有宪法解释权，而且我国法院体系也不存在遵循先例的原则，再者人民法院 的法官独立地位尚未解决，宪法素养普遍较低。在这种情况下，如果采用美国式的救济 模式，那么必然会对现行宪法体制造成太大冲击而遭拒绝。而采用德国式的宪法法院救 济模式，则会遇到无法解决宪法法院地位的难题，设立高于全国人大及其常委会的宪法 法院是不可能被接受的。
因此，在完善我国宪法救济制度时，一方面要注意与现行宪法体制的衔接，另一方面 要借鉴上述两种基本模式的有益经验。我们认为可由全国人民代表大会制定《监督宪法 实施法》，做出如下规定：1.在全国人大常委会下设立宪法监督委员会作为工作机构。 其成员由宪法专家、资深法官等组成。其工作主要是负责对被认为同《宪法》、法律相 违背的法律规范性文件受理、审查并提出意见。如果其意见认为法律规范性文件不与《 宪法》和法律相抵触，其应在3个月内对提请审查者做出答复。如果其意见认为法律规 范性文件与《宪法》和法律相抵触，则向全国人大常委会提出议案，全国人大常委会应 在4个月内做出决定。如果全国人大常委会认为相抵触的，则由其做出撤销决定或处理 意见并公告。如果认为不相抵触的，则由宪法监督委员会1周内答复提请审查者。2.授 权最高人民法院设立宪法法庭审理其他宪法诉愿案件，也就是受侵害的宪法权利通过第 一种程序仍然得不到救济的案件。最高人民法院受理案件的前提条件如前所述。
上述安排有以下优点：1.保证了全国人大常委会解释宪法权力及监督宪法实施的权力 的统一性和权威性，从而不对现行体制构成太大威胁，不至于难以设立。2.既设立了专 职机构又有切实程序的保障。而且把该专职机构作为工作机构可免除对设立难度的顾虑 ，其组成人员的资格条件则保障了其审查能力。3.确保公民所有的宪法权利受到侵害之 后可以得到有效救济，而不至于投诉无门。4.既可以解决公民的燃眉之急，亦可建立一 种完善宪法保障与《宪法》监督制度的引发与促动机制，把静态的宪法激活为动态的宪 法。
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