征地一定降低农民收入吗：上海7村调查——兼论现行征地制度的缺陷与改革，本文主要内容关键词为：上海论文,农民收入论文,缺陷论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
人们对现行征地制度的主要批评之一，就是征地补偿标准太低而失地农民又缺乏更多的收入来源，因此导致失地农民无法维持可持续生计，生活水平大幅下降(周诚，2004；韩俊，2007；马新文，2009)。这一观点也得到了大量的实证支持(高珊、徐元明，2004；毛峰，2005；国务院发展研究中心课题组，2009；金晶、许恒周，2010；张俊莹等，2010)。但是，这一观点背后隐含着一个前提，即土地是农民的命根子，是农民收入的主要来源。然而，对于经济发达地区农民而言，其收入来源大多已不再以土地为主，征地对他们的影响显然与“靠地吃饭”的欠发达地区不一样，征地可能并不会导致其收入下降，甚至还有可能带来更多的增收机会。
笔者在长期的农村实地调研过程中对这一点有着深刻感受。在上海等经济发达地区农村，笔者多次遇到农民“等待征地”的现象。这些大城市郊区的农民对征地不是持反对态度，而是期待政府征收他们的土地，甚至抱怨“怎么还不来征地”①。这是一个非常有意思的现象。显而易见，这些精明且善于算计的理性农民，正是意识到征地是“好事”才会期盼政府征地。
那么，对经济发达地区农民而言，征地是否就如其所盼望的那样是“好事”吗？征地究竟是降低还是提高了他们的收入？如果是“好事”，为什么当他们真正面临征地时也和欠发达地区农民一样产生不满呢②？这种既期盼又不满的矛盾现象背后，是否隐藏着一个被人忽略的失地农民问题产生根源？对这些问题进行深入调查和思考，可能会为现行征地制度的改革提供一条新的思路，但现有研究并没有对这样一个非常有意义的话题进行深入细致的探讨，更少见到基于大规模田野调查的实证文献。基于此，本文将以上海为例，利用闵行区5镇7村2281户农民调查数据对这一问题进行深入研究，分析征地对经济发达地区农民收入究竟有何影响，从一个新角度探讨征地矛盾的产生根源，并希望借此为解决失地农民问题、完善征地制度提供一条新的思路。
二、调查背景与样本描述
(一)调查背景
闵行区是上海最靠近市中心的郊区之一，凭借优越的地理位置经济迅速发展，在除浦东新区之外的8个郊区(县)中经济实力最强，上海经济百强村十之有六，2009年农村居民人均可支配收入达到16082元，居各郊区(县)之首。但在经济快速发展中，闵行区也存在着城乡收入差距较大、二元结构特征突出的问题，特别是伴随着城镇化的快速推进，失地农民数量迅速增加。
为了率先破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展，2010年3～4月份，上海市闵行区政府联合上海交通大学等单位针对本区农民收入现状进行了一次大型实地调查。调研以农业成分较重的浦江、马桥和华漕3镇为核心，选择了联星、镇北、汇中、同心和赵家等5村进行调研。为了进行对比研究，同时在非农化程度较高的七宝镇和梅陇镇各选1村调研，分别是中华村和许泾村。调查采取普查方式，对7村全部家庭进行入户问卷调查。
在调查的7村中，从地理位置来看，中华村属于近郊，赵家、许泾2村属于中郊，其余4村属于远郊。从经济发展水平来看，7村都属于经济发达村，经济实力均在全市平均水平之上，近中郊的中华、许泾、赵家3村更是经济强村，相比而言，远郊4村尤其是同心、汇中经济相对较弱。可见，即使同处经济发达的大都市郊区，地理位置的优越与否仍极大地影响到各村的经济发展，“地利”已经成为地方经济发展的重要因素。
(二)样本农户基本特征
调查共获取农户家庭样本2281个，基本特征见表1。样本户家庭人口规模最高为10人，最低为1人，平均3.22人，并以3人为众数呈正态分布。平均家庭总收入61803.31元，人均总收入高达19193.57元，远超全国平均水平，与上海其他郊区相比也是较高的(2009年上海市农民人均可支配收入为12324元)。从村别来看，家庭总收入及人均收入最高的是近郊的中华村，其次是中郊的赵家村和许泾村，而远郊4村则位居后列，其中最为偏远的汇中村人均收入也最低。可见，地方经济的强弱也直接影响到当地农民收入的高低。
