西藏农牧区基层公共服务供给与减少贫困，本文主要内容关键词为：农牧区论文,西藏论文,公共服务论文,基层论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论从克服市场缺陷还是从降低经济不平等程度的角度来看，由政府介入公共产品和服务的供给都是为了满足公共需求。虽然这并不意味着该领域排除私人部门、非政府组织和社区的参与，但此类产品和服务的供给无疑属于一个不同于市场的领域，即公共领域。在这里，决定资源分配目标的是社会价值，资源配置过程因而本质上是一个政治决策过程。一个社会对贫困群体和欠发达地区施以援手，其中不但蕴含着改善全体成员基本生存和发展条件的社会目标，而且具有促进社会稳定、维护民族和睦与国家统一的作用。
当今中国基本公共服务的供给水平既由可供支配的财政资源决定，又取决于政府的政治意愿。这一点，在西藏案例中得到更加形象和具体的反映。与内地其他欠发达省／区相比，西藏由于一直享有中央政府的大规模援助而财政资源相对充裕，而援助本身就显示出中央政府改善当地人民福利的政治意愿。至于地方政府的政治意愿，则是在向贫困人口传递援助资源的过程中表现出来的。
一、农牧业支持系统与食品保障
农牧业在西藏国民生产总值中约占1/3强，容纳劳动力约100万人，将近占西藏本地总劳力的80%。这部分劳动者虽然或多或少地从事兼业活动，但其主要收入还是来自家庭农牧业。而且，农牧产品中的绝大部分都直接进入家庭消费，能够作为商品出售的产品剩余极其有限。因此，农牧业的发展不但有益于大多数藏族居民的食品保障，而且有可能提高他们的家庭收入。从这个角度来看，促进农牧业发展的公共政策必定有助于改善藏族人民的福利。
从20世纪90年代后期到现在，农牧业产量和集约化程度一直保持在近50年来最高水平的发展平台上。这一发展势头，与政府从20世纪90年代初就不断强化的农牧业公共投资和公共服务密切相关：
第一，中央和自治区政府每年支出将近3亿元，投资于农牧区综合开发项目。
第二，地方财政一直支持着农业技术推广和动植物防病免疫服务系统的正常运转。
第三，社区（行政村）与政府合作维护农牧业支持系统。村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最经常利用的公共服务之一。因此，农牧民兼职技术队伍的组织和发展可以说是村民获得便捷而又可靠的服务的一个组织保证。
第四，政府与农牧民合作防灾减灾。青藏高原气候多变、自然灾害频繁。灾情发生时，除了政府的救济措施外，灾区的牧区还采用去非灾区牧场放牧的办法来减轻损失。这种民间互助方式历史上就存在，目前之所以依然可行，也许还与草场没有分配到户有关。
第五，中央政府对西藏农牧民一直采取休养生息的政策，例如免征农牧税。乡村干部只是提供服务，却没有索取资源的任务。其结果不仅支持了藏族农牧民，还增强了农牧民的社区认同感。
上述公共支持加上经济改革中农牧民获得自主决策权所激发出来的生产积极性，促成了最近15年来农牧业的连续增长。其直接效果，是农牧区有了充足的自产食品供给。然而食品供给充足并不必然导致所有农牧民家庭都有食品保障。“食品保障”，是指个人或群体在任何时候都能获得为维持生命健康和活动所需要的营养。为此，一个国家或地区就不仅需要有充足的食品产出、便捷的运输分配和稳定的市场供给，还必须使全体居民具备获得食品的途径或支付能力。
对于生产和支付能力薄弱的贫困户，西藏各级政府除了通过以生产投资为主的扶贫计划予以援助外，还辅之以救济措施。
在自然条件相对优越的河谷地带和高原草场，绝大多数农牧户的食品保障已经不成问题。除了自家食用和为了调整食品结构而交换的农牧产品外，农牧民家庭的剩余产品量逐年增长。
二、人力资源与社会服务投资
低收入群体对基本公共服务的可及性降低。相形之下，西藏自治区在欠发达地区中可谓是一个特例。除了农牧业生产支持系统之外，政府投向农牧区基本公共服务的资源，一是配置在人力资源发展领域，二是用在与农牧民家庭福利直接相关的基础设施建设上。以下仅扼要列举农牧民获得的主要服务项目：
其一是免费义务教育。
其二是政府资助的合作医疗保险。
