改革中国石油天然气产业和国家石油公司的构想，本文主要内容关键词为：中国石油天然气论文,石油论文,产业论文,国家论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在塑造与市场经济体制相适应的现代企业制度的改革中，中国陆上石油天然气产业和石油企业改革明显滞后。其原因主要是油气产业改革缺乏明确的目标和可供操作的方案。本文拟以中外油气产业管理和运行体制比较研究为基础，提出我国陆上油气产业的政策制订、调控、所有权行使和经营四职能分离并最终实现CNPC及所属经营单位商业化的改革思路。①
一、改革的前提：现状分析
明确中国石油天然气产业CNPC面临的问题是重组CNPC的出发点。这些问题可以归结为来自CNPC以外的问题和CNPC自身的问题两方面。就外部问题而言，主要有四个。其一，在整个经济由中央计划经济向市场经济过渡及伴随而来的经济高速增长和结构变化中，政府对油气产业的控制和油气产业的战略模式未有实质性改革。CNPC仍承担着许多社会责任且只能在政府政策限定内从事经营，结果其效率遭到损害，未能建立起有能力在新的经济体制中富有竞争力的组织结构。其二是原油价格的制定。政府垄断了原油价格制定权，尽管在许多情况下国产油制成品价格比进口油品价格高，但长期以来原油价格国内低于国际市场。最近提高原油价格使其与国际油价接近的举措暗示政府支持原油向市场定价转变。目前的原油限额分配加重了官方定价的弊病，致使原油市场不能对原油供求平衡有效地做出反应。其三，能源短缺与低效利用并存。能源增长低于经济发展对能源需求的增长，同时许多产业使用低效率技术导致了单位国民生产总值能耗较高。保护能源和提高能源使用效率将成为中国能源政策中日益重要的组成部分。最后是环境问题。煤的广泛使用造成了严重环境污染。世界银行已建议中国优先开发四川天然气，在一些场合以天然气代煤。
从内部考察，CNPC主要面临四大问题。其一是中国石油天然气产业的机构和体制问题，CNPC与政府部门在职能上重迭，本应由独立部门执行的对油气产业的调控却由CNPC自己执行，政府作为CNPC所有者和油气政策制定者的职能未实行有效分离。CNPC与其下属经营单位之间的关系需要重新界定，以使下属单位作为商业化、市场导向的实体从事经营，并努力避免成本的大幅度上升。其二是CNPC主业与非主业的界限不清，原因在于CNPC对其存在的目的和优势认识不够明确。其三是后备储量不足和人员过剩问题。CNPC找到的原油可采储量远低于其开采数量，不久将来在现有油田产量减少而又没有新油田替代时CNPC产量将下降。CNPC应清醒地认识到其与国际石油公司竞争和合作的重要性，以解决技术陈旧、资本缺乏和国际市场勘探、开发机会丰裕这一矛盾。与完成相似工作量的国际油气公司相比，CNPC有50万左右的剩余人员。保持社会稳定的社会目标使CNPC很难裁员。但政策制定和调控机构的分离，服务公司、多种经营和社会基础设施从CNPC企业中独立出去将使CNPC更有效率。第四是社会基础设施问题。短期内CNPC应以富有效率的方式管理这些基础设施，长期内应将其交给地方政府。
二、改革构想：四职能分离，实现CNPC的商业化
界定和保护国家利益，从国有矿产资源勘探中获得最多的经济租金并努力使油气产业带动整个国民经济发展是政府干预油气产业的目的。政府涉足油气产业主要有政策制定、调控和行使所有权三种方式，前两种是政府作为经济管理者起作用，后一种则是政府作为国家石油公司所有者代表行使所有权。将这三种职能从CNPC中分离出去是其实现商业化的体制前提。
1.政策制定
政府有关油气产业的政策应包括许可证、竞争、油气输送、价格、税收、健康、安全、环境和社会基础设施等领域。在这些领域进行政策调整是促进油气产业向市场经济过渡的前提。油气资源勘探、开发许可证制度是保护和合理开发油气资源的重要手段，是国家行使矿产资源管理权和所有权的重要形式。目前我国油气资源许可证发放缺乏竞争、许可证管理透明度低是国际石油公司普遍关注的问题。今后油气产业许可证政策制定应由地质矿产部负责，勘探许可证通过公开竞标方式发放，钻井应按单井申请许可证，油井投产后政府按井口价格一定比例（国际上通常不低于12.5%）提取权利金。油气产业实行许可证制度后，由于许可证有效期通常少于油气田寿命周期，要通过合理确定许可证使用期限和严格管理避免取得许可证的油气公司对油气资源进行破坏性开采。