在全部样本中，因土地被征收在当前领取征地养老金的有544户，因土地被征用而获得地上物和青苗补偿费的有6户，本文将二者合称为被征地农户，共计549户(其中1户既有征收也有征用)，大部分集中在许泾、中华、赵家3个经济强村，合计达73.4％。从被征地农户比例来看，近中郊的中华、赵家、许泾3村较高，平均有四成农户(41.6％)土地被征，其中尤以中华村最高，达到88.2％；远郊4村被征地农户比例较低，平均仅为11.1％。总体上，调查7村呈现出越是经济发达、越是近郊，征地比重就越高的特征。
三、征地对样本农民收入的影响
表2列出的样本户家庭总收入证明，征地对发达地区农民而言可能确实是件“好事”：在全部样本户中，549个被征地农户的平均家庭总收入为74761.93元，比1732个无征地农户高出近30％，差额高达17100.82元。7村中只有相对较为偏远的汇中、镇北2村被征地农户的家庭收入低于无征地农户，但2村被征地农户合计只有26户，仅占4.7％。
为什么样本失地农民收入整体上不降反升？总体而言，收入的变化主要取决于减收因素和增收因素二者的综合作用。发达经济的一个典型特征就是农业比重较低，这将会削弱征地所带来的减收因素的影响。在此次调查的统计项目中，因土地减少而直接导致农民收入下降的减收因素主要包括农业经营收入、农业补贴收入、土地承包权流转收入等方面。调查结果显示，被征地农户和无征地农户这几个方面的收入相差无几，土地的减少对被征地农户的减收作用微乎其微。以表3列出的样本户农业经营状况为例详细说明。
从表3至少可以看到以下几点：第一，全部样本中只有47.8％的农户有承包土地，这意味着一半以上的农户因各种原因已经没有土地。其中，无征地农户有地率为56.4％，而被征地农户仅为20.6％，这说明被征地农户受征地影响有地户已大为减少。第二，更重要的是，样本户大都已不再从事农业经营，而是将土地流转出去，此次调查中仅有3.2％的样本家庭仍在从事农业经营，而被征地农户农业经营从事率更是低至1.8％。第三，在从事农业经营的样本户中，被征地农户平均农业经营收入仅比无征地农户低906.67元，在总收入中所占比例甚微。
由此可见，虽然被征地农户农业经营收入确实比无征地农户略有下降，但由于从事农业经营的农户比例很低，而且农业经营收入在家庭总收入中的比重也不高，因此这种下降并没有对农户总收入的变化产生太大影响。而其他减收因素也都和农业经营收入相似，同样对失地农民收入的影响不大。总之，从调查结果来看，由于上海郊区较高的经济水平所具有的低比重农业特征，使得因征地而形成的农业经营收入下降等减收因素并没有对样本户的收入产生太大影响。
事实上，作为我国最发达地区之一，2009年上海生产总值中农业比重仅占0.7％。与此相对应的是，上海农村居民家庭人均可支配收入中农业经营纯收入仅占3.4％。显而易见，在以低比重农业产值、低比例农业经营为鲜明特征的经济发达地区，因征地而导致的土地减少虽然可能造成一部分农户农业收入下降，但整体上并不会对失地农民收入形成太大的负面影响。因此，在减收因素影响不大的情况下，被征地农户收入的变化就主要取决于增收因素的作用。那么，是哪些因素导致失地农民收入的增加？下面对此做进一步深入分析。
四、样本失地农民收入上升原因分析
从本次调查来看，上海较高的经济发展水平除了表现为农业比重较低这一鲜明特点之外，还具有三个方面的突出特征：一是与低比重农业并存的多元化就业渠道，二是与高比重财产性收入并存的多源化收入来源，三是与高经济水平相符的多样化社会保障。
(一)多元化的就业渠道避免了被征地农民“失地失业”现象
在大多数地区尤其是经济欠发达地区，因文化程度不高，缺乏相关技能，农民的非农就业能力非常有限，能够外出务工获取工资性收入的大多是那些从事简单体力劳动的青年农民，年老体衰的农民只能留在家中从事农业生产。一旦土地被征，这些中老年农民就失去了唯一的经济来源。“失地即失业”，现行征地制度受人诟病的一个重要方面就是在农民非农谋生能力低下而且缺乏外部就业机会的情况下，强行剥夺了农民从事自身最擅长的农业生产的权利，使其无法维持可持续生计。
但是，对于经济发达地区而言，当地既存在着较多的就业机会，农民也具有较高的就业能力，因此“失地失业”现象并不会太严重。在此次上海7村调查中，样本户符合劳动力标准的家庭成员共有4610个，这些劳动力的非农就业率高达92.6％，即使最低的汇中村也达到了82.8％。这些非农就业的劳动力几乎都是在上海区域内就业，其中村内17.8％，村外镇内35.3％，镇外区内22.2％，区外市内19.4％，而市外就业仅占0.9％。由此可见，上海发达的地区经济能够为本地居民提供大量的就业机会，这为解决失地农民就业问题提供了坚实基础。
