关于人口老龄化与养老保障的几个认识问题，本文主要内容关键词为：几个论文,老龄论文,化与论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
有资料显示，中国于2000年已进入老年型社会。对此学界也给予了较多的关注，并逐步形成许多共识：如中国人口老龄化①速度很快，因而需加快老年社会保障制度建设，言下之意是中国老年社会保障制度要靠人口老龄化来催生；中国人口属于“未富先老”型，因而中国政府真的养不起老年人；中国目前处于人口红利期，等等。然而仔细琢磨，却发现某些“共识”也是值得推敲的。例如，中国人口“未富先老”的理论依据在哪里？老年型社会与人口红利两种本不应该同时出现的人口现象却在中国同时上演。这表明我们在一些问题的认识上已陷入矛盾与混乱，亟需加强研究，并从理论上予以澄清。
一、中国人口真的“未富先老”了吗？
1、“未富先老”说法的来源。目前，“未富先老”几乎成为人们对中国人口现状的普遍共识。这一共识的形成主要基于如下两点：一是到2000年时中国65岁及以上人口比例已升高到7％，依据联合国标准，中国也因此而跨入老年型社会的行列；二是与早期进入老年型社会时的西方国家相比，中国在进入老年型社会时的经济发展水平明显低于西方国家。
那么，中国人口真的“未富先老”了吗？笔者认为在回答这个问题之前，首先必须搞清楚两个问题：一是何为“老”？如何判断“老”？二是何为“富”？如何判断“富”？在这两个问题解决之前，判断中国人口是“未富先老”、“先富后老”、还是“富老同步”，都是不合适的，所得到的结论也都是值得怀疑的。
2、“老”的标准。关于“老”应涉及到两个不同的层次：一是作为个体的人的“老”，二是作为群体的人口的“老”。本文主要从群体的角度考察分析人口的“老”。老年型人口或年轻型人口实际上是一个相对的概念，是相对于“参照人口”或“标准人口”而言的。因此，在研究并提出人口结构类型的划分标准前，首先应在确定一个合适的老年人口起始年龄后，再选定一个“标准人口”，其次是老年人口比例超出或低于“标准人口”时，即在老年人口比例多少时才能把它称之为老年型或年轻型人口。笔者在这里暂且把老年人口比例超过或低于标准人口10％，即把它归之为老年型或年轻型人口。
此外，按照合理人口结构理论，笔者认为选择预期寿命达到或略高于目前世界平均水平国家的生命表人口，作为目前及今后一段时间内研究人口结构类型时的标准人口才是合适的(陈友华，2004：P14-16)。即在标准人口选取时，还须注意以下两点：一是目前世界各国人口预期寿命差异悬殊，在标准人口选取时要兼顾到世界各国的情况；二是所提出的人口结构类型划分标准要具有相对的稳定性，对目前及未来一段时间内都能适用。笔者在此选择了1957年瑞典生命表人口作为标准人口。理由如下：一是瑞典的生命统计质量很高；二是在瑞典不存在明显的性别偏好。因此，人口死亡率是一个未受“人为干扰”因素影响的“自然”死亡率；三是1957年瑞典人口的预期寿命为72.5岁，略高于目前世界人口所达到的预期寿命水平，更与中国目前所达到的水平接近。表1给出了以瑞典1957年生命表人口为标准人口的目前及未来一段时间内的人口结构类型划分标准，并以此为依据进行分析。