竞争政策应促进油气产业在下述三个领域的竞争：勘探和生产许可证的取得；地震、钻井、钻井服务、设备和材料购买、地面建设等上游服务的供给；油气供给和销售。在第一个领域，我国已就陆上含油区域向非CNPC投标者开放取得了显著进展，但由于除塔里木盆地外许可证制度涉及的面积和储量比例偏小及强制规定CNPC在所有获得许可证的外国公司中拥有51%的股权，使这一领域尚缺乏竞争。在第二个领域，由于服务企业的区域性，各服务供给者间几乎没有竞争。就第三个领域而言，中国油气供给者间基本不存在竞争，原因在于产量和价格由政府控制，非计划原油和油品交易尚处初期，国家计委直接控制原油和油品进口份额，中国最大原油购买者中国石油化工总公司没有进口原油的决策权。缺乏竞争是油气产业效率低的重要根源，只有竞争才能迫使油气生产者和服务供给者改进技术、降低成本、生产优质产品和服务。为此，在确保政府对油气资源开发最终决策权及能从油气勘探开发中获得公平的经济租金的前提下，我国陆上石油资源勘探开发应进一步向CNPC以外的其它经营者开放，同时为制止许可证持有者减少工作量不按其承诺开发许可区域，许可证制度中应包括收回被许可区域的时间和比例，按这一制度许可区域中未被勘探开发的土地面积的一定比例必须在规定时间还给政府；政府可以再将这部分区域提供给竞争者来勘探开发。同时使上游服务供给业应尽快从油气勘探、生产业中分离出来，建立一批专业化服务公司（如钻井公司、固井公司等）和提供全面服务的综合性公司在全国从事经营。
油气价格政策对石油公司最为敏感。总体上讲，我国石油和天然气价格政策有固定性和专断性弊病。目前我国80%原油以每吨684-754元价格销售，余者每吨以1116-1310元价格销售。相比较，国际原油上海售价在每吨1150-1250元之间。这种定价制度直接影响着石油公司在上游领域的经营和投资决定。CNPC一些经营者认为上游缺乏吸引力结果导致他们将本来就短缺的资本投入非油气勘探、开发、生产业。同时，长期以来成品油价格则远远高于同类进口品，炼油厂利润直接来自原油低价格，没有改进技术、降低成本的动力，在这方面，政府应取消直接制定原油和成品油价格的政策，使其由市场供求关系决定。对特殊用户（如军队、农业）可通过财政直接对其补贴，而不是通过建立特殊的价格体系进行补贴。同时建立一个能较好反映市场供求，鼓励勘探开发投资的天然气价格体系，使投资者在投资前就可以对未来一段时间内天然气价格变化进行测算以辅助投资决策。
税收政策的核心是形成一套政府能有效地调控油气产业并增强其竞争力的税种和税率，以此将从油气资源勘探开发中获得的经济租金分为政府所得和石油公司所得两部分。目前我国油气产业税种和税率主要有17%的增值税，每吨4-30元的资源税和33%的公司所得税。在我国油气勘探开发中的政府所得不仅表现为税收，还表现为CNPC在建设社会基础设施上的耗费（本应由政府承担）、向国有油气用户低价供应原油的间接补贴（形式上取自炼油厂，实质来自CNPC），因此现行税制既不规范也不透明。这给政府税收行为和油气公司盈利分析增加了难度。也阻碍了CNPC以外的投资者在这一领域投资。此外，税制改革后实施的税率为17%的增值税不允许购买后转为固定资产的进项税从销项税中扣除，这一点与国际通行做法不同。由于油气产业资本密集度远高于其它产业，购买固定资产交纳的进项税不允许抵扣间接地增加了油气公司交纳的增值税。此外，政府规定的现行油价还包括增值税在内（尽管这是一种价外税），这使得企业从油气销售中所得收入有所减少。这些都是在制定油气勘探生产业税收政策时必须考虑的问题。
2.调控问题
在中央计划经济体制下，对政策制定和调控几乎不加区分，在《CNPC改革研究》项目研究过程中外方研究人员特别强调两者的区别，确认前者是制定规章，后者则旨在确保所有油气公司（无论是否归CNPC拥有和控制）遵守这些规章，或者说是对所定政策的执行和运用。调控机构对许可证和矿产权管理、标准制定、长输管线等垄断性设施价格制定和控制、归国家所有的油气产业数据的储存和管理、争议的仲裁等事项负责。从体制上看，调控应着力改革调控机构、调控手段及调控方式与内容。