从农户这一层次来看(表4)，全部样本中被征地农户的非农就业户率(即取得工资性收入的家庭比例)为82.1％③，仅比无征地农户低了1.3个百分点。7村中，经济实力最弱的汇中村非农就业户率最低，而最强的中华村非农就业户率最高，其余几村则差别不大。就工资性收入总额而言，被征地农户为35974.63元，只比无征地农户低了700元，相差不大。从工资性收入来源看，无论征地与否，样本户均以第二产业为主，第三产业为次，行政事业镇村公有单位居三，而第一产业比例最低。相对而言，被征地农户来自于第三产业的工资性收入比重更高一些，这说明更多的失地农民选择在较为简单的服务业等第三产业就业。
综上所述，无论是非农就业户率还是工资性收入总额，被征地农户都略低于无征地农户，但差别并不大。虽然被征地农户在就业方向选择上稍偏向于简单易行的第三产业，但仍和无征地农户一样以第二产业为主。其实，上海大多数农民早已实现非农化多元就业，工资性收入占人均可支配收入的比重在1990年就已达到64.0％，至2003年达到79.4％的最高点，其后虽有所下降，但2009年仍保持在70.0％以上。因此，在欠发达地区比较突出的是因就业困难而导致失地农民收入下降的问题，在上海并不严重，多元化的就业渠道既避免了被征地农民“失地失业”现象，也削弱了征地对农民收入的不利影响。
(二)多源化的财产收入提高了被征地农民增收能力
党的十七大报告提出，要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。但是，当前大多数农民还难以通过金融资产、房产、土地等形成财产性收入。首先，收入普遍低下的农民能够拥有的金融资产极为有限，而且缺乏专业知识，风险承受能力也差。其次，通过房产获得财产性收入的基本途径就是出租，但具有出租机会的只是城市近郊的很少一部分农民。第三，作为一种用益物权，农民可以通过流转土地承包经营权获取收益，但这存在着一个矛盾：土地流转出去就无法再获得农业经营收入。总之，对于大部分农民而言，财产性收入只是具有象征性意义。
基于以上原因，扩大财产性收入对农民来说仍是可望而不可及，尤其是欠发达地区农民财产性收入更是少之又少。因此，人们对现行征地制度的讨论，很少注意到征地对失地农民财产性收入的影响。但是，笔者认为，经济发达地区如果能够充分利用条件，积极发挥财产性收入的作用，仍是可以为失地农民提供更多增收机会的。此次上海7村调查证明了这一点，在全部样本户中，财产性收入占可支配收入的比重达到19.5％，远远超过2009年全国3.2％的平均水平。而且，被征地农户财产性收入高达16731.92元(表5)，比无征地农户高出58.9％。
表5显示，样本户财产性收入来源比较广泛，且呈现出两个突出特点：第一，3个经济强村农户财产性收入远高于经济弱村；第二，3个经济强村中被征地农户财产性收入远高于无征地农户，但是，4个经济弱村中被征地农户财产性收入却低于无征地农户。这表明，农民财产性收入高低受村庄地理位置和经济发展水平影响较大。具体到本次调查，许泾、赵家2村农户充分发挥地理优势，使房租收入成为最大的财产性收入来源。中华村农户虽然受制于村委会有关“村民住房不得出租”的规定而无法出租房屋，但其利用该村强大的集体经济进行投资，获取了很高的股金分红与利息收入。总之，3个经济强村农户各自发挥优势，财产性收入位居前列。而4个经济弱村农户财产性收入来源较为分散，虽然房租收入仍居首位，但因地处远郊，租金绝对额低了很多，因此财产性收入远低于经济强村。
由上可见，地理位置和村庄经济发展水平是决定7村农户财产性收入高低的关键因素。虽然在4个经济弱村中，被征地农户财产性收入低于无征地农户，但是，以房租收入为主要来源的赵家、许泾2村和以投资分红为主要来源的中华村，被征地农户财产性收入都远高于无征地农户，因此，从总体来看，上海7村被征地农户财产性收入仍远超无征地农户，在被征地和无征地农户收入总差额中所占比重达到36.0％。可以说，紧邻大都市郊区的优越地理位置为近中郊失地农民提供的高房租收入，使财产性收入成为上海7村特别是经济强村失地农民收入不降反升的重要原因。
(三)多样化的社会保障为被征地农民提供了重要的收入来源
当前，转移性收入也已成为我国农民收入的重要来源。此次调查的转移性收入包括社会保障收入、农业补贴收入和其他三部分。由于农业补贴收入只占样本户转移性收入的7.8％，其他转移性收入(主要包括帮困助学补贴、计生奖励等)仅占4.0％，二者对失地农民收入变化的影响并不大，因此本文主要分析社会保障收入对失地农民的影响。
