【中图分类号】R19 【文献标识码】A 【文章编号】2095-1752（2017）03-0336-03
1.案情简介
（1）2007年5月15日，A县卫生监督所接到群众举报，称位于该县城一住宅小区楼内有人行医，但不是正规诊所。接到举报后，该所立即派遣卫生监督员前往现场检查。现场检查后发现该诊所负责人为金某，持有B县卫生局发放的乡村医生执业证书。但该诊所无有效的《医疗机构执业许可证》。现场有数名病人正在输液，经过对现场病人的调查取证，及对当事医生金某的询问，金某承认在未取得《医疗机构执业许可证》的前提下，在该场所私自开设一诊所开展诊疗活动。经履行相关程序后，A县卫生局认定金某是违法主体，他的行为属于无证行医行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，于2007年5月31日对金某处以责令停止非法执业活动、没收药品和器械、罚款4000元的行政处罚。金某当日收到处罚决定书之后，自觉完全履行了该处罚决定，本案结案。
（2）2009年3月30日，A县在打击非法行医日常巡查过程中，在该县某一出租屋内发现一诊所，该诊所负责人为2007年因非法行医被A县卫生局行政处罚过的金某。此次金某依然无法向当场的卫生监督员提供有效的《医疗机构执业许可证》。卫生监督员通过现场调查，判定此次金某同样涉嫌非法行医。经履行相关程序，A县卫生局认定金某是违法主体，他的行为属于无证行医行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，对金某下达了第二次非法行医处罚决定书：责令停止非法执业活动、没收药品和器械、罚款6000元的行政处罚，并对其告知：因未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动，已被我县卫生行政部门处罚过两次，如仍然无证行医，将触犯《中华人民共和国刑法》第三百三十六条，特此告知。金某在告知书上签字。
（3）2015年5月1日，因卫生部门和计划生育部门职能合并，A县卫生局改名卫生和计划生育局，简称卫计局。2015年10月20日，A县卫计局卫生监督员在打非巡查中，发现原金某行医场所疑似存在行医迹象。卫生监督员依法对该场所进行监督检查，经检查发现该诊所内有2名病人正在输液，诊所负责人金某正在给1名就医者测量血压。卫生监督员通过调取档案，现场对金某及病人进行询问调查。根据2008年6月25日最高人民检察院、公安部发布的《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第五十七条的规定：“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的”，应予立案追诉。A县卫计局认定金某因两次非法行医被卫生行政部门处罚，此次为第三次行医，卫计局依法将金某移送县公安局处理。A县公安局经过调查，基本确定金某非法行医犯罪事实，遂于立案并提请检察院批捕。该县检查院经过调查处理，援引2015年10月15日的《江苏省高级人民法院关于被告人王万龙非法行医一案的批复》，认定金某持有B县发放的、有效的乡村医生执业证书，并且从事乡村医疗活动，不符合非法行医罪的主体要件，从而不构成非法行医罪。检察院决定不予批捕，将案件退回至公安局要求继续调查。县公安局认同《江苏省高级人民法院关于被告人王万龙非法行医一案的批复》，遂于撤销立案，退回至县卫计局开展进一步调查取证。
2.案例分析
本案中，行医者金某于2007年5月15日、2009年3月30日在所租房屋内给病人看病，被卫生行政部门查处，因涉嫌非法行医违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，分别被依法处以责令停止非法执业活动、没收药品和器械、罚款4000元和责令停止非法执业活动、没收药品和器械、罚款6000元的行政处罚。2015年5月1日，金某因在其行医场所为病人看病，涉嫌违反《中华人民共和国刑法》第三百三十六条。作者认为，根据本案卷宗中提供的证据，结合《江苏省高级人民法院关于被告人王万龙非法行医一案的批复》的有关规定作出撤销移送并退回至卫计局开展进一步调查的结论值得商榷。
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2.1 有关执业医师、乡村医生行医范围的规定
《中华人民共和国执业医师法》第十四条规定“医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务”，第十七条规定“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法规定办理变更注册手续”，第三十九条规定“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《乡村医生从业管理条例》第十五条规定“乡村医生经注册取得执业证书后，方可在聘用其执业的村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务”，第十七条规定“乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当按照程序办理变更注册手续”，第四十条规定“乡村医生变更执业的村医疗卫生机构，未办理变更执业注册手续的，由县级人民政府卫生行政主管部门给予警告，责令限期办理变更手续”。
