农村基层公共管理的逻辑与治理绩效，本文主要内容关键词为：绩效论文,农村基层论文,公共管理论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的学术界一般认为，农村基层治理的问题症结集中在行政管理体制上，如乡镇政府机构的庞大臃肿是制约农民收入增长、阻碍农村发展的重要因素之一。对此变量的考察无疑是正确的，但显然也是笼统的。笔者认为，无论是认识农村基层的政治发展形态，还是探讨其中的规律，我们需要把目光转向农村的文本背景上，如农村的动员与参与、接纳与成就感、反抗与依赖等不同的政治过程和现象表明，“三农”的政治意义在于它是一个历史的、社会的、本体性的存在而无法忽视。那么，怎样使农村治理手段成为实现农村政治发展的动力呢？社会资本理论提供的视角是促进基层的组织化生活，尤其是非政府组织的参与。在“三农”的层面，农村治理的价值归宿应在于如何提高农村公共管理的制度绩效，以使农民尽快地享受高质量的现代生活。
马克思主义理论认为，国家产生于社会，政治国家消亡之后，社会将变得更加自治，政治民主作为一种国家制度将不复存在，并过渡到社会民主阶段。一句话，国家来源于社会，并将最终回归社会而消亡。总体说来，基层公共管理的社会性是主流，特别是草根性的公共管理更强调基层的自治性。理由有二：一是基层公共管理的行为主体和执行实施主体主要还是基层的公众和基层社会组织，政府的调控和指导只是间接性的，目的在于调动和提高居民的积极性和参与意识，共同完成基层政权建设和基层公共管理的任务；二是基层公共管理的对象尽管涉及社区的政治、经济、文化等方方面面，但基层的社会性事务却是主要的，基层公共管理的终极目的是利用基层社区的资源，解决基层自己发展的问题，促进社区经济与社会的协调发展，使基层逐步进入一个良性的自我发展状态。因此，自治性的公共空间是基层公共管理赖以存在的前提和基础，国家管理社会的格局终将被基层社会成长的力量所打破，并最终为政府(包括广义上的国家)的消亡做准备。
在我国，农村基层是在党的领导和政府的指导帮助下，依靠基层的力量，利用基层的资源，通过强化社区的功能以改善农村的经济、社会和文化环境，满足农民日益增长的物质文化生活需要。农村基层公共管理体制具有半官方半民间的性质：由公共机构的领导(政府)、基层领导(群众组织负责人)、权力精英(在本社区有影响、有实力的人物)组成基层的管理机构，担负起基层社区建设的决策、组织、协调、管理、控制和执行职能，它以村委会为核心，以其他非政府公共组织参与农村公共生活为制度样式。其结构特征表现为以下四类组织结构：一是政治性的非政府公共组织，包括执政党的政权组织和其他政党的党派组织；二是经济性的非政府公共组织，包括农村乡镇的各类企业、商业和金融等组成的公共性与社会性的组织，它们参与农村基层公共管理；三是群众团体组织，如妇联、共青团、村民委员会和村民小组等；四是其他组织，如学校、医院、文化馆(室)、剧团和宗教团体等。其中政治组织、群众团体组织、某些其他组织(如学校、医院等)与经济组织中的部分商业和金融组织都是上下相承的组织；村民委员会、部分乡镇企业和另一些文化组织(如文化室、宗教团体等)是农村社区的自治组织，它们同所在区域外的同类组织一般不发生相互隶属的关系，这类组织的地域性很强。其中，村民委员会是乡以下村民聚居区内的自我管理的组织。村与乡之间的非行政隶属关系以及由此形成的“乡政村治”格局，是中国农村社区组织结构及社区管理的重要特色。
相对于城市公共管理而言，农村的公共管理不但在地缘空间的意义上具有相对的独立性，即使是基层公共管理的内在机制也是如此。在学术界，有学者以“国家-社会”研究范式解读农村的基层公共管理，大体包括：乡村的公共管理在政治上应该使社会与国家有比较明确的边界；农村的基层公共管理在发展上存在天然的局限性，比如达不到组织化的水平，乡村政治的制度化水平低、规模小等；农村公共管理与乡村共同体密切相关，当前迫切的是构建农村的社区性公共管理体制；在农村，农民的公共生活目的并不在于抵制国家的权威，相反，作为公共管理主体之一的农民更加热切地希望，能够借助国家权威的干预以解决自己的问题，即农村的公共管理对国家存在着依赖性。在普遍联系观的指导下，我们可以思考的农村公共管理问题至少有：一是对农村政治的认识，一些现成的观念和机制是否可以仍然适应于它？哪些属于应该发展创新的范畴？二是农村的政治结构是怎样的，如何认识它？它是不是可以被构建的？三是怎样看待今天农村基层的公共管理的结构与功能？比如，当前农村需要怎样的公共权力？四是怎样的农村基层公共管理体制才能有利于制度绩效的提高？五是涉及农村政治发展的问题，农村的各政治主体需要一个怎样的定位？比如，在面对小农与市场经济的矛盾时，作为政治主体的国家需要怎样的定位才能促进农村基层的公共管理进程？这些问题涉及农村基层公共管理的政治属性方面，从自治性公共空间的拓展看，农村治理的逻辑与前提已经昭然若揭了。
