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1 政策的本质
虽然目前不少学者对政策本质问题进行了研究，但他们经常使用的方法并不是定义“政策”。在采纳行政干预思想的国家的信息政策实践中，“政策”有时候被视为“计划”的同义词。这些“政策”通常仅限于国家层次的信息政策实践，体现的是行政干预思想。虽然在现实生活中需要许多“政策”来解决信息领域中出现的各种各样复杂问题，但“政策”这一术语常使用的是单数形式。随着信息政策的范围或过程研究的不断深入，不触及政策本质问题已无法避免。但是，若狭义地将政策定义为政府批准的法律或文件，那就会把政策制定过程中许多丰富多彩的内容排斥在外。
对政策构成问题的研究，又引出了社会结构层次问题。通常，在这个层次上所采取的决定、行动和意图声明就构成了政策。尽管在情报学文献中，“政策”常常是指政府政策，但也可指私人和公共部门的组织所运用的战略，其目的是使信息能够帮助企业提高竞争力和效率。因此，指导企业文化建设的信息活动计划也被称为“政策”，有的学者认为企业、产业和政府组织中最高层观点的陈述就是它们的信息政策[1]。但是，在公共政策文献中，政策主要是指政府活动，重点是公共部门，而不包括企业部门；还有的学者认为公共政策应被定义为“政府选择为或不为的东西”[2]，其目的是为作为或不为确定、构建起理性基础。虽然公共政策文献中的“政策”仅限于公共部门——这与情报学领域的政策实践有所不同，但仅仅因为这一点就把某些组织层次的信息政策排斥到主流信息政策之外是不明智的。有位学者经过研究后发现，公共部门和私人部门的作用有时难以区分，因而很难划定公共政策的范围[3]。
那么，在信息领域中究竟什么才是政策呢？有的学者认为信息政策既可隐含在法律之中，也可以非正式的言语的形式表达出来[4]；也有的学者认为信息政策应包括成文法、社会规范和习惯法、行政行为、市场力量和国际压力等[5]。尽管确定信息政策本质比较困难，但要解决这一问题，可采用Hogwood和Gunn等人[6]提出的实用主义方法，他们认为常用的“政策”一词有8种含义；Guba[7]通过研究将文献中“政策”一词的8种用法，归结为3大类；Schen和Rein[8]把政策制定思想视为一个从具体到高度抽象的层次体系。运用这种方法确定政策活动范围的一个好处就是，它提醒我们必须要考虑政策制定的环境问题，包括人员、制度和社会中居于支配地位的思想模式。
因此，在研究信息政策时，有两个方面需要我们特别注意：其一，目前信息政策所涉及到的基本上都是公共领域中的信息问题，也就是说私人部门内部的信息政策目前还没有成为主流信息政策议程中的组成部分，除非私人部门和政府产生密切的关系并对国家信息政策产生重大影响；其二，不应将信息政策研究仅仅限制在法律和正式的书面政策上，还必须要将其扩展到政策制定的背景、政策制定的过程等方面。只有注意到这两个方面，我们才能掌握信息政策的全貌，制定出切实可行的信息政策。
2 信息政策的本质
“信息”是一个容易引起误解的概念，而“政策”又可用于描述多种情况，因而由这两个概念结合而成的“信息政策”的本质就更显得扑朔迷离，这也使得确定信息政策领域的边界成为信息政策学领域中公认的难度最高的问题。产生这种情况主要有两方面的原因，其一是目前公共政策领域对信息政策甚至信息技术政策的研究还不多见；其二是政府的信息活动领域存在着错综复杂的联系。比如，欧洲委员会的《班格曼报告》（Bangeman Report）主要探讨的是欧洲的经济发展，特别是信息社会对经济发展的影响问题，故在其标题中使用了“信息社会”这一术语[9]。该报告认为在经济全球化时代，信息社会能够促进就业、提高劳动生产率。问题在于仅从标题来看，很难判断这种有关信息社会的政策是否属于情报学界所理解的信息政策范围。
公共政策学者及其实际工作者会根据理论研究和实际工作的需要确定政策领域的范围，情报学界的大多数研究者也是如此。例如，一位著名情报学家在分析信息时代（Information Age）的公共政策时，就将信息与通信政策列入其中，并指出立法中应包含三种基本权利——存取权、所有权和隐私权[10]。但是，公共政策界、法律界和人权界人士也声称这些是他们的研究领域。一般情况下，我们可以运用Hogwood和Gunn提出的“政策”术语的分类来确定信息政策的范围，分析信息政策实践过程中出现的问题。例如，1995年澳大利亚昆士兰州信息政策委员会就发布了一则信息政策声明，它实际上就是一套涉及到诸如知识产权、基础设施、政府记录的保留和处置、以及像安全和外援之类的管理问题的“信息标准”[11]。显然，它所运用的方法就是对现行政策进行分类，故无法揭示出未知的信息政策领域。因此，必须要找出一个界定信息政策范围的标准观点。S.Braman对信息政策范围界定问题进行研究，指出这种标准观点应该具有包容性、启发性和有序性，使理论、现实活动和思维模式相匹配，并且对暗示或明示的政策保持灵敏的反映[12]。从实用的角度看，标准观点应是广义的，但又可以详细地表述出来，以便于一般公众理解。