其三是救灾救济和孤寡老人生活保障。
其四是能源和饮水供给设施改造。
其五是卫星电视通信服务。
上述服务供给对于农牧人口，既有生存保障之效，例如社会救助；又有发展促进功能，例如基础教育、基本医疗保障和信息服务；还有提高生活质量的作用，例如能源和饮水设施改造。无论单项服务功能的侧重点如何，都有助于改善服务使用者的人力资源，增强其应对自然风险和市场风险的能力，从而也有助于从根本上减少乃至消除贫困。从这个角度考虑，通过公共投资和社会援助保障贫困人口获得免费或廉价的服务，有助于减少市场机制运行带来的经济不平等，或者说有助于缩小地区之间、行业之间和社会群体之间的经济差距。
西藏之所以与众不同，首先是因为大规模的外来援助使当地政府具有执行公共职能所必需的财政资源；其次是由于政府具有足够的政治意愿来保障服务供给。在这个意义上，我们的案例表明，即使其他省份不可能如西藏那样吸引外界瞩目，政府也能通过加强社会经济发展信息的披露提高施政透明度，有意识地获得有效的外在监督，并以此促进基本公共服务的改善。
三、非农牧就业机会的创造
近20多年来，农牧民食品保障和健康服务条件改善的后果之一，是人口的快速增长。1980～2000年，西藏自治区的藏族人口增加了40%以上。与此同时，农牧业劳动生产率虽然明显提高，但是人均耕地和牧场面积却逐渐减少。这就促使农牧民为了提高收入一方面继续挖掘农牧业增长潜力，另一方面寻找和创造非农牧业就业机会。
然而，青藏高原特有的地理气候环境使农牧业增长受到的生态约束远比其他地区严峻。就牧业而言，现有草场超载严重，以致造成草原退化。
对于大多数农牧户而言，现有的人一地比例使得商品农牧业不可能完全吸纳剩余劳动力，也不足以支撑长久的收入增长。这种情形与其他省区的农村就业形势和农民收入前景相似，解决问题的出路也不外乎是创造非农牧就业岗位。这对改善西藏居民收入分配格局尤为重要，因为当地农牧民人均纯收入至今还处于全国末位，城乡收入差距却仍然排在首位。
在西藏，海拔高度往往是造成不同地域之间自然和经济状况差别的主要因素之一。仅仅是一二百米的落差，就会使生活在较低海拔地域的居民拥有显著的区位优势。事实上，从事农产品加工和经营商贸小企业的人只是少数，大多数出外做工的农牧民还是靠土石方工程挣钱。
可以断定，在当今国内市场一体化和国际市场全球化的趋势下，若要限制一国之内的地区间劳动力流动，无论在理论上还是在实践中都是行不通的。对此，近20年来农村劳动力向城市的大规模转移提供了最具说服力的例证。具体说来，进藏的内地农民工与持有城市户口的就业者相比，大多数还是属于中国社会的弱势群体。因此，从在全国范围内减少贫困、追求社会公正的角度来看，政府有关劳动力流动的政策既不应带有区域歧视，又不可含有民族歧视。
至于那些进藏经商、承包企业或是经营餐饮服务业的民间投资者，不仅为西藏经济注入了资金和活力，还创造了非农牧就业岗位。
综上所述，帮助藏族农牧民获得非农牧业熟练工作岗位的根本措施，不是动用行政力量扭曲劳动市场，而是促进人力资源的发展，提高本地农牧民的创业和就业竞争力。这就要求公共服务供给作如下调整：
第一，提高农牧区基础教育和基本健康服务的公共投资质量。
第二，以农牧区现有的青壮劳动力和新增劳动力为对象，实施非农牧就业导向的技能培训和信息服务项目。
第三，针对银行信贷机构设计激励制度，促使它们为农牧民创业提供金融服务。
四、小结
经济改革中，西藏农牧业的连年增长和有效的社会援助使农牧民家庭获得了基本的食品保障。以公共产品和服务供给的形式援助欠发达地区和弱势群体的方式，实质上是一种投资取向的收入再分配。这种分配方式之所以在西藏得以实现，一方面是由于中央政府和其他相对发达的省／区政府的财政资源转移；另一方面是因为中央政府的对外信息披露制度，无形中将受援地区政府履行公共职能的状况置于外在监督之下。不过，农牧民收入的长期增长，还有赖于非农牧业就业岗位的创造。这就对公共服务的供给提出了新的要求，即：就业导向的人力资源促进和农牧民创业支持服务。在市场经济条件下，提高农牧民的创业和就业能力，可以说是保障农牧人口参与并受益于社会经济发展的关键。