3、何为“富”？富的标准也会随时间的推移发生变化，如改革开放初期，“万元户”就被认为是很有钱了，但现如今，即便是百万富翁，在某些人的眼里也不觉得怎样。由此可见，“富”不仅是一个具有时空特点的动态概念，而且对“富”的理解也因人而异。既然学界一致认为西方国家人口属于“先富后老”型，即西方国家在进入老年型社会之前就已进入了“富裕社会”。并由此提出目前中国人离“富”的底线或门槛尚有一定距离，其富裕程度也明显低于西方国家在进入老年型社会时所达到的经济发展水平。由此进一步引伸出如下两个问题：一是西方国家什么时候迈入“富裕社会”门槛的？二是西方国家又是在何时跨入老年型社会行列的？关于第二个问题，在提出了新的人口结构类型划分标准后就给出了明确的回答。但对于第一个问题，由于缺少客观的评判标准，因而是因人而异的。在此笔者暂且以人均GDP一万美元为界，当人均GDP达到或超过一万美元时，可以认为已经迈入富裕社会的门槛。
那么中国的现实将如何？若按照新的人口结构类型划分标准，预计中国在2030-2035年间将进入老年型社会，届时人均GDP预计也将超过一万美元。因此，中国也应属于“先富后老”型。与此同时，中国也由人口红利期转入人口负债时代(陈友华，2005)。因此我们认为在新的人口结构类型划分标准下，中国的老年型社会与人口红利期就不可能同时出现。
二、我们真的养不起老年人吗？
现在有一种观点，认为中国是发展中国家，经济发展水平还较低，建立类似于西方国家的社会保障制度的时机还不成熟，“财力不足”也一直成为政府对社会保障支出财政责任缺失的一个潜在理由，其言下之意似乎是我们真的养不起老年人了。试问改革开放以来，中国经济发展迅猛，国家财力日渐雄厚，今天的中国再也不是50年前那个一穷二白的中国了，为什么我们反倒养不起老年人了？我们真的养不起老年人吗？是“蛋糕”做得不够大？还是“蛋糕”切得不够合理？这里存在着一个做“蛋糕”与切“蛋糕”的问题。一个国家能否妥善地解决养老问题，不仅取决于社会财富的多少和经济支付能力的大小，更取决于政府的价值理念与制度设计。在此有必要对中国国情进行重新审视与认识。
我们强调中国建立覆盖全体国民的社会保障制度的困难，并以西方国家为参考，人们看到即便这些被参照国家的经济发展水平很高，但由于人口老龄化，社会保障也遇到了前所未有的麻烦，并纷纷对原先的模式进行改革，其改革的主旨是减少国家对个人的社会保障责任，增加个人的责任。并由此推断：一是中国现阶段建立覆盖全体国民的社会保障制度的时机尚未成熟，二是即便中国经济高度发达，中国也不能以西方国家为模板建立社会保障制度。
但笔者认为，在与西方国家的对比中有两种视角：一种是共时态的横向比较，另一种是历时态的纵向比较。从横向比较看，在未来50年甚至更长的时间内，中国经济发展水平要赶上西方国家似乎是不可能的。问题是：中国只有达到与西方国家同样发展水平时才具备建立覆盖全体国民的社会保障制度的条件？答案自然是否定的。而从纵向比较看，西方国家在开始建立社会保障制度时的经济发展水平并不高，甚至不及中国目前已达到的经济发展水平。例如，二战后的1948年英国宣布建立起世界上第一个福利国家时，所面临的经济状况要比中国目前所处经济状况困难得多。再如，世界上一些与中国经济发展水平相近、甚至更低的国家在社会保障制度建设上比中国走得更远(如印度)，我们对此又该如何解释呢？按理说，我们是社会主义国家，在国民的社会保障与社会福利方面应该比同等发展水平的资本主义国家在此方面做得更好，但遗憾的是结果却不总是这样。
从现实情况看，尽管中国政府一直强调政府功能的转变，但这些年来政府功能并没有发生实质性的变化。中国政府还是一个生产建设型政府，把大量的钱都低效率地用在经济建设上，而不是把更多的钱投入到社会建设上来，财政支出中用于教育、医疗、社会保障和社会福利等方面的开支所占比重仍很低，致使中国目前出现了许多较为严重的社会问题。其实伴随经济快速增长与财政支付能力的迅速提高，我国已逐渐具备了建立覆盖全体国民的社会保障的能力。中国政府不缺钱，只是没有把钱用对地方。
