略论我国非营利组织的产权困境及其治理，本文主要内容关键词为：困境论文,产权论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产权是我们认识客观事物，揭示事物变化规律的最基础工具。菲吕博腾和配杰威齐指出：产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。……它是一系列用来确定每个人相对稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。改革开放后，我国非营利组织获得了发展机遇，数量和规模有较快发展，据民政部统计：截至2010年9月，登记注册的中国非营利组织总量已达到43.5万个。实践证明，中国非营利组织正逐步发展壮大成为社会治理的重要主体，在政府组织-企业组织-非营利组织三位一体的社会治理网络中彰显其价值和作用，遂得到理论界和实践领域的高度关注。但目前理论界对非营利组织的研究主要侧重于非营利组织的功能与特征以及不同社会制度与经济发展水平下的非营利组织行为的案例评估方面。对非营利组织的基础理论研究，尤其是对特定国家制度体系结构中的非营利组织产权问题这一经济学原初范畴的研究甚少。本文试图对我国现有制度现状中的非营利组织产权问题进行分析，分别从产权特性和产权功能两个角度分析我国非营利组织的产权困境，并进而探索性地提出解决之道。
一、我国非营利组织的产权特性
1.产权界定不清晰
首先，从所有权的界定来看。目前，我国非营利组织的合法资产来源有三条渠道：①政府支持或公共部门支付，包括政府直接拨款资助，专项服务的合同支付以及公共部门支付的相关费用或报偿；②私人付费(收费)，即非营利机构由销售其服务或产品而获得的款项；③民间捐赠，包括个人、法人、基金会直接或间接的捐赠。但是这些资产的来源都是基于自愿的捐赠行为，当捐赠行为发生之时，所赠财物资产的归属关系也发生了变化，按照国家规定，出资者的捐助行为被赋予国家税法和相关政策的优惠待遇，捐助资产由公有资产或者私有资产转变为公益资产，公益资产完全脱离了原捐助主体，捐助主体并不成为资产的所有者。另外，非营利组织自身也不具有其财产所有权主体资格，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十七条的规定：“公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业……公益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的”。也就是说，非营利组织对其资产不享有完全的所有人权利。最后，非营利组织的受益人也不具备资产所有者资格，因为受益人并不享有剩余控制权，所享有的剩余索取权也是一种受限制的权能，是一种基于非营利组织捐助人的意愿和章程而赋予的权能。由此可知，到底谁享有非营利组织资产的所有权，我们在现有的法律制度体系中无法找到答案。
其次，从使用权的界定来看。我国法律法规明确规定公益资产的使用必须基于公益目的，并且对不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产的处理所得也做出了明确规定，这些规定对使用权的可能行使主体增加了权利行使的障碍；在收益权划分方面也存在类似的问题，非营利组织的产权所有者界定不清、使用权划分不科学使得受益权的合理分配失去了前提，我国法律规定，对于非营利组织来说，无论开展何种形式的经营业务，其剩余收入都不能作为利润在成员之间进行分配，而只能用于组织所开展的各种社会活动及自身发展。对于剩余索取权和剩余控制权的行使主体没有相应的法律予以确定，这就造成收益权不能有效地激励产权主体的现象；在处置权方面，我国法律明文规定，基于公益目的形成的公益资产只能用于非营利目的，当非营利组织被撤销或者被责令停止活动时，其资产只能转移给与其业务性质相近或相似的非营利组织使用，还可以作为国有资产收归政府所有，且不能对其在成员间或者原捐助人之间进行分配，此规定造成了剩余索取权无主体的窘状，约束了处置权。
2.产权运行保护低效