在调控机构方面，目前我国陆上和海上油气产业调控权由不同机构行使，调控涉及多个政府部门但实际情况往往是没有一个部门对这些方面负责。例如许可证和产量分成，陆上由国家计委、CNPC负责，海上由国家计委、中国海洋石油总公司和外经贸部负责；投资计划调控陆上由国家计委、CNPC和国务院经贸办负责，海上由国家计委负责；价格调控陆上由国家计委负责，海上由市场供求决定。总体上看，目前陆上油气产业调控权由CNPC行使，实际上是沿袭了原石油工业部和能源部的相应职能。从长期看中央政府应成立一个独立的调控机构（既独立于政策制定部门，也独立于CNPC）以实施政府的油气政策，这样可以从体制上保证CNPC与国内外其它经营者间的平等竞争。近期可以由国务院指定一个部门协调有关部门对油气产业的调控。许可证、长输管线、油气公司竞争等领域所需的调控专家可从CNPC的有关部门抽调。随着油气产业公司数目的增多，从手段上看调控应更多地使用法规（包括全国人大常委会制定的法规、国务院制定的规章及省和地方政府为特定问题制定的地方性规章）和合同（如中国海上油田实行的产量分成合同），尽可能少使用行政手段。同时，陆上油气产业的调控方式与内容应有根本性变化。主要是促进各参与方的竞争，使调控更具透明度并从政策制定和所有者作用中独立出来。油气产业调控要更具稳定性，应明确规定诸如健康、安全、社会基础设施等方面要求的标准。油气价格调整、管线准入和输送制度要有可预见性，这样石油公司可在投资前对项目进行分析评价。做到这一点，中央和省政府将不再直接干预石油公司的经营业务。
3.所有权行使
由于政府部门的广泛卷入和政策制定、调控、所有权行使职能的混淆，政府作为所有者的作用不明确。作为CNPC所有者的政府在行使所有权方面存在的问题是：为CNPC确立的目标过分强调产量指标，对储量、经济等方面指标重视不够；由国务院经贸委协助，国家计委确定的投资计划程序复杂、内容过细；投资收益分配不当，尤其是未能将政府作为CNPC所有者收取的利润和作为油气资源所有者获得的经济租金划分清楚；所有者和高级管理者普遍厌恶风险，在产量目标驱使下以现有油气田过度开采替代新区勘探，这导致资源的次优分配。基于此，所有权行使方面应进行重大改革。改革后的所有权应由国务院任命的一个董事会行使。
政府作为经济管理者和作为国家石油公司所有者的职能从CNPC中分离出去之后，CNPC将形成新型的双重结构，一层是CNPC持股公司，另一层是所属经营单位（子公司或分公司）。持股公司由CNPC董事会和经营管理委员会管理。董事会由两类人员组成，即执行董事（来自CNPC雇员，全时间工作）和非执行董事（来自CNPC外部，部分时间工作），执行董事与非执行董事在人数上应相等。董事会主席从执行董事中产生，在持不同意见两方票数相等时有决定权。执行董事由主席、经营管理委员会主任和经营部、作业部、国际事务部、财务部负责人担任，在范围扩大时应优先吸纳计划部负责人担任执行董事。非执行董事从银行或金融部门、政府部门（如国家计委）中聘任。经营管理委员会也由两类成员组成，即董事会中的执行董事和不是董事会成员的主要部门负责人。就CNPC而言，计划、新区勘探开发、服务和多种经营、研究和发展等部门负责人进入经营管理委员会较合适。其职能是负责公司日常活动，如平衡各经营部门间的资源需要、选聘及解除公司雇佣的员工等。需要强调的是，董事会和经营管理委员会的职责不同，概括地讲前者是侧重于决策性事务后者侧重于执行性事务，后者的工作比前者更具体。CNPC从一开始就应防止将这两种职能混淆起来，象一些国际石油公司已经出现的那样。因此，CNPC应由两个人分别担任董事会主席和经营管理委员会主任，而不是一人担任，这应作为一种制度确定下来。
注释：
①由世界银行资助、中国石油天然气总公司（即中国国家石油公司，英文缩写为CNPC）与一家总部设在伦敦的国际咨询公司——C&L公司合作进行的《CNPC改革研究》已于1993年10月全面展开，1994年8月在北京召开了第三次研讨会。作者在本文写作过程中参与了该项目组集体研究的成果，特别是C&L公司在第三次研讨会上提交的《CNPC改革研究中期报告》。
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