三、中国的老年社会保障制度要靠人口老龄化催生吗？
现在有一种观点，认为中国要加快建立老年社会保障制度是因为面临人口老龄化的严峻挑战。中国的老年社会保障制度真的要靠人口老龄化来催生吗？为此，有必要回顾与讨论一下老年社会保障与公民权利及老年社会保障度目标、层次性与基本原则等问题。
1、老年社会保障与公民权利。老年社会保障中的核心部分——养老保险是一种对因年老退出劳动领域或丧失劳动能力的老年人的基本生活提供保障的制度。社会保障理论把老年人退休后领取的养老金看成是他自己工资的延迟使用，因此，养老保障是公民的权利，也是政府的责任。上个世纪70年代末，因为西方国家突然遭遇“石油危机”，经济上陷入“滞胀”和不景气，于是就将“社会福利”当作“替罪羊”，从而造成了“拿穷人开刀”的黑暗十年，但进入20世纪90年代，西方国家对此进行了反省，仍把“福利国家”理论的核心内容——保障公民的基本生活作为政府不可推卸的责任，且社会保障制度的大框架实际上也仍然基本没变(唐钧，2007)。
2、社会保障制度的目标。当初西方国家为什么要建立社会保障制度？建立社会保障制度是对处于低生活水平的社会成员给予生活保障，维护和促进保障对象的生存和发展。社会保障制度的这一目标是基于生存权这一人的基本权利。因此，社会保障应能使社会的每个成员达到维持生存所需要的生活标准。社会保障制度建立的直接结果，使因各种原因导致的收入中断或减少的社会成员得到基本生活保障，消除贫困，使每个公民都能生有所食、病有所医、老有所养，使每个公民都能分享社会经济发展的成果，促进社会公平(孙光德等，2000：P4，35)。
3、养老保险制度的基本原则。养老保险制度是在发展过程中逐渐形成的，其基本原则：一是保障原则。就是通过养老保险制度保障退休者的基本生活，使劳动者在职时安心工作，免除对老年的担忧。二是公平原则。就是通过养老保险制度实现收入的再分配，以体现社会公平。三是效率原则。指制度的设计一定要符合成本最低的要求。一个有效率的养老保险制度，就是要用最小的经济成本实现已达成社会共识的养老保险制度的目标(董克用等，2000：P6)。四是互助和互济原则。通过社会保障的转移支付在一定程度上缓解市场的初次分配的不公，让所有的人都能公平地分享经济增长的成果，维护社会稳定，实现社会公平(刘玮，2006)。五是普惠性原则。正如1942年贝弗里奇提出的以充分就业、收入均等化、消灭贫困为目标，确立了福利普遍性和保障全面性原则。
4、社会保障制度的层次性。社会保障制度究竟是一个宏观、中观、还是微观层面的社会政策？这是一个迄今为止在中国似乎还没有搞清楚的问题。事实上，一方面，社会保障牵涉到公民的基本权利，是社会财富的再分配及促进社会公平的机制。另一方面，社会保障核心部分的养老保险存在的根本价值之一就是消除劳动者的后顾之忧，促进劳动力的自由流动，提高劳动力资源的配置效率。因此，养老保险具有直接为市场竞争环境的公平化和劳动力市场的一体化服务的功能，因而需要保持地区间费率负担水平的公平。第三，公民权利应是同等的。它要求社会成员参加社会保障的机会是均等的，社会保障的待遇并不因户籍身份、收入和地区差异等而有歧视性差异(翟桔红，2006)。第四，老有所养是一项基本的社会道德。因此，养老保障不是提供给个人的，而是提供给整个社会的，具有联合消费的特点，带有公共产品的特征，需要政府以公共的方式供给(刘江军等，2006)。