产权经济学理论认为，特定产权价值功能的实现是以明晰的产权界定为前提的，非营利组织产权界定的不清晰，不能形成行为——利益满足之间的有效链接，必然导致产权运行的不稳定，降低产权绩效。另外，我国现有的法律制度体系关于非营利组织的产权运行只简单规定了组织设立、变更、注销等事项，在组织成员个体利益同组织利益以及国家整体利益之间没有形成一致性的制度协调机制，由此导致非营利组织运行缺乏自发的利益导向，削弱产权激励功能。例如《社会团体登记管理条例》第二十九条规定：“社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配……社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行”；《基金会管理条例》第二十九条规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”；在对非营利组织征税方面，《企业所得税法》明确规定“符合条件的非营利组织的收入”为免税收入。也就是说，组织成员、非营利组织、国家三者之间目标诉求不一致，由此难以形成有效的产权激励约束机制。在对非营利组织的产权保护方面，产权主体的模糊性使得公益资产的保护和法律申诉缺乏明确的主体；另外，目前我国还没有形成独立的、自成体系的、以公益资产保护为特定问题导向的法律法规制度体系，当公益资产遭受侵害时，参照国有资产、私有资产的相关保护制度来执行，这些法规制度相对于公益资产的产权特性来说，其保护力度可想而知。
二、我国非营利组织的产权功能缺陷
产权的功能与产权的属性紧密相连，可以认为，产权属性是决定产权功能的重要变量。只要有产权或实施了产权，产权就会产生相应的作用或具备相应的功能。非营利组织的特殊产权属性决定其产权功能的变化。
1.激励功能弱化
由于产权能明确地界定行为边界，能帮助人们在交易时形成一个稳定的成本—收益顶期，从而激发经济当事人从事某种活动的内在动力，所以产权就是通过提供行为者的合理收益预期来激励人们的经济行为的。因此，一定的产权安排，就会有相应的激励效果和行为方式。我国非营利组织产权界定不清、运行保护低效的制度现状，使得组织及其成员对其行为的社会价值不能形成一定的预期；即便非营利组织是基于人们乐善好施的利他主义精神而运作的，但是产权的特殊性及产权制度的缺陷也会挫伤组织及其成员积极性。据清华大学NGO研究所在针对的调查结果显示，在我国从事NPO工作的人员中存在素质偏低、专职人员少、人员流动较频繁等人事激励严重不足的问题，调查结果从一个侧面说明我国NPO的产权及其产权制度的激励功能被弱化的事实。
2.约束功能受限
激励功能与约束功能是相辅相成的，约束就是一种反面的激励。产权的约束功能基于产权的排他性，产权是一种行为性权利，它规定了经济主体的行为权限和空间，同时意味着排斥了其他主体的行为权限和空间。我国非营利组织产权界定模糊的直接后果就是关于非营利组织具体权利、义务、责任的不明确，尽管“三大条例”(社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例)明确规定了组织设立、变更、注销的相关事项，对政府行政管理和非营利组织内部管理也做出了明确的权限、职责划分，但是这些法律制度都不能在产权这一经济学终极范畴内寻找到合理的根据。现实中，非营利组织责任缺失、公信力不足、内部管理混乱、越权等现象就是例证；另外，产权运行保护的低效率，从一个侧面助长了不清晰的产权界定，由此造成非营利组织自身内在约束以及外在约束效能的衰减。
3.资源配置功能不足
产权经济学认为产权就是对各种资源或生产要素的权利，产权内部不同权利的分割性和分离性，本身就是一种资源配置，它界定了各个经济主体对资源的权利关系，从而决定了资源在经济主体之间的分布状态。在交易成本大于零的情况下，不同的产权界定会对资源配置的效率发生作用。公益产权自身的特殊性以及我国NPO产权制度所形成的产权结构和产权安排不可能使资源配置达致帕累托效率。因为产权界定不清，激励约束功能弱化的非营利组织不可能形成有效的利益协调机制，在对社会资源配置和组织自身资源配置过程中，表现出明显的功能弱化的现象。现实中，我国非营利组织政府性的凸显、独立性的缺失、志愿性的神话、营利性的出现就是例证。
4.保障功能低效
