中国深化事业单位改革的基本思路与步骤，本文主要内容关键词为：中国论文,事业单位论文,基本思路论文,步骤论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1003—8477（2006）12—0023—04
一、我国事业单位的现状
从公共行政发展的历史来看，政府存在的理由和基础就是为人民提供公共服务。建设服务型政府，实行政府再造是我国新时期政府改革战略选择的核心，它既是20世纪80年代以来政府再造运动的潮流所向，也是新时期政府解决人们对公共服务及其产品的需求日益增多同政府有限供给能力之间矛盾的必然选择。这就要求我们实现从“管制行政”向“服务行政”、转变，确立“廉洁、勤政、务实、高效”的政府目标。因此“十一五规划纲要”将深化事业单位的改革，健全公共服务体系作为我国政府现阶段行政改革的“约束性指标”。
中国的事业单位是指：依法成立的、不以营利为目的的从事教育、科研、卫生、文化、体育和社会福利等公益事业的服务组织。由于历史的原因，中国的事业单位一般都是由政府管理，并按政府的组织结构所建立起来的单位。在市场经济条件下，这类组织亦被称为“第三部门”，它们具有共同的本质：公共性；市场交易性；非营利性。鉴于事业单位种类繁多、功能各异，要反映为数众多的事业单位的本质特征，就必须按照事业单位的不同功能，区别为不同类别。我国的事业单位可大致分为三类：
一是行政支持类事业单位。主要是依据国家法律法规的规定，受政府委托承担具体行政行为或为政府行政行为提供保障服务的单位，一般都没有经济收益。如资格质量认证机构、各类执法机构、政策研究机构等。这类单位只允许政府举办，经费来源完全靠财政拨款，有执法收费的单位要严格实行“收支两条线”。其管理体制和运行机制可适当参照国家机关，其工作人员可依照公务员进行管理。
二是纯公益类事业单位。主要是为社会提供公益产品，涉及公众基本利益和政府基本职能，为社会公众提供普遍服务的单位。如基础科学研究、义务教育、公共图书馆、环境保护等。纯公益类事业单位一般不具备有偿经营、自我发展的能力。这类单位大多由政府举办，也可由社会力量兴办，可鼓励举办主体的多元化。同时，要按照这类单位所承担的社会公益性、基础性业务项目的多少，核定其人员编制和财政补贴，以适应建立公共财政的需要。纯公益类事业单位也要引入竞争机制，推行社会公益事业的公开招标和政府采购制度。
三是准公益类事业单位。主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位。这些单位所提供的产品和服务的基本特点是个人受益大于公共受益，个人消费具有竞争性，如非义务教育、非营利医疗卫生等。准公益性事业单位承担的是国家允许、提倡和鼓励发展的公益事业的任务。准公益事业单位的举办主体要逐步实现多元化。国家可通过设立公共基金和税收优惠政策的办法对社会力量兴办准公益事业予以政策扶持。对新闻出版、广播影视、中介性的服务机构等具备有偿经营、自我发展能力的准公益类事业单位，要逐步削减财政补贴，有条件的可实行投资主体多元化。要建立与市场经济发展相适应的人事制度，实行“老人老办法，新人新办法”。要采用依法进行法人登记制度来取代现行的机构编制的行政审批制度。
不同类别的事业单位，应采取不同的方式和措施进行改革。其改革的主要思路是：“政事分离”，把不具备“公益性”的事业单位交给市场，把具备“公益性”的事业单位还原本色，由政府财政提供保障。实现政府职能归位，不应由政府提供的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做。即一方面将事业单位承担的行政管理职能转归行政机关，将部分从事行政决策和管理的事业单位划入行政机关；另一方面将那些从事生产经营活动，具备市场化条件的营利性事业单位改为企业。其余的事业单位，可以按上述分类原则，划归于行政支持类事业单位、纯公益类和准公益类事业单位的类别中，实施不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法。
二、事业单位改革面临的问题
党的十六大报告提出了“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的要求。相对政府行政管理体制改革和国有企业改革来说，事业单位管理体制改革具有复杂性和滞后性的特点。究其原因，主要有四个方面：
