构建地方公共财政的思考，本文主要内容关键词为：公共财政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建地方公共财政体系，是社会主义市场经济的基本要求，是地方政府职能转变和财政改革的进一步深化，是建立全国公共财政框架的重要组成部分，本文拟就构建地方公共财政体系的基本问题进行探讨。
一、地方公共财政的根本准则
公共财政存在的前提是市场经济，公共财政实质上是市场经济财政，是市场型财政，公共财政的理论和实践都是围绕市场这个中心展开的，公共财政的根本问题是“公共性”问题，“公共性”是公共财政的根本准则。地方公共财政体系的构建，必须牢牢抓住“公共性”这一根本准则，其内容主要体现在以下几个方面：
1.明确界定地方政府与市场的活动空间。公共财政，其出发点是“市场失灵”的现实，其理论核心是“公共产品”理论，其关键是正确处理政府与市场的关系，正确界定财政的职能范围和活动空间。正确认识和解决这些基本问题，对构建地方公共财政具有重大理论意义和现实意义。
市场经济是以市场机制作为资源配置的基础和主要手段的经济运行方式。市场机制是一种有效率的运行机制，但市场经济也具有其自身固有的缺陷，这就是“市场失灵”，如“外部效应”、“信息不完备”、“收入分配不公”、“垄断的存在”、“经济波动与失衡”等问题。正是由于市场机制在许多领域无效或低效，才需要政府干预经济，弥补市场缺陷，实现资源的优化配置。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围和活动空间。所以，公共财政是弥补市场失灵的财政，中央公共财政是这样，地方公共财政也是这样。由此我们可以得出这样的结论：在社会主义市场经济条件下，地方公共财政的内容必须以“社会公共需要”和“市场失灵”为标准来界定和规范。凡是社会公共需要的事务，必须纳入地方公共财政，凡是市场能够解决的，地方公共财政就必须退出，由市场机制去调节；凡是市场不能解决的，地方公共财政就必须介入，纳入公共财政预算体系。
2.地方公共财政的根本任务就是提供“公共”服务。“公共性”是公共财政的根本属性。所谓“公共性”就是“公共领域”，就是市场经济不能发挥作用的市场失灵领域。这个公共领域的范围，就是公共财政提供公共服务的范围。公共服务的内容大体包括：为保证本地区政权机构的正常运行提供必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业的发展提供必要的财力；为实现公共服务所必须的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程的投资。这就形成了地方公共财政以公共支出为主体的支出体系。
3.建立地方税体系是地方公共财政收入体系的支柱。在市场经济条件下，公共财政是政府为市场提供公共服务而进行的分配行为，地方公共财政是地方各级政府为满足本地区的一般需要，促进本地区经济、社会事业的发展，平衡财政分配，为市场提供公共服务所需资金的取得、使用和管理的各种行为的总称。公共产品理论是财政税收的基础理论，公共财政支出的是公共产品和服务，税收是企业和居民享受公共产品和服务的价格，是地方公共财政的主要的基本的财源。建立地方税体系是建立分税制财政管理体制的客观要求，是构建地方公共财政的重要内容。作为地方公共财政，必须建立以地方税体系为主体、以规范的非税收入为辅的收入体系。
4.地方公共财政必须依法行政、依法理财。市场经济是法治经济。世界上实行公共财政体制的国家有一个显著的特点，就是把各级政府的财权和事权在宪法或相关法律中规定得清清楚楚，中央和地方均有各自的立法权、执法权、司法权及其解释权和调整权，只有这样，地方政府和地方公共财政才能依法行政、依法理财，才能更好地发挥地方公共财政的作用。
5.稳定与促进本地区经济增长，实施必要的宏观调控是地方公共财政的重要职能。在市场经济条件下，政府活动的目标就是公共财政活动的目标，效率、公平、稳定就是各级政府活动的目标，这是正确处理政府与市场关系问题在政府职能作用上的延伸。市场在资源配置中起基础性作用，但在市场失灵领域资源配置是低效和无效的，政府只能以公共财政非市场机制去配置资源，弥补效率的不足；在公平问题上，市场机制在进行分配和再分配过程中无法实现社会公平准则，需要政府以公共财政为手段实现社会的公平分配；市场机制的自发作用无法做到宏观经济的稳定运行，宏观经济运行中的波动和失衡，恰恰是市场机制自发运行的结果，这就需要政府干预经济，通过制定财政政策，变化财政收支水平和收支结构对宏观经济施加影响，以求实现社会总供给与社会总需求的大体平衡，经济结构的大体协调，消除经济的波动和失衡。中央政府与地方政府的区别，仅仅在于效率、公平、稳定三大职能作用的范围不同，其实质是完全相同的。地方政府和地方公共财政只有因地制宜发挥好这三大职能，才能促进本地区经济增长，搞好管辖地区的宏观调控，确保社会安定。
