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一、国有商业银行产权改革的动因
1986年法国的银行首先发起私有化改革，90年代西欧国家也纷纷发起了大规模的私有化浪潮，而新兴市场经济国家如中国和印度的银行在过去的几年里也进行了产权改革。那么，世界上多数国家进行产权改革的动因是什么呢?
首先，国有银行的效率普遍较私有银行低下。国有银行的管理层对银行拥有控制权，但没有剩余索取权，导致管理层有可能利用有限的控制权为自己谋求隐性收入，国有银行较私有银行具有更高的代理成本；同时，政客们往往利用国有银行为其自身利益集团服务，使银行偏离收益最大化的经营目标。Shleifer and Vishny(1994)的研究发现，即使在完全市场经济国家中，国有银行同样需要承担诸如保持充分就业、使金融产品低于市场定价等社会目标。
La Porta(2002)对国有银行在重要经济领域的作用进行了研究，他们运用了92个国家的数据，验证银行的股权国有化是否对金融体系的发展和经济增长率产生影响，社会、政治目标是否会左右国有银行的经营目标。研究表明，国有控股银行在经济发展最差的国家占比重最高，政府拥有的股权越多，资本收益率和经济增长率就越低，国有经济阻碍了金融体系的发展，限制了经济增长水平。同时，国有银行经营目标也普遍存在多元化的问题。
Bonin(2002)检验了罗马尼亚、波兰、匈牙利、保加利亚、捷克、克罗地亚等六个转轨经济国家的银行所有权结构(国有、私有和外资所有)对银行绩效的影响。样本包括6个国家1999年至2000年的222个观察值。大约3/4的银行是私有的，其中，40％完全是外资所有。多数外资银行由国外的战略投资者独资，近60％的银行由外资控股，不到15％的银行仍为国家所有。研究表明，股权完全私有化的银行资产回报率与权益回报率高于国有银行，外资银行的盈利能力最高，其消费贷款的增长幅度也最大。Barth et al.(2004)建立了107个国家的银行数据库，研究银行监管实践与银行业效率以及脆弱性之间的关系，同时也检验了银行的国有股权与竞争力之间的关系。研究发现，银行的产权国有化和银行的产出水平负相关，而与银行的腐败指数正相关。
Cornett(2003)对16个远东国家从1989年到1998年国有与私有银行的绩效进行了比较研究。国有银行的资本充足率、流动性和管理效率较低，信用风险较高，其盈利能力也显著低于私有银行。在1997年的亚洲金融危机中，国有银行的绩效较私有银行恶化得更快，国有银行在金融体系中占主导的国家更是如此。
其次，国有银行普遍存在预算软约束的问题。较私有银行而言，国有银行的管理人员很少因为业绩差而受到处罚，国有银行也很少面临破产的威胁。而资本市场和来自于债权人的压力往往对私有银行起到较强的约束作用。
Berglof and Roland(1998)、Lin et al.(1998)、Frydman(2000)认为，预算软约束对于国有企业来说是一个较为普遍的问题，东欧等前社会主义国家整个经济转轨时期都存在这个问题。但预算软约束的情况决不仅限于转轨经济。对于政府来说，允许国企破产的政治成本将远高于救助该企业的经济成本。如果政府严格按市场规则约束国有银行，那么因担心形成金融危机，政府会采取对将要破产的国有银行进行重组或引入私人股份增强竞争等方式实施救助。
Frydman(2000)对转轨经济国家预算软约束的影响问题做了深入研究，通过216个公司样本研究了捷克、匈牙利和波兰三国是否仅实行市场规则约束国企就可以促进其绩效增长。他将样本按所有制性质分组，发现私有企业外部投资者的收益增长率比国有企业高10个百分点。更重要的是，因为政府不希望绩效差的国企倒闭，一旦对其实行市场规则约束，将直接对国有银行造成冲击。
Cull(2002)研究了捷克共和国通过向社会公众进行赠与国企股份而形成的股份公司中存在预算软约束的问题，这类公司的经理人有以牺牲外部股东的利益为代价侵吞公司资产的动机，经理人能够从公司挪用大量的资金而不会受到惩罚。Cull等人建立了一个包括392家捷克公司自1994年至1996年的数据库，样本数量为1017个。这些公司有一半是改制形成的股份公司，另一半是有限责任公司。银行经常作为投资基金的发起人和代理人，对公司规模、资本的充足率以及初始的杠杆比例起关键的控制作用。研究发现，改制形成的股份公司绩效表现往往比通过现金收购方式获得股权的大股东控制型股份公司差得多。
最后，建立能促进经济增长的金融体系的重要性。毫无疑问，政府应该放弃任何被证明存在瑕疵的金融发展模式，例如业绩较差的国有银行体系。Rajan and Zingales(1998)证明，金融，特别是银行体系应对一个国家的经济发展起到重要作用，他们认为金融体系的发展可降低公司的外部融资成本，因而金融体系的发展与经济增长正相关。Levine and Zervos(1998)也证明了银行业的效率对于经济发展来说是至关重要的。Levine(1997)和Laporta(2002)等人相关的研究文献强调了创建一个适应银行业发展的法律和监管框架的重要性。
二、国有银行实现产权改革转型的国际经验
国有银行存在的问题促使很多国家对其股权进行私有化。银行的产权改革面临的主要问题有：(1)政府应该选择什么类型的银行进行产权改革；(2)产权改革的方式；(3)如何改革国有银行占主导的银行体系；(4)如何吸引外部(通常是国外)的战略投资者和人才到银行体系中来。
(一)政府应该选择什么类型的银行进行产权改革
政府应该选择什么样的银行进行产权改革、银行应该满足什么条件才能改革?