当前中国农村的一个重要问题就是社会保障体系不够完善。因此，土地不仅是农民主要的生产资料，也是农民重要的保障手段。晋洪涛等(2009)曾利用全国农村固定观察点数据，从理论和实证两方面证明土地对中国农民具有很强的养老保险替代效应。一旦土地被征，就意味着农民既丧失了基本的生活来源，也失去了基本的社会保障。因此，能否为失地农民提供比较完善的社会保障，就成为解决失地农民问题的重要途径。
强大的经济实力为上海建立完善的社会保障体系提供了坚实基础。早在1996年，上海市政府就针对郊区农村包括纯农户在内的各种从业人员养老保险问题出台了“农保”制度，截至2009年有72.3万农民参加。2003年上海又出台“镇保”制度，为失地农民提供以征地养老为主的社会保障，截至2009年被征地人员参保人数达97.8万人。另外，上海还对未参加各种社会养老保险的60周岁以上老年农民提供养老补贴。由此，上海形成了一个包括农保养老、征地养老、老年养老补贴、低保补贴以及其他社保在内的比较完善的农村社会保障体系。
从本次调查来看，被征地农户转移性收入高达19898.4元，其中社会保障收入为17564.58元，比无征地农户高出10701.03元，在被征地和无征地农户收入总差额中占到62.2％，成为失地农民收入不降反升的最大根源。由表6可以看到，被征地和无征地农民在社会保障收入来源上呈现出截然不同的特点：被征地农户社会保障收入的最大来源是征地养老金，平均比例达到65.3％，其次是“其他”一项，占18.6％；而无征地农户社会保障收入则以“其他”为主，其次是老年养老补贴。
仔细观察还可以发现，虽然被征地农户在农保养老、老年养老以及其他社会保障方面的收入绝对额低于无征地农户，但由于他们获得了无征地农户所享受不到的平均高达11470.55元的征地养老金收入，因此其社会保障收入总额远远超过无征地农户，征地养老金也成为上海失地农民收入不降反升的最主要原因。可以说，完善的社会保障体系尤其是为失地农民提供的以征地养老为主的“镇保”制度，是上海为解决失地农民问题采取的最有效措施(晋洪涛，2010)，在有效保证失地农民收入不下降以及提高方面发挥了决定性作用。
五、结论与讨论：征地制度的缺陷与改革方向
来自上海7村的调查验证了本文提出的观点：在经济发达地区，征地并不一定降低农民收入。通过对2281个样本农户的深入分析，本文发现：一方面，较低的农业比重削弱了征地的减收作用，多元化的就业途径分散了收入下降的风险，另一方面，紧邻市区的地理优势所带来的高额房租收入，以及政府提供的以征地养老为主的完善的社会保障体系，则在保证失地农民不下降的同时带来了更多的增收机会。基于以上因素，征地不但没有导致上海7村失地农民收入的下降，反而提高了他们的收入。这也许正是当地农民“期盼”政府前来征地的原因所在。
当然，笔者并不否认，对大多数地区尤其是欠发达地区而言，征地将会对失地农民造成巨大影响，收入减少、生活水平下降甚至难以维持生计是普遍存在的现象。但是，我们需要特别关注的问题是：为什么在经济发达地区，收入不降反升并没有减少失地农民的不满？虽然此次调查并未涉及失地农民对征地的态度，但是，从其他一些实地调查中我们可以看到，这种现象是普遍存在的(王慧博，2010)④。
大多数学者在研究我国征地制度问题时都赞同这样一个观点：征地补偿标准偏低导致失地农民收入下降是产生征地矛盾的主要根源。但是，收入不降反升的发达地区失地农民仍对征地不满这一现象，说明征地导致农民收入下降只是引发失地农民问题的表面根源。笔者认为，虽然不能完全排除在发达地区仍有部分失地农民是为了争取补偿费而斗争，但大部分农民的反抗已经与欠发达地区有着本质不同。对于发达地区农民而言，他们欢迎征地，是因为他们能够得到更高水平的收入和社会保障；他们反对征地，是因为他们的权利没有得到应有尊重，他们不满的并不是征地这件事，而是自己不能参与征地过程，不能充分表达意见，并获取集体土地所有权人应有的回报。
在现行征地制度安排下，征地成为一个行政强制过程(韩俊，2005)，征地事宜基本全由政府决定。虽然《土地管理法》在第四十八条明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，而国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)也进一步要求，国土资源部门在征地依法报批前要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民，被征地农民有申请听证的权利，但是，法律赋予农民的这些权利在大多数地方普遍只是停留在纸上(李平、徐孝白，2004)。在不能充分参与征地过程表达自己意见的情况下，给予失地农民的补偿费再高，他们也不会心甘情愿地接受；即使补偿费已经超过心理预期值，失地农民依旧会认为自己利益受损。