二、建立地方公共财政的对策与思考
1.建立地方公共财政的首要问题是转变地方政府的职能。
转变地方政府的职能，是建立地方公共财政的基础和前提。随着社会主义市场经济体制的确立，必须彻底转变地方政府作为政权组织、生产资料全民所有制所有者代表和生产经营的直接组织者“三位一体”的身份和职能，实现政企分开和政资分离，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起基础性作用；正确处理政府与企业的关系，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场法人实体和竞争主体。市场能办到的，政府不必代劳，政府要办的事情就是市场机制无法解决或解决不好的事情。只有正确界定政府与市场的活动空间，按照市场经济的要求转变地方政府职能，才能改变当前财政的“缺位”和“越位”，在此基础上构建地方公共财政的基础框架。
2.明确地方政府事权，优化地方公共支出结构。
优化地方公共支出结构，确定和规范公共支出范围，必须以明确地方政府事权为基础，以社会共同需要为标准。地方政府事权可分为三部分：保证本地区政权机关的正常运转，发展本地区经济和各项社会事业。按照这样的标准和原则，地方公共支出的范围主要有：第一，保证地方政权机关运转经费需要，维护国家安全和社会稳定，这是地方公共财政的“第一天职”。第二，加大社会保障支出力度，推进社会保障制度改革，不断完善社会保障体系。第三，实施科教兴国战略，大力支持科学、教育、文化事业的发展。针对科学、教育、文化事业的不同性质采取不同的财政支出政策。科学研究事业可分为基础性、应用性和技术开发性三类，基础性研究属于公共产品范畴，其经费应由财政承担，其他两类可市场化经营。对教育存在着支出范围与结构不合理的问题，对基础教育和社会共同需要性教育投入过少，要彻底改变这种状况。文化事业按其性质分为经营服务性和公益性两类，财政只能保证公益性文化事业经费的供给。第四，公共工程建设是满足社会公共需要，其投资是公共财政支出的范围，包括交通、通讯、能源、公共设施、公共事业、生态环境保护等，它是市场经济发展的基础，是企业生产经营不可缺少的前提条件。
3.加强地方税体系建设，规范地方公共财政收入体系。
规范的公共财政要求地方具有相对独立的税收管理权限，拥有能取得稳固收入的主体税种，形成结构合理的地方税体系。目前地方税制还有许多重大问题需要进一步改革。要合理划分中央与地方税收权限，适度扩大地方政府税收管理权限，地方应有权开征区域范围内的某些税种，拥有对地方税的征收管理权和部分政策调整权。要合理调整地方税制结构和收入结构，将地方税建设成为一个集流转税、所得税、财产税和行为税为一体，并以财产税、营业税为主体税种，其他税种有机配合的广泛、完整、合理的税收体系。要加大费改税力度，调整和理顺税费关系，增强财政调控能力。认真清理收费项目，整顿分配秩序，稳步推进交通车辆、农村、社会保障、城镇、教育、环保等方面的税费改革，将分散的政府财政性资金，通过费改税纳入财政预算。对不合理、不合法的收费项目，要坚决取缔。对继续保留的必要的政府性基金和收费，要严格规制，由地方税务部门征收，统一纳入财政预算内管理；对暂时不能纳入的，将进入财政专户，实行“收支两条线”管理。对不体现政府职能，属于市场经营行为的收费，应转为经营性收费，并依法纳税。乡镇自筹资金收费，要按税、利、费分类管理，由税务部门征税、乡镇财政部门收利和规费，并统一纳入乡镇财政预算内管理。
适当放开地方政府投融资政策，允许地方政府发行一定数量的政府债券，以解决地方政府在发展经济过程中的资金短缺矛盾。
在培植发展财源上要改变过去直接投资搞财源建设的做法，充分发挥地方公共财政政策的作用，不断调整优化经济结构，为地方提供公共产品和公共服务，为企业创造良好的生产经营环境和投资环境，以促进全社会经济效益的提高，在这个基础上增加财政收入。同时加强农田水利建设，抓好科技支农，促进农业产业化发展。公共财政的公共性要求财源建设必须把握这些原则。
4.改革和完善国有资本管理体制，强化国有资本财政的宏观调控作用。