现实经济运行过程中，正是因为有了产权制度安排，才避免了由于经济主体的有限理性、环境的不确定性和复杂性而造成的人们对未来预期的不确定性；通过有效的产权制度安排，保护了经济主体的权益，降低了交易成本。非营利组织产权不明晰，激励、约束、资源配置功能受限直接导致对社会资产保障的低效。现实中，有些非营利组织高额的运行成本，志愿失灵，公信力危机等现象足以说明；对非营利组织来说，产权及其制度设计的特殊性也导致其自身权益的不能被保障，甚至有些非营利组织逐渐蜕变为某些组织或者个人违法乱纪的工具。全国牙防组事件从一个侧面证明了非营利组织保障功能的低效。
三、非营利组织产权困境的治理策略
特定组织的产权特性及其功能很大程度上是产权制度运行的结果。所以，要解决我国非营利组织的产权困境必须通过有效的制度创新，进行产权制度的变革来实现。也就是通过规则改变，调整产权关系，改变产权格局来实现。
1.建构非营利组织的非正式制度——培育有效的公益文化
制度经济学认为，所谓非正式制度主要表现为影响组织运行的社会规范、惯例、道德准则等的总称⑩，我们可以把它理解为围绕组织运行的特定文化氛围。现实中，非正式制度对一个组织的存续和发展起到重要作用。面对我国非营利组织产权及其产权制度而形成的产权困境，本文认为：一是要在全社会当中倡导互助友爱的公益精神，引导人们通过服务社会实现自我价值。要加大宣传力度，既要宣传非营利组织的重要作用，树立非营利组织的良好社会形象，也要宣传和表彰热心公益事业的社会人士及其事迹，以此弘扬乐善好施的利他主义精神，发挥榜样力量，形成全社会支持公益事业，关心非营利组织发展，自觉维护非营利组织利益的氛围，有效杜绝因非营利组织的产权特性而导致的组织功能弱化、缺失的问题；二是要积极引导公众参与公益实践，在参与中培养和树立公益观念，形成自觉参与公益实践、支持公益活动的理念，同时训练参与非营利组织活动的志愿技能；三是要培育非营利组织工作人员和志愿者良好的职业道德素养。系统论认为，要素品质是决定系统功能作用发挥的重要变量。非营利组织资产来源的多元性，产权形成的独特性，组织运行的特殊性决定了其不能像企业组织和政府组织那样依靠单纯的利益激励机制来产出产品和服务，非营利组织遭遇非常严重的产权界定困难、制度建构困难的局面。面对客观环境的严峻挑战，作为非营利组织自身要不断提高自身员工和志愿者的职业道德素养，培养敬业精神，自觉维护组织利益，爱护组织资产，保证公益资产的保值增值，不断增强社会福利水平。
2.建构非营利组织的正式制度——完善有效的产权结构
产权经济学认为，产权结构基本上对应着一种产权制度结构，……产权结构对产权功能的影响等于产权制度结构对产权功能的影响……我国非营利组织要摆脱产权困境就要建构实施系统化的产权制度结构。为此，本文认为要建立“公共政策——法律法规——管理制度规范”有机结合的产权制度体系。公共政策是国家在不同历史时期为规范公民社会、非营利组织发展而制定的宏观性、指导性的政策规范，主要表现为党和政府发布的决定、决议、命令等形式，它体现了国家针对非营利组织发展的政策导向和目标模式，是相关法律法规和管理制度的重要渊源，具有最高的制度位阶；法律法规是国家权力机关根据国家政策结合公民意志制定的，以国家机器作为后盾要求全社会成员必须执行的制度规范，主要表现为宪法、法律、部门规章和地方性法规等形式，它是基于国家宏观经济社会运行的需要而制定的针对非营利组织运行的刚性规范，是非营利组织产权制度的重要内容；管理制度则是在国家宏观政策和法律法规的规范下，非营利组织制定的实现自身组织绩效的内部管理规则，表现为特定的组织章程、规章、管理制度、行为规范等形式，它是产权制度的微观成分。党的十六届三中全会提出要建立适应市场经济发展要求的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这是我国政府基于产权经济学基本原理并结合我国经济社会发展状况勾勒出的产权制度演变的目标模式，本文认为，应该基于以上十六字方针来建构我国非营利组织的产权制度结构。为此，我们认为，制度体系三个层次之间的关系应该是相互协调，相互补充的，也就是说制度体系应该是耦合的。
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