失地农民之所以难以有效保护自身合法权益，更深层次的根源在于现行征地程序安排的不公(史清华，2009)。根据讨价还价理论，谈判程序(如谁先提出分配方案、是否允许谈判破裂、仲裁调解机制如何安排等)将直接决定利益分配结果(穆素，2005)。笔者在研究中发现，在现行征地程序安排下，农民是处于“天然”不利地位的。《土地管理法》第四十八条关于“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，给予了政府首先提出分配方案的“先发优势”。而《土地管理法实施条例》第二十五条关于“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，则赋予了政府确定最终分配方案的“后动优势”；第四十五条关于“拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，又赋予了政府不允许征地谈判破裂、可以强行征地的“合法暴力”。同时，作为被征地农民代表的村委会，在征地中也往往因为受到上级政府的压力而放弃为农民争取利益。可以说，失地农民的弱势地位从根本上来说就是来源于现行征地制度赋予了政府太多的强势地位。在不公平的征地程序安排下，农民即使享有完整的谈判权，也难以有效保护自身利益。因此，笔者认为，没有实现“程序公平”才是现行征地制度的根本缺陷。
现行征地程序安排带来了两方面结果：一方面是农民难以有效保护自身权益，造成农民合法利益大量流失，另一方面是未能有效遏制土地的低效率利用，造成农地过度损失(蔡继明，2006；曲福田，2006；田传浩等，2009)。“两失”问题所引发的失地农民激烈抗争以及社会总福利的下降，使现行征地制度处于严重的非均衡状态。如何改革现行征地制度以满足制度创新需求，已成为政府面临的重要课题。
当前，学术界关于征地制度改革的建议大多局限于提高征地补偿标准、为失地农民提供社会保障等方面。笔者认为，这些政策改进虽能发挥一些作用，但并不足以从根本上解决失地农民问题。20世纪90年代就已开始的征地制度改革进展缓慢，虽然《土地管理法》在1998年和2004年进行了两次修订，但至今成效不高，其根本原因就在于改革没有触及征地程序公平性这一根本问题，实现突破性制度创新。2008年，国土资源部再次展开《土地管理法》修订工作，从修订草案来看，征地制度方面的改革主要包括缩小征地范围、建立失地农民社会保障制度、调整征地补偿标准等措施，但是这些措施基本是延续旧有的“让利于民”思路，仍然没有涉及征地程序公平性的改革。2010年6月，国土资源部在发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中再次强调要严格规范征地程序，提高征地工作透明度，但也没有考虑到征地程序的公平性问题。笔者认为，未来的征地制度改革必须高度重视征地程序公平性问题，重塑征地制度的成败关键就在于能否实现程序公平。只有在公平的征地程序安排下，才能保障农民通过公平谈判维护自身合法权益，消除失地农民问题的制度根源。
注释：
①笔者在多次调查中均发现，农民并不是像保护命根子那样“保护”土地，无论是经济发达地区还是欠发达地区，很多农民都是乐意通过卖地“大发一笔”的。
②例如，在笔者2006年组织的上海闵行区和松江区203户失地农民小型调查中，有72.9％的受访者认为生活水平比征地前提高，半数以上更愿意拥有征地后的生活。但是，同时也有76.8％的受访者对征地感到不满。
③上海作为我国老龄化程度最高的地区之一，有相当大比例的老年农户因子女分家等原因，家中已经没有劳动力，成为“空巢”老人家庭，故此处计算的农户非农就业户率低于前文的劳动力非农就业率。
④根据一项对上海122户失地农民的调查(王慧博，2010)，有78.3％的样本是自愿征地的，69.7％的样本认为比征地前幸福了。但是，这些失地农民中有85.6％的人不清楚征地财务，70.6％没有参与到征地事务讨论，53.3％不熟悉征地政策，因此他们对征地普遍感到不满。注释②也同样反映出这一问题。