我国社会主义市场经济的财政是双元结构财政，是由相对独立的公共财政和国有资本财政组成的有机统一体。政府作为政权组织，以社会管理者身份，为满足社会公共需要提供公共产品与服务进行的分配形成公共财政；以生产资料全民所有者代表的身份，对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。目前所确定的复式预算基本框架（政府公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算），是政府职能和财政职能转变的必然结果，是经济体制改革和市场经济深入发展的必然结果。在构建地方公共财政的过程中，必须深入研究国有资本财政的基本问题。
改革和完善国有资本管理体制，应从解决产权制度的深层次矛盾入手，为此，必须坚持“政资分离、政企分开、资企分开”的原则，在此基础上建立国有资本管理体制，其内容是：在政府层次设立国有资本管理的专司机构，明确所有权主体；在政府与国有企业之间建立国有资本运营机制，明确国有资本投资主体；确立国有资本运营机制与生产经营企业之间的母子公司体制，按照现代企业制度和市场的要求经营国有资本，确保国有资本保值增值。
国有资本是在市场有效的领域中活动的，其本身就是市场活动的重要组成部分，其目的是追求利润最大化，国有资本财政对国有资本的管理要以产权界定为前提，以产权登记为基础，以产权变动监管为重点，以股权管理为突破口，以资本金预算为手段，优化国有资本产权资源配置，优化国有资本结构，提高国有资本金质量和效益，促进国有企业发展，巩固和壮大国有经济的实力，增强国有资本财政的宏观调控能力。其调控能力一方面通过国有资本收益、国有资源收益和债务收入等筹集资本，根据政府的产业政策和行业规划进行直接投资，调节经济总量和结构；另一方面通过对不同行业确定不同的留利率，支持或抑制企业的发展能力和方向，间接配置资源来调整和优化经济结构。国有资本财政的调控是一种内在于市场的直接宏观调控。
5.财政法规建设、强化财政监督和防范财政风险，是地方公共财政的重要内容。
市场经济是法治经济，地方政府要十分重视财政法制建设，以财政法规建设促进和保证地方公共财政的建立，在建立地方公共财政中完善财政法规。地方政府要根据本地区实际和公共财政的基本要求，对中央与地方的财政关系、国家与企业的关系、财政监督及财政执法监督、税收管理权限、国有资本管理体制、政府采购制度、社会保障制度、转移支付制度、预算管理体制、财政与银行关系、国债发行与管理等重大问题，应以法律法规的形式加以规范。
财政活动离不开强有力的财政监督。要建立财政监督体系，其内容主要有：对财政收支的监督、对预算外资金的监督、对国有资本运营的监督、实行国库单一帐户制度及国库监督、正确处理财政监督与审计监督和税务监督的关系、实行会计委派制和财务监事制、法制建设等。
财政风险是指发生财政收支矛盾激化进而破坏财政稳固与平衡的可能性。引发这种可能性的各种经济、社会、体制因素，称为财政风险因素，如宏观经济势态、经济结构和产业结构是否合理、区域经济发展状况、企业特别是国有企业经营状况、收入分配关系合理与否、政府外债偿还能力、赤字和挂帐情况、财源建设等等，都会对财政收支产生重要影响。要掌握经济运行动态，经常分析风险因素情况，采取相应政策和措施，防范和化解地方财政风险。
6.地方公共财政的宏观调控问题。
地方公共财政的宏观调控是服从于和服务于中央政府统一宏观调控目标任务下的具有相对独立性的分级宏观调控，是立足于地方政府管辖区域内实施的宏观调控。
地方公共财政的宏观调控不同于国有资本财政的宏观调控。公共财政活动的范围是市场失灵领域，在市场机制正常发挥作用的领域公共财政不应介入，这就决定了公共财政对于宏观经济的调控，只能在市场之外，通过自身的非市场性活动，如预算、税收、贴息、补助等手段，依据国家的产业政策和行业规划，制定相应的财政政策和措施，去作用于宏观经济变量，影响宏观经济结构，进而影响市场运行状态，它是一种外在于市场的外部力量，通过财政政策实施的间接调控。所以，财政政策是公共财政宏观调控的灵魂。地方公共财政优化资源配置，实现本地区经济结构的转换和升级，调整产业结构，选择支柱产业，调节收入分配，处理好效率与公平关系，调节社会供需矛盾，实现社会经济的稳定，仅靠市场机制是无法实现的，需要依靠地方政府的力量，通过实施财政政策才能实现。
转移支付制度是地方公共财政体系的重要组成部分，是宏观调控的重要内容，其目标是实现地区公共服务的均等化。随着市场经济体制的确定、分税制的完善、费改税的实施及地方公共财政体系的建立，各地区之间财力将发生较大变化，地方政府要从本地区实际出发，明确各级政府事权和财权，合理划分收支范围，理顺各级分配关系，运用因素法科学核定各级财政收支，建立以协调地区发展为目标，标准收支为基础的科学规范转移支付制度，加大对贫困地区的转移支付规模，逐步实现公共支出均等化。
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