一是由于政事关系的复杂性和多样性，难以提出一个整体解决方案。而分类分步推进改革又带来利益失衡的阻力。
二是由于政府职能转变的进程缓慢，政事分开难以有实质进展。[1] 而政府几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分机构和人员转入事业单位，造成了事业单位规模不仅越来越庞大，而且无形中成了政府各项改革措施的缓冲带，其自身改革的动力更加不足，改革的难度越来越大。
三是由于事业单位组织形态复杂，公共性差异很大，在向市场化推进过程中，极易产生两方面的副作用：要么借政府监管的职能，垄断市场，破坏公平竞争；要么借市场之名，使公共产品商品化，损害公众利益。因此，往往使改革陷入两难的困境。
四是改革的外部条件不足。如社会保障体系尚未健全，市场秩序不规范，政府监管行为随意性大、法制化程度低，干部任用仍然行政级别化等。
五是事业单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端。[2] 我国的事业单位90％以上都是由政府机关主办的，隶属于政府机关。在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破计划经济和公有制管理的基础特征。
六是布局结构不合理，资源浪费严重。目前承担社会事业的机构和单位，不仅分属于不同层级的政府，而且分属于不同政府部门。这种部门所有、条块分割带来的后果是，同类事业单位在不同部门重复设置、在同一地区重复设置（例如干部培训部门），使得许多资源分散，不能有效地发挥规模效益，导致人才、资金、设备等的巨大浪费。
七是现有的社会事业与社会需求之间仍存在着差距。事业单位会随着经济的发展而不断增多。尽管目前我国事业单位占了财政供养人员的大头，但并不意味着必须大力削减事业单位。随着经济和社会各项事业的发展，会出现许多新的领域需要政府和社会予以调节。
八是事业单位的社会化程度不高。我国事业单位大都是由国家、集体统一投资和举办，政府直接管理，全民和集体所有制的事业单位占90％以上，其他社会力量兴办的事业单位不足10％，事业单位发展的社会化水平较低。
三、事业单位改革的基本模式
我国的事业单位是依赖于政府生存并在政府怀抱中成长起来的特殊组织，是我国提供公共服务的主要组织载体，其改革的终极目标应该是强化公共服务。过去20年来事业单位改革的通行做法是“撤并”和“转制”，以及削减财政预算拨款，将事业单位“推向市场”，这种做法只是涉及到事业单位体系的外围内容，而非主体。改革必须触及提供公共服务的事业领域这一主体部分，因此，改革的重点是如何构建一套能够有效地向社会大众提供公共服务的机构体系和机制。如何从理论和实践结合、国内与国外比较借鉴等多纬度、多层面，提出具体的改革模式，是这一路径得以完成的关键。本文将从改革模式创新的角度，提出几点设想。
1.维护公共利益和改善公共服务是事业单位管理体制改革的根本出发点。
公共性是绝大多数事业单位的本质特点，特别是科教文卫四大行业，直接体现着全体国民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。
公共性的基本特征是：资源和产品分配的公正性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性，所有权和财产权的不可转让性，组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。这些特征使得大多数事业单位缺少一个以营利形式与竞争方式向他们提供资源和资本的市场，因此，依赖非市场资源和非竞争方式，即政府预算拨款及政府监管提供公共产品和公共服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。事业单位在改革过程中，以市场化、产业化为价值取向和目标模式，必须以区分公共性的程度为前提条件，以维护公共利益和改善公共服务为改革宗旨。凡是具有完全的公共性和部分公共性的事业单位，对市场资源的依赖都是极其有限的，其竞争行为也是弊大于利的。目前许多学校、医院出现的乱收费、乱涨价、假文凭、假医假药、服务质量下降，职业道德有失水准等问题，实际上是过分强调市场化改革模式，而忽视公共性特点引发的恶果。固然，减轻财政负担，实行有偿服务，改善经营方式，是改革事业单位管理体制的重要目标，但是如果以牺牲公共利益和公共服务为代价，这场改革必然会以失败而告终，也违背了党的“三个代表”的目标要求。