2.2 地方的有关规定与实际情况
《卫生部关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》（卫政法发[2005]270号）规定“一、依据《医疗机构管理条例》和《乡村医生从业管理条路》的规定，乡村医生必须在取得《医疗机构执业许可证》的村医疗卫生机构执业，并且必须在注册的执业地点内执业；二、违法上述规定的应按照《医疗机构管理条例》第四十四条和《乡村医生从业管理条例》第四十条的规定处理。”
2.3 准确理解《批复》的实质精神
江苏省高级人民法院《关于被告人王万龙非法行医一案的批复》（2013）苏刑-他字第0010号，内容如下：
根据《中华人民共和国刑法》第三百三十六条第一款的规定，只有“未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的”，才构成犯罪。被告人王万龙具有合法有效的乡村医生执业证书，并且从事乡村医疗活动，因此不符合非法行医罪的主体要件，从而不构成非法行医罪。
2.4 对《批复》作出正确、全面、准确解释或理解的限制
该批复是从非法行医罪的主体要件去分析，王万龙具有合法有效的乡村医生执业证书，且从事乡村医疗活动。
王万龙为盱眙县盱城镇雨露村卫生室乡村医生，因未取得《医疗机构执业许可证》在家中从事疾病诊疗活动被盱眙县卫生和计划生育局行政处罚两次并移送至公安机关。作为乡村医生，王万龙因在家中从事诊疗活动，因王万龙家属一客观场所，应归类为未取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构，根据《乡村医生从业管理条例》第四十条规定，王万龙涉及到执业地点的变更，卫生行政部门已对其进行警告并处罚。
2.5 关于本案的商榷
对于取得乡村医生执业证书的医生，在未取得《医疗机构执业许可证》的诊所进行诊疗服务，处罚主体应该是该名医生，还是该诊所的责任人，这是一个值得商榷的问题。虽然两个客观主体的主观人物是同一个人，但是其违法事实和法律依据则不同。如果认定金某在未注册的行医地点行医，卫生行政部门对金某的处罚依据则是《乡村医生从业管理条例》；如果认定金某未取得《医疗机构执业许可证》开设诊所，则我们将依据《医疗机构管理条例》该诊所负责人金某进行处罚。
本案中，卫生行政机关沿用的法律依据是《医疗机构管理条例》第二十四条，处罚依据为《医疗机构管理条例》第四十四条。不能因为金某持有乡村医生执业证书而否定其非法开设诊所的事实。
3.思考与建议
3.1 正确全面准确地理解《批复》精神与实质含义
最高人民法院公布了《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，在该《解释》的起草过程中，如何认定非法行医的主体一直争议较大。既要严厉打击严重危害人民群众生命健康的非法行医行为，又要考虑到目前医疗网点不能满足人民群众的需要的现实情况，尤其是广大农村和城乡结合部的医疗卫生状况。既不能打击面过宽，又不能轻纵罪犯；既不能仅限于无医疗教育背景的人，也不能对于执业医师超范围、类别、地点和诊疗活动，一律按照非法行医来定罪。要严格区分刑法意义上的非法行医罪和行政法规的非法行医行为。
结合江苏省高级人民法院《关于被告人王万龙非法行医一案的批复》，对于违法执业医师法的规定、违法《乡村医生从业管理条例》规定的行为，超过注册的执业地点、执业类别、执业范围从事诊疗活动的，目前我们能够得出的结论，就是不宜作为刑事犯罪处理。
3.2 建立健全、完善对医生出诊、巡诊制度
就目前很多经济落后地区医疗服务工作的现状而言，医生出诊、巡诊对于广大的居民、农民在一定程度上是不可或缺的。对此，我们应该加强对于医生出诊、巡诊行为的规范。特别是要在制度层面，做到建立、加强与完善，积极引导，严格规范。
3.3 加强医疗服务监督
作为卫生行政部门，我们自己本身要加强责任意识，加大监督管理力度，强化卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理。加强卫生服务质量的评估、管理与监督，重点对乡、村卫生机构进行监督检查，规范卫生服务行为，不断加大打击非法行医的力度。我们要从保障广大人民群众健康利益的高度，切实履行职责，防范损害人民群众利益的行为。
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论文作者:洑刘波,叶峰
论文发表刊物:《医药前沿》2017年1月第3期
论文发表时间:2017/2/21
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