Clarke and Cull(2002)研究了阿根廷自1991年起的13家银行的售卖情况。他们发现(1)对银行产权的改革倾向于业绩较差的银行；(2)冗员过多的银行改革难度较大，买断富余员工的工龄需要经历阵痛；(3)规模较小的银行比大银行更容易实施产权改革；(4)1995年墨西哥金融危机后，国有银行的救助成本增大，银行产权改革的数量增加了。
Boehmer(2003)运用51个国家有关银行产权改革的样本，检验了一个国家的政治、经济因素如何影响银行产权改革的决策，特别比较了经合组织成员国以及非经合组织成员国银行产权改革的决策是否一致。他发现，发展中国家银行的资产质量越差，政府的政策越是强有力，政府对公众越负责，银行产权改革的步伐就越快；对于经合组织国家来说，只有当其国家财政状况较差时，银行才倾向于改革产权。
(二)产权改革的方式
国际上通常采取三种方式改革股权：售卖资产、向社会公众公开发行股票和向社会公众赠与股票。
售卖资产就是政府将国有银行的所有权向现有的公司或一组投资人销售，政府可销售一部分或所有的国有资产，而比较典型的方式是政府直接将国有资产销售给投资者或公开拍卖。Gruben and Mc-Comb(2003)以及Harbie and Kantor(2003)描述了墨西哥的国有银行在上世纪90年代早期几乎都是通过拍卖实现产权改革的。
政府通过资本市场向社会公众或机构投资者公开发行股票，这是一种既运用范围最广、也最经济的产权改革方式。Jones(1999)指出，自1997年以来，59个国家的政府曾通过630多次在公开市场发售国有股份募集了资金约4460亿美元。
前计划经济国家例如俄罗斯、波兰和捷克等国最先实行通过向社会公众赠与股票的方式实现国有股权的改革。赠与方式主要表现为政府向社会公众大量分配国有资产或者公民给付极低的对价，其实质就是政府向社会公众赠与国有资产。
Boehmer(2003)检验了51个国家的270个销售国有资产的交易，研究区间为1982年至2000年，政府共募集1190亿美元资金，其中，46.7％是向公开市场发售股票，53.3％是售卖国有资产。平均每笔交易额达4.42亿美元，其中47.7％为银行资产。
(三)对非转轨经济的发展中国家银行产权改革的研究
非转轨经济的发展中国家银行产权改革的研究文献较少，部分是同时研究多个国家的情况，部分是仅研究一个国家的案例。Boubakri(2005)研究了1986年至1998年22个国家的81家银行，在完全或部分实施产权改革后银行的绩效情况。研究结论是：(1)仅仅依靠产权改革并不能显著提升银行的盈利能力和经营效率；(2)银行所有者的类型和银行业的行业集中度显著影响银行承担风险的行为，由产业集团控股的银行较地方银行和外资银行愿意冒更大的风险。
Beck(2005)对巴西1995年经济危机后国有银行转型的案例进行了研究，他按季收集了1995年1月至2003年9月的数据库，共4864个样本观察值。研究发现，巴西政府处理已经崩溃的银行体系有三个选择：对危机银行实施清算，对危机银行进行产权改革，对危机银行实施重组予以保留。结果，已经改革产权的银行较国有银行的业绩得到了显著改善。
Omran(2003)研究了埃及1996-1999年间产权改革的12家银行的业绩变化。他对银行股权交易日前后一系列银行绩效指标变化进行了检验，包括盈利能力、资本风险状况、资产质量、经营效率、流动性风险以及业绩增长情况。结果发现，经过产权改革的银行各项绩效指标并没有显著的增长趋势，由于1999年宏观经济不景气，银行的盈利能力和流动性指标呈显著下降的趋势。同时，私有化程度较高的银行业绩水平也较高。
B.di Patti and Hardy(2005)描述了90年代巴基斯坦银行体系的改革。该国银行业的改革方式主要是私有化和放松管制。截至1997年，巴基斯坦已有两家银行完全私有化，但仍有四家大型国有银行和21家股份制银行以及27家外资银行参与金融市场的竞争。他们运用了30多家银行每年的数据，共547个样本观察值计量银行的绩效变化情况。他们发现，这两项改革短期内使所有银行的收入和成本都上升了，但并非所有银行的利润都增加了，完全私有化的两家银行的绩效与其他银行也没有显著区别。