2.事业单位的管理体制的改革目标应遵循市场经济的规律，形成多元化的营运格局。
我国事业单位改革的核心在于实施与政府关系的剥离，而实施剥离的关键是厘清“公立”与“私立”的属性并实施一视同仁的国民待遇，只有这样，一个高品质、高效率服务、有竞争活力的事业部门与营利部门协调发展，事业部门“公立”与“私立”的内部结构协调发展，经济与社会协调发展的良好局面才能得以形成。而实施一视同仁的国民待遇存在一个信任障碍，几十年来对政府办社会事业已成思维定势，无论是“一刀切”的公共物品，还是“差异化”的公共产品，均由政府举办的“事业单位”垄断生产，在同等服务条件下人们对“公办”与“私立”服务机构存在明显的选择偏好。政府管理部门则对“民办”事业单位采取“一刀切”的税收等政策，导致最终形成了今天“公办”与“民办”事业单位的差别待遇的局面。
由于私人产品供给极大丰裕、居民购买力充分增长、居民需求层次升级，人们对公共服务及其产品的需求极大增加，以生活质量与福利为核心内容的公共服务及其产品出现了短缺，而这又是当前政府财政无力解决却又必须面对的问题。事实上，公共产品不仅能由政府部门用非营利方式，由私人部门用非营利方式提供，也能由私人的营利部门用赢利方式来参与提供。能否达到最优状态，问题的关键不在于谁来提供这些差异化公共产品，而在于能否在供给上排除垄断、在需求上让消费者自由选择。
要做到既促进“政府办”的事业单位增进效率，又有效地扶持“民间办”事业单位的共同发展，可以把事业单位现有的国有资产经评估后，以租约的方式租赁给那些服务品质好、效率高、管理规范的事业单位，对“政府办”与“民间办”非营利性质的事业单位一视同仁。租期可长可短，租金可随行市而定，也可部分地采取零租金的办法，扶持国家重点发展的事业领域与机构。可以由专业的非政府非营利组织来评估事业单位综合绩效，政府可以根据与事业单位的合作效果与社会评估，将传统的按人头财政拨款制度，改为政府资助（即赠予）与购买结合的方式，将国有资产无偿占有方式改为有期限的租赁方式。[3]
3.扩大事业单位自主权与加强政府监管职能须并重。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位拥有自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。
与政企分开模式所不同的是，事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越高，政府监管力度就越强，市场信号相应就越弱，资金来源就越需要政府保障，公共服务的提供就越具有强制性。如国民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业，管理自主权应与政府的监管权协调一致起来，两个方面都需要强调，不可偏废。反之，对那些公共性较低，市场信号较强的事业单位，如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业，应尽可能的扩大经营自主权，减少政府干预。
因此，首先要建立事业单位分类管理体制，确立分类标准，按照各自不同的服务性质，建立相应的管理模式；其次，政府对事业单位从直接管理转向宏观指导，监管职能后，必须依法规范监管行为和授权行为，减少干预的随意性。尤其要禁止把政府精简机构分流人员的负担强加给事业单位。第三，要建立国家公共事业人员职位分类标准和职位规范，使各类事业性公职人员在基本任职资格，薪酬水平，服务标准和技能要求等方面，实现大体平衡，体现同工同酬，缩小分配不公的差距，提高公共服务质量。
提供公共服务不仅需要合理的分类管理体制，加强监管则是其重要保证。对具有强烈外部性特征的公共服务提供者进行有效的监督和约束，关键在于公众、事业部门和政府三者间建立起一种稳定的三角形约束框架。与此同时，还要进行财政监管、人事制度、薪酬制度和社会表达机制等方方面面的改革与制度重建。
4.改善事业单位治理结构，推行绩效管理和绩效评估。
事业单位绝大多数是国有国营，单一的公有制形式不仅带来国家对公共事业严重投入不足，而且也造成了所有权虚位，无人负责、治理不善、效益低下、缺乏制约、透明度低等弊端。因此，必须明确，国有事业单位不是公共产品和公共服务的唯一提供者，政事分开同样有产权制度改革的问题，应有条件地逐步改革事业单位的所有制结构，实现投资主体的多元化。同时要建立科学合理的事业法人治理结构，实行董事会或监事会的领导体制；改变现行的政府委任制和常任制的领导人选拔方式，实行面向社会公开选拔招聘领导人的用人办法。