政府提供的公共产品与公共服务要求均等化，以体现社会公平。因此，社会保障制度、特别是其中的养老保险制度是国家层面的宏观社会政策，应尽可能提高统筹层次，最终在全国层次上取得统一。然而，目前省级统筹难推开，各地费率高低差距大，地区之间利益矛盾加剧，许多地区出现个人账户空账运转与养老金支付危机等(郑功成，2005)。据统计，目前全国有大小不一的社会统筹体2000多个，养老保险演变成一个中观、甚至微观层面的社会政策，并与作为国家宏观层面的社会政策的目标背道而驰。其主要原因就在于政府、特别是中央政府责任的缺位。
5、中国的老年社会保障制度要靠人口老龄化催生吗？笔者认为，由于社会保障制度是工业化、城市化与现代化的必然产物，而老年社会保障是现代社会对养老的一项制度性安排，是公民应享有的基本权利，同时也是政府对国民应尽的责任，让包括老年人在内的每一个人都能公平地分享经济发展的成果，保证老年人能享有社会平均的生活水准，有尊严地活着。因此，笔者认为老年社会保障制度建设与人口老龄化或年轻化无关。而提出“中国老年社会保障制度要靠老龄化来催生”的观点也存在如下问题：一是错误的逻辑。从老龄化角度分析构建养老社会保障制度的必要性的逻辑与出发点就是错误的。二是片面的视角。这种观点本身就是对老年社会保障制度本质的曲解。再从中国目前享有老年社会保障的对象上看基本上是社会经济状况较好的群体，且社会经济地位越高，享有的保障水平一般也越高；而经济状况较差、最需要社会保障的群体基本上没有被社会保障所覆盖。中国社会保障中“雪中送炭”的成份较少，而“肥肉上再添膘”的成份较多。因此，我们认为中国的社会保障从制度设计上就偏离了社会保障所要达到的目标。三是时序的倒错。轻现实需求，重未来需求，画未来的“饼”充今天的“饥”。问题是现在的老年人怎么办②？四是责任的推卸。用孝道的弘扬来掩藏政府养老责任的缺失。
四、国家、企业、个人在养老社会保障中的责任定位及存在的问题
1、国家在社会保障中的责任定位。国家在社会保障中的责任：一是制度设计责任或立法责任，即国家有责任建立起完善的社会保障制度，并为社会保障健康发展提供法律保障，以保障公民享受社会保障的权利；二是财政责任，包括供款与给付责任，国家必须承担必要的财政支出，兑现国家对社会保障的财政转移支付；三是组织或实施责任，推动社会保障制度构建的进程；四是监管责任，通过行政手段具体实现公民社会保障权利的义务，使社会保障纳入规范化轨道(姚家祥，2006)。
图1 养老社会保障中的国家、企业、NGO、个人责任示意图
2、国家责任的越位与缺位及其后果——中国的现实。具体地说目前国家责任的缺失主要表现在如下三个方面：一是制度设计责任缺失，二是监管责任缺失，三是供款责任缺失。而国家责任越位主要表现为：机关、事业单位养老保险制度改革严重滞后，国家机关、财政拨款的事业单位从业人员依然沿用计划经济时代的包办政策。国家责任在机关、事业单位工作人员中的过度承担和在非正规就业人员、农民两类劳动者中的缺失同时存在(徐瑞仙，2006；董慧丽，2006)，特别是对离休老干部的保障待遇即便是北欧福利国家恐怕也自叹不如。政府责任缺位与越位导致的严重的社会后果主要表现在：一是政府财政责任的混乱与相互转嫁(杨方方，2005)，二是社会保障与社会福利制度的碎片化，三是保障过度与保障不足并存，加剧了社会的不公，四是制度覆盖面窄，五是社会责任感的缺失，六是各种社会问题的建构。