除了上述描述银行产权改革绩效变化的实证文献以外，一些学者对发展中国家的银行产权改革的模式、股权定价等方面也进行了研究。Clarke(2005)对发展中国家产权改革的内部模式进行了研究，包括：股权定价、裁员的比例、政府能够担保的贷款组合以及股权交易中的潜在购买者。他运用阿根廷90年代15个省内的银行股权私有化的数据进行了检验。研究结论表明，财政赤字较高的省份倾向于接受裁员和对大量贷款组合提供担保，目的是获得较高的售卖国有股权定价。
Brock(1999)描述了智利两家银行产权改革的模式。第一个模式始于1975年，是采取直接销售国有资产给银行的前股东。在1982年智利的债务危机爆发时以失败告终，央行被迫关闭或对已经私有化的银行再度国有化。第二个模式开始于1985年，主要采取向社会中小投资者发行股票的方式。当时智利政府面临很多困难，特别是中央银行对国有银行和其他金融机构再度实施私有化，结果较其他的拉丁美洲国家要成功得多。
Haber and Kantor(2003)描述了墨西哥银行产权改革失败的案例。该国银行私有化开始于1991年，5年后以失败和崩溃告终。墨西哥政府1982年对所有的银行实施国有化，1991年又对所有的银行实施私有化，并通过销售国有股权使财政受益最大化，整个改革过程忽视了购买者竞争力的衡量和建立良好银行行为准则的必要性。政府通过保护国内银行免受市场竞争压力的方式来保证新的银行所有者实现高额利润，通过允许新成立的银行不按审慎的会计准则行事，通过极端放松监管保护银行扩张规模。由此导致国内信贷市场的繁荣掩盖了银行体系存在的重大缺陷，墨西哥金融体系于1994年12月比索贬值后完全崩溃。截至2001年，政府以纳税人所付出的巨大代价对银行体系再度增资，外国银行占有该国银行资产的60％以上。
综上所述，仅对国有银行实施产权改革不一定就能改变银行的财务和经营绩效，而不恰当的产权改革方式会导致相反的结果，墨西哥的银行业危机就是一个例子。另一方面，经验证明，不改革国有银行任其发展将形成更大的危机。
(四)对转轨经济的发展中国家银行产权改革的研究
银行的产权改革在市场经济国家和转轨经济国家有很大的不同。原因在于：首先，计划经济体制下，国有银行发挥了信贷配给的中央枢纽作用，这与市场经济国家银行的功能截然不同；其次，很多银行都采取将国有资产赠与社会公众的方式，要想确保国有银行顺利向股份制银行平稳过渡非常困难。
一些文献从理论和实践方面论证了这些转轨经济国家银行转型面临的巨大困难。Perotti(1993)论证了转轨经济国家的银行仍有强烈支持国有企业的动机。因为尽管国有企业比私有企业效率低下且风险较大，但继续对这些企业提供信贷支持对偿还其以前的银行贷款有帮助。这样做不可避免地造成投入产出的低效率以及风险的更加集中，若股份化的银行不能根本改变国有银行的诸多弊端，那么仅仅对国有银行实施产权改革就不能解决银行体系的根本问题。只有对这些毫无希望的国企实施破产清算，银行不再背负这些负担，才能真正将信贷资金投向有活力的领域。
Bonin and Wachtel(1998，2002)建立了一个分析框架，分析了转轨经济国家试图建立以市场为基础的银行体系所面临的困难。对国有银行进行产权改革仅仅是改变政府对银行体系实施实质控制的第一步。他们描述了上述东欧六个转轨经济国家银行产权改革的经验，同时，对外国投资者参与银行产权改革的过程给予了特别的关注。六国银行产权改革的进程和方式大不相同。经历了银行的部分私有化和再度大量注资后，完成了全部产权改革的银行绩效有了显著改善。国有股份大部分卖给了外国投资者，到2002年，六国中除匈牙利外的五国外国投资者对国内银行资产的所占比重超过75％。外国投资份额的增加实际上是本国投资者不愿面对国企预算软约束的结果，通过外国投资者的进入迫使国企改变现状。Bonin(2005)检验了六国10家大型银行产权改革后是否促进了财务和经营绩效。20世纪90年代早期和中期，10家银行经过产权的部分私有化之后，改革并不成功，多数银行经过再度注资并将股权销售给国外的战略投资者。经过产权改革的银行开始在中间业务领域取得较大的竞争力，90年代后期，这些银行的业绩明显超过了国有银行，并可与外资银行相比。同时，国外战略投资者的进入在信贷资金的筹资成本方面带来了很大的优惠。