在公共性比较强的事业单位要普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度。[4]
在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自作出公开透明的服务承诺和监管承诺。建立国家公共事业绩效评估标准体系，由专门机构或审计机构对其进行绩效评估和绩效审计，还可通过社会评价机构，对这些组织提供的公共产品和公共服务进行广泛的民意调查，以群众的满意程度来衡量绩效成果，发挥社会监督的作用。
总之，事业单位管理体制改革是一项十分复杂的系统工程，需要有改革的总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断创新，不断开拓新的改革思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这一改革真正调动起事业单位从业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。
四、事业单位改革的基本步骤
自上个世纪80年代中期以来，我国的事业单位改革一直没有间断过，特别是从90年代后期开始，一些领域的改革逐步深化。但是，除了个别地方（如浙江省）和行业（如科研机构）的改革步伐较大、较有系统性外，全国事业单位的改革整体上仍然大大滞后，远不能与建立和完善社会主义市场经济体制的要求相适应。继已经进行的国有企业改革和政府机构改革之后，加快事业单位的改革，是一项十分迫切的任务，这已成为各方的共识。正基于此，在今年（2006年）所提出的“十一五规划纲要”中，将全面启动事业单位体制改革作为各级政府工作的“约束性”目标。现依据我国一些地区事业单位改革的实践经验，对我国事业单位改革的行动步骤做初步探讨。[5]
1.设计总体改革方案。我国过去十几年对事业单位的改革之所以成效有限，除了改革时机和外部环境因素的制约外，一个很重要的原因就是缺乏总体改革方案，改革是零星进行的，缺乏系统性、连贯性和协调性。下一步的改革要取得成功，首先需要在大量深入研究的基础上对总体改革方案进行设计。
总体改革方案应包括的内容主要有：（1）阐明改革的基本原则，如政事分开、企事分开、分类管理等。（2）确立改革的目标模式。即改革后事业单位的职能定位、与政府的关系、资金来源、治理结构等。（3）说明分类的标准和方法，即根据什么标准（如公益性、竞争性）、采用什么方法对事业单位进行分类。（4）指出改革的法律、制度要求，即明确需要制定哪些法律和制度，为改革的实施提供支持、创造环境。（5）分析改革的收益和成本，特别是改革的经济成本和社会成本。经济成本主要是用于支付或补偿改革中利益受损者的开支，还包括改革可能造成的公共资产的流失；社会成本则主要是改革导致的部分人员失业以及对他们社会保障方面的补偿支出。（6）确定改革的实施战略与步骤，如改革措施的先后次序。是否采取先试点后推开的方式实施改革等。（7）指出必需的配套措施如事业单位改革后工作人员社会保障与企业人员社会保障的衔接。（8）明确负责组织与实施改革的机构。
2.制定相应的法律制度，出台配套措施，为改革创造良好的法制环境和实施条件。以往我们有许多的改革是在缺乏必要的法律和制度依据的情况下靠“打擦边球”、“绕红灯”来推进的，有些则是当改革的实施遇到问题或障碍时再来制定出台配套措施。90年代中期以后开始的国有企业改革便是一个例子。这一方面不符合依法行政的要求，另一方面也使改革在实施过程中遇到诸多障碍和制约。影响改革的进程和效果，甚至可能导致改革失败。
因此，我们应吸取这方面的教训，要在将实质性的改革措施付诸实施之前，根据总体方案中指出的法律、制度要求和必需的配套措施，先做好法规制度建设，制定和出台配套措施，从而为下一步改革措施的实施提供充分的法律依据，创造良好的制度环境和有利的条件。就目前的情况来看，诸如《事业机构分类管理办法》、《事业机构人员和预算编制法》、《事业机构资产清算与管理办法》等法规制度以及事业单位工作人员工资、社会保障以及分流人员补偿等一系列的配套措施，都是在对各具体事业单位采取改革措施之前就必须出台的。