3、养老社会保障中三方责任的总体框架。图1勾画出养老社会保障中的国家、企业与个人责任的总体框架。中国的养老保险属于社会统筹与个人账户相结合的部分积累型。职业养老保险由企业和个人缴费两部分构成，企业缴费部分形成社会统筹基金，用于支付现有退休人员的养老金，个人缴费部分形成个人账户，为在职人员退休后的养老金作资金积累。
五、结语
从上面的分析中，我们认为有这样一些问题值得关注：
1、西方国家的社会保障制度改革与国家责任值得关注。西方国家现在强调家庭和个人在养老上的责任，主要是基于以往政府包办包揽过多，国家承担了许多不应由国家承担的责任。尽管近几十年来西方国家纷纷对社会保障制度进行了改革，然而，保障公民的基本生活是政府不可推卸的责任并没有丝毫变化，社会保障制度的大框架基本没变。因此我们必须认识到，中国的社会保障制度仍未完全建立起来，政府在养老上主要存在的不是责任越位而是缺位问题，承担的责任不是太多而是太少的问题。如果此时我们还大谈西方国家的“福利病”与去福利化，实际上是在为政府责任的继续缺位寻找借口，这对建立健全我国社会保障制度是十分不利的。
2、回顾与总结中国社会保障与社会福利发展过程中的经验与问题是十分重要的。建国后的中国大体经历了三个不同的发展阶段。第一阶段为建国后到改革开放初期，政府逐渐走上了对城市人包揽一切与对农村人不负责任的道路；第二阶段是改革开放初期到2005年前后，政府从教育、医疗、住房、社会保障与社会福利等社会领域逐渐退出。事实证明，国家福利功能后撤造成了严重的社会后果；第三阶段是2005年前后至今，以免除农业税、农村真正实行义务教育等为标志，国家开始走上了一条责任回归之路。这是一个符合民心的发展方向，是社会发展的一个好的开端，问题是我们该如何更好地发展下去，使符合中国特色的社会保障之路越走越好。
3、中国社会保障的制度缺陷及其改革方向。社会保障资金来自于全体纳税者，而养老金却主要覆盖正规生产部门有较高收入者或者稳定收入的人，这是极不公平的。因此笔者认为不能仅要求劳动者尽纳税的义务，而不享有基本社会保障的权利。对不同社会群体采取不同的社会政策本身就是一种赤裸裸的社会排斥。社会保障本身具有“济贫”的性质，然而中国目前的社会保障“济富”成份很浓。这相当于享有社会保障的城里人与富人在向被排斥在社会保障制度之外的农村人与穷人口袋中“拿钱”。由于这种“暗拿”不是明目张胆，而是通过一整套制度安排“帮助”其实现的，所以“暗拿”不会导致当事人显而易见的直接的经济损失，因而被拿者一般不易察觉到。尽管从理论上说社会保障的重点是社会弱势群体，但我国社会保障制度建设却首先是从强势群体开始的，并已演变成为一个强势群体俱乐部，这与社会保障的初衷是背道而驰的，因此必须给予改革。
比如中国目前存在着待遇相差很大的两种退休制度，公务员阶层成为中国经济发展成果的主要享用者之一，这本身有违社会保障的初衷的。和谐社会是一个共建共享的社会，包括基本养老保险在内的公共资源的分配向城市居民倾斜，加深了城乡社会的不公平等。因此笔者认为，中国社会保障制度改革的重点之一就是适当降低机关事业单位离退休人员的退休待遇，缩小两种退休制度之间差距过大的状况。而要实现这一目标，对公务员群体的利益制衡与政治民主化是不可或缺的。
注释：
①人口老龄化指老年人口占总人口的比例随时间推移而不断增加的过程。
②南开大学李建民教授2005年在北京大学“首届中国人口学家前沿论坛”上的主题发言，对作者的启发很大。本文第二与第三部分写作时借用了许多李老师的思想与观点，在此向他表示衷心的感谢。
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