非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论依据主要有：
第一，“失灵”论，即市场失灵(market failure)和政府失灵(government failure)论。在市场经济背景下，利益驱动和营利最大化本是市场经济内在的运行规律，这是其优势，也是一种致命的劣势，后者表现为使市场在某些方面存在盲区。比如，在大部分的公共产品的提供上，私人部门组织的积极性普遍不足，因为这是一个回报率低下或者根本没有回报的项目。在此方面，非政府组织的出现填补了这种空缺，成为提供公共物品的公共部门。而政府失灵则是指政府组织为了实现特定的公共管理目标，在决策、执行、监督、检查等过程中存在的失误或偏差，并带来了不同程度的消极结果。政府失灵现象大致包括以下几种情况：一是政府组织的管理缺位(administration absence)，通俗说法是该管的没管着——“管不了”；二是政府组织行政触角的延伸范围超出了有效界限(administration abuse)，是政府公共权力的滥用，通俗说法是不该管的却介入了——“管错了”；三是政府管理虽然达到了预期目标，但投入与产出的比例失衡，管理成本高，管理成为一个昂贵(valuableness)的过程，交易成本是失衡的，客观上造成公共资源的浪费和管理效率的低下——“管不好”。这两种“失灵论”所昭示的道理是显而易见的：在公共管理实践中，单一依靠某种途径都是不全面的，非政府公共组织的出现绝非是一个主观性的现象，它对于市场私人组织和政府公共组织的补充作用是其存在的前提。当然，非政府公共组织也并非是包治百病的万能处方，它也会出现失灵现象，在公共管理的制度绩效衡量上，政府组织、市场组织和非政府公共组织的彼此关系是一种互补而非排斥的关系。
第二，交易成本理论。这是从市场法则借鉴并推演出来的一种理论，用以解释公共管理的不同机制和制度如何使不同的主体在公共管理过程中减少交易成本。制度经济学者诺斯使用这个工具来解释政治过程中参与者的“工具理性失灵”的现象：这是关于政治与信息的关联理论，参与者因为信息反馈不足而无法做出相应正确的决策；与此同时，即使所有的参与者都具有信息的满足条件，并能够做出最优决策，交易成本仍然是存在的，即不同的策略在博弈中达到均衡是有成本差异的。诺思据此提出的对策是通过对制度和组织的变迁来解决，这为非政府公共组织参与公共管理提供了一个理论的支撑。当然，非政府公共组织的变迁也是伴随着公共管理的制度变迁而存在的，并存在有特定的路径依赖。
以交易成本理论诠释的公共管理涉及治理结构的问题，与经济领域的代理关系简单化不同，政治领域的代理关系要复杂得多。比如：一般的政治组织都没有明确限定的代理对象，而总是模糊的，甚至出现代理人和委托人都不确定的情况。在现代科层制度中，即使代理人的法律关系非常明确，但实际中的权力关系仍然是模糊的。在这种情况下，个体的选择便是困难的，解决公共问题的管理机制便是没有效率的。非政府公共组织在这种交易成本的有限理性权衡中使模糊的代理关系清晰化，成为政府组织在公共管理中的主体的有效补充。
第三，道德激励论。一般意义的激励分为物质激励和精神激励两种。在物质激励方面，尽管非政府公共组织因为其具有的公共性和社会性而享有“非营利性组织”(Non-profit Organizations,NPOs)的美誉，但非政府公共组织参与公共管理的过程并非完全无偿的，其收益的构成主要为提供服务而收取的中介服务费用。除此以外，非政府公共组织的物质资源还有政府拨付的财政支持、成员的会员费以及各种捐助等。这些构成了非政府公共组织参与公共管理稳定的资金来源。
重要的是，非政府公共组织参与公共管理具有道德激励的潜在影响。尽管非政府公共组织的组织行为动机不以营利为目的，但其成员却可以从中获得精神上的奖励，这是非政府公共组织得以产生、成长和发展壮大的非物质基础。有学者将其归纳为“供给理论”。按照这种观点，参与非政府公共组织的成员，特别是那些担任一定领导职位的成员，他们虽然不能直接从所从事的服务中获得丰厚的物质利益分配，但不能说他们的服务是无偿的，其中并不乏期图日后回报的心理。比如，参与者中不乏有较好收入的人群，他们在参与非政府公共组织的过程中得到了无形的激励，如声誉、尊敬和心理的满足感等。正是从事了非政府事业使他们获得了很高的社会地位，扩大了他们的社会影响力，为他们日后的发展奠定了基础。从供给的角度讲，这是非政府公共组织能够迅速发展并广泛活跃于公共服务领域的重要原因。
摘自《河南师范大学学报》：哲社版（新乡），2005.1.44～48