3.审查机构职能，对事业单位进行分类。也就是要对现有的事业单位履行的职能进行审查，并在此基础上按照一定的标准将它们分类。
从这一步开始，我们可以针对一个具体的事业单位进行改革。我国现有的事业单位形态复杂，履行的职能也大不相同。其中，有的是代行政府机关的职能，如一些执法机构；有的是提供纯公益性的社会服务，如中小学、防疫站、农技推广站、从事基础研究的科研机构等；有的是非营利机构，如一些基金会；有的则是从事经营性活动，如一些培训机构。我们的改革必须对这些具有不同职能的事业单位区别对待，进行分类管理，这已是绝大多数学者和有关政府部门的共识。一些地方和行业已经进行的改革也是这么做的。如浙江省在2001年开始的改革中将事业单位分为法规执行单位、公益性单位、市场中介机构和经营性单位四类，又将公益性单位分为纯公益、准公益和其他三个子类，并对不同类别的事业单位采取了不同的改革措施。
可见，对任何一个事业单位进行改革，我们首先要对该事业单位履行的职能进行审查，然后根据总体方案中确定的分类标准将之归类，再采取相应的改革措施。
4.重新界定和规范事业单位与政府的关系。在对一个事业单位进行归类后，就可根据其所属类别，按照已经出台的分类管理办法，重新界定其与政府的关系。
这种关系包括几个方面。一是在所有权方面，它是否归政府所有，或者在多大程度上为政府所有，如提供义务教育服务的公立中小学完全归政府所有（根据我国目前农村的实际状况，农村中、小学可采取多种所有权形式：如村民集资、民办公助等，但不管是何种所有权，作为义务教育，政府均需一视同仁的对待，提供相同的财政支持。与此同时，在推行教师资格证制度的基础上，采取全员教学年度聘任制，建立以学生规模为中心的灵活用人机制；而一些提供学前教育的幼儿园、特殊教育机构则可以民营化；二是它相对于政府具有多大的自主权，特别是在人事和经营管理方面它有多大的灵活度；三是其与政府的财务关系，即它是否从政府的公共财政预算中获得资金，获得的预算资金占其运营成本的比例为多大，获得资金的方式是定期定额划拨，还是以其完成的公共项目为依据；四是其与政府发生互动的方式，如政府是对其进行直接管理，是通过签定绩效合同进行管理，还是通过市场竞争购买其提供的物品或服务。
5.重新界定和规范事业单位与政府的关系是事业单位改革最具实质性的一步。
现有事业单位的资产大多是国有的，随着改革的实施，有很多经营性单位、社会中介机构、准公益性机构将与政府彻底或部分脱钩，因此，必须对这些单位的资产进行清理、评估和核算，并根据各单位所属的类别和资产的性质，确定适当的处置方式，如脱钩单位按价从政府购买，或者向政府租借，或者通过向政府提供服务抵偿等。由于与政府脱钩会使这些单位的潜在利益受损，因此这种处置要体现对这些单位所受的利益损失的补偿，以减少改革实施的阻力；但也必须十分谨慎，并加强监管，以避免国有资产的大量流失。
6.人员调配与安置。人员调配与安置是事业单位改革中最让人关注的问题。
长期以来，我国大多数事业单位的人员就业稳定，在工资、福利、社会保障等方面的待遇也与公务员相近。改革后，大部分人员的就业稳定性将降低，各方面的待遇也将向企业工作人员靠近。特别是，以往进行的政府机构改革中有很大一部分分流出来的人员转移到了事业单位，使许多事业单位人员富余。因此，改革后，必然有一部分人员要被裁减下来。这些人员如果不能得到妥善安置，将成为影响改革实施的重大阻力，甚至可能影响社会稳定。
但事业单位改革的人员安置也存在一些有利条件，这是因为：第一，我国教育和卫生两个行业的就业人员占全部事业单位就业人员的60％以上，这两个行业目前不是人员过剩，而是人员不足，改革后，还需要补充人员；第二，与国有企业因为产品供过于求、生产能力过剩导致大量裁员不同，我国公共产品、社会服务等的提供明显不足，事业单位改革后还有广阔的发展空间；第三，我国60％的专业技术人员集中在事业单位，事业单位工作人员的文化素质较高，即使走向市场，也具有较强的竞争力。
当然，在改革之后的短期内，会有一批人员面临被裁减分流出来的命运。为了减少改革的阻力，同时也为了体现社会公平，在事业单位改革中，我们除了补偿这些人员的部分损失外，还必须根据有关的就业、社会保障等配套措施，尽可能对他们进行妥善安置，以解决他们的后顾之忧。
以上是我国实施事业单位改革的主要行动步骤。这次改革无疑对我国未来行政体制的构建、对社会主义市场经济体制的建立和完善都将产生广泛而深远的影响，因此，我们必须在认真研究、周密部署、充分准备的情况下，逐步推进和实施。