Meyendorff and Snyder(1997)研究了东欧国家银行产权改革的要素，包括：(1)确定将要实施改革股权的银行特征；(2)产权改革后银行股权的转移和控制；(3)下一步政府的干预。这一地区的多数政府采取的产权改革政策基本相似，即不过多改变银行体系的垄断特征，在体系内保持一定程度的竞争，特别是与外资银行的竞争。在多数转轨经济国家内，改革启动十年后，垄断的银行体系在其国内金融市场仍占主导地位，而且，没有一种在政治上可行的股权转让方式能够引入新的资本和管理技术帮助这些银行提高竞争力，所以，这些国家的银行仍然处于效率低下的状态。
Abarbanell and Bonin(1997)提供了案例研究转轨经济国家银行股权变更的经验和教训。他们研究了波兰的银行通过混合资产销售和向社会公众发行股票改革股权的情况，论证了吸引国外战略投资者的好处?但这样做将付出很大的成本。Abarbanell and Meyendorff(1999)描述了俄罗斯Zhilotsots银行产权改革的过程以及政府放松管制的政策，该国银行75％的股权非国有控制，改革的过程创新较快，但具有高度不稳定的特点。
总之，实证研究表明，转轨经济国家国有银行产权改革对银行绩效带来的促进作用比其他发展中国家显著。对所有转轨经济国家来说，政府有对银行实施有效的控制以减轻银行削减信贷供应对国企带来震动的动机。这就是为什么银行改革不能彻底见效的原因。为此，这个地区的政府往往再度注资，彻底放弃对已经私有化银行的控制并将股权让渡给国外的战略投资者。到2002年，外国银行已经控制了东欧六国的银行体系。
(五)国外战略投资者的进入对银行效率的影响
一些发展中国家和转轨经济国家的银行产权改革最终将银行的控制权让渡给国外的战略投资者。Claessens and Huizinga(1998)研究了1988年至1995年80个国家的金融市场中外国投资者进入的程度。他们检验了国内银行和外资银行之间在净利息边际、营业费用、应付所得税和利润额等方面的差异，发现在发展中国家外资银行比国内银行有更高的利润率，而在发达国家情况则相反。回归分析表明，外国银行所占的市场份额越多，国内银行的利润率就越低。
Clarke(2001)运用1999年38个发展中国家和转轨经济国家4000个贷款人的数据，检验了是否外资银行的进入减少了发展中国家的信贷需求。结果表明，外资银行进入促进了公司的信贷需求，长期贷款增加较多，对公司借款利润的限制减少了，同时对中小企业和大企业提供同等的贷款支持。
Majnoni(2003)研究了国外的战略投资者进入匈牙利银行投资业的情况，研究期间为1994年至 2000年，样本量为26家。到2000年，由国外战略投资者控股的银行资产达到匈牙利银行总资产的2/3以上。战略投资者控制了投资的属性、时期和管理的方式后，信贷政策与国内的银行差别不大，但是外资银行可以持久地获得较高的利润。Bonin(2005)发现，在转轨经济国家中，国有银行大多引进国外的战略投资者，产权改革促进了银行业绩的增长，投资者达到了股东价值的最大化。
三、结论
国有银行的产权改革对许多政府来说都是非常巨大的挑战。很多文献证实了政府顺利退出对银行股权的控制是明智的，几乎所有国有银行占主导的国家金融体系都存在潜在的风险。政府的目标是建立一个更有效率和以市场配置资源为基础的经济体系，因而减少政府对信贷资源配给的影响是非常重要的。纵观世界各国的经验，政府应对银行实施彻底的产权改革，完全剥离银行的国有资产，从根本上提高银行的绩效水平。
国有银行产权改革后对银行的绩效产生了显著的促进作用，但由于国家所处的地区和经济发展水平的不同，产生作用的程度并不一样。在OECD国家和转轨经济国家，产权改革后的银行绩效提高较快；在转轨经济国家，产权改革产生的效率仅在90年代中、后期国外的战略投资者进入时开始显现；非转轨经济的发展中国家的情况则比较复杂。总之，国有银行经过产权改革促进了绩效的提高，这是在经过试错的阵痛以及外资进入后促成的。
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