许多学者对研究信息政策的本质问题进行了探讨，提出各种各样的观点：一、应将信息生命周期的概念置于该领域的中心地位，这意味着公共政策能够对“信息的生产、收集、分配/传播、检索和退出”产生影响；二、认为信息政策的范围只需涉及到人所能控制（生产、综合、分析、存储、传播和运用）的信息[13]；三、认为信息政策研究的重点应放在信息变换过程上[14]；四、认为信息政策研究的是通过现行政策来加强或限制信息的自由流动；五、认为信息政策应与始于生产并经过处理和存储直至最终销毁的信息生产链中的每个阶段都有联系。但是，这类研究都没有进一步深入下去，因为它们既没有阐明上述过程中的要素之间的相互关系，也没有指出信息从生产向使用流动的方式。
为了解决这些问题，学者们建立了许多模型，其中比较成功的有两种：第一个是信息流动即大众传播模型。这种模型假定处于信息接收端的人或群体只能被动地接受大众传媒发出的消息，如Rogers等人提出的信息扩散模型就揭示了有关创新信息和新思想信息是怎样被融入到决策过程之中的。在这种模型中，居于核心地位的是人，研究的重点是人如何接收信息，也即如何与信息发生联系的。第二个是以信息本身为研究重点的信息运动模型，它又有多种形式，如旨在展示信号物理传输的香农与韦弗模型、信息基础设施模型以及源自于市场营销学中产品生命周期思想的信息生命周期模型，这类模型可用于确定信息政策的范围。但也许最有价值的是有些模型提出了一个信息政策领域基本都认同的假设，即认为存在着一个专业的第三方，它既可以是组织机构也可以是个人，其作用是促进信息从生产者向使用者的流动，以便产生新信息。可以说，促进信息的流动是信息政策区别于福利政策、卫生政策和外交政策等的主要标志。因为这些政策虽然也涉及到信息问题，但它只是一种副产品，仅起辅助作用。正因如此，在确定信息政策的实际边界时，必须要重视专业人员或机构所从事的信息变换活动。
从信息政策的观点来看，这些模型能帮助我们确定信息政策的边界，但也许最适合描述第三方在促进信息运动过程中作用的模型是信息变换模型，该模型旨在反映信息运动链的全过程，它是一条始于信息源而终于信息用户的链，链中传递的信息可以是文献形态，也可以是非文献形态。从学术研究的角度看，确定信息政策边界的最理想的信息传递模型应具备多种特征：第一，满足Bruman标准，即概念明确且易于日常使用；第二，能够体现出信息变换专家和信息组织机构在该过程中的作用；第三，能体现信息政策特有的层面，起码包括两个方面，一个是除了信息专业人员之外的其他主要相关者（包括用户、生产者、销售者、收集者等，他们分处于组织、产业和社会三个层次）的作用；另一个是使信息增值的过程，这又涉及到使用的方便性、噪音的减少、质量和适用性的提高、时间的节约和成本的降低。虽然要求信息变换模型满足上述全部要求异常困难，但如果信息政策的研究者不能就信息政策的标准表述达成一致的话，那么有关信息政策的研究将会无从谈起。
为了研究信息政策的概念边界，必须要建立一个可行的信息变换模型，许多学者都从不同的角度对此进行了不懈的探索。有的学者对Unesco的用户和生产者之间的动态传播渠道模型进行了修改，指出了清算所、图书馆和出版商等机构在促进信息流动过程中的地位。一些模型对机构的地位和促使信息从生产者向使用者流动过程中的信息处理作业问题都进行了研究，也就是说，既考虑了机构的作用，也考虑了个人的作用。例如，信息变换螺旋模型就给出了信息变换所必需的10项职能，包括生产、分配和组织等；还有一个专门用于从事信息分析与处理的组织机构的模型，它将重点集中在信息增值过程上。
M.Browne在对信息企业的活动进行调查研究后，提出了一个既可以满足各种需要，又能够确定信息政策领域边界的模型（见图1）[15]。该模型吸收了业已提出的各种信息传递模型的基本思想，详细地描述了增值过程中的各种环节。它实际上是一个循环圈，其起点是思想的形成和组合成不同的形式，接着进入了标准的收集和存储、组织、检索等过程，最后是分析、解释、评价、综合、包装和传播等等。尽管该模型不是用于解释信息政策问题的理想模型，但它为建立一个有效的规范模型奠定了基础。不管是什么模型，都要接受现实的信息政策实践和Braman标准检验，也就是说要兼顾各有关方面的利益且能为信息政策领域建立一个得到学术界认可的概念框架的检验，此外，还要考虑决策者对模型的反应以及模型能否帮助他们解决信息领域中五花八门的政策问题。
图1 信息转换过程
3 信息政策研究内容
不少研究者都认为“信息政策”实际上主要是指“国家信息政策”，因而信息政策与公共政策之间存在着密切的联系。由于公共政策的研究早于信息政策，故在开展信息政策研究时可以借鉴、吸收公共政策的研究方法和成果。比如，制定政策时应该采用“理性的”、连贯一致的方法，公共政策领域可以划分为描述性的和指定性的或规范性两大部分，等等。Lasswell认为政策科学包含了两层含义[16]：其一，政策科学是关于政策的研究，其目标是认识或掌握政策及政策过程；其二，政策科学的目的是发展能够支持政策过程和政策制定者工作的知识。Hogwood和Gunn运用Lasswell的思想，将政策科学领域划分为“政策的知识”和“政策方面的知识”，进而将政策研究方法划归结为八大类（见图2），以便按照政策研究领域本身的发展情况来衡量信息政策研究的成熟度[17]。
图2 政策研究领域的划分
4 小结
显然，信息政策领域涉及到一般政策学中的许多范畴，但也存在着一些显著的差异，比如信息政策不仅具有社会的、产业的、组织的三个层次，而且还涉及到关系人的价值取向。因此，倡导在规范的框架中对其进行更为全面的学术研究，是今后进一步研究得方向。
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