社团组织的发展路径研究：基于公共服务参与的考察，本文主要内容关键词为：社团组织论文,公共服务论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1001-4608(2009)01-0024-08
一、社团组织的内涵、外延及其在我国的发展现状
自20世纪90年代以来，随着我国经济社会转型的加快和国民经济的持续快速发展，社团组织迅速成长并日益壮大，在动员社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着越来越重要的作用，日益成为经济、社会活动中不可或缺的组成部分[1]。胡锦涛总书记在中共十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社团组织的政策，发挥各类社团组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。
“社团组织”是一个具有中国特色的概念，学术研究中至今也没有一个严格而确切的定义。国外关于类似社团组织也有多种定义，其指代范围有：非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)、中介组织、社会组织、公民社团、第三部门、自治团体、志愿组织等，虽然具体含义并不完全相同，但在广义的层面上是一致的，我国学术界对类似于以上西方社会组织的提法，一般是用“社会团体”或“民间团体”等中性词来称谓。美国霍布金斯大学教授Salamon(1999)认为，这些组织通常必须符合下列特征：组织性(formal organization)、社会性(nongovernmental)、非营利性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)、志愿性(voluntary)[2]3-4。虽然中国目前还很难找到严格符合这一定义的组织，但在经济和社会领域，又确实存在和继续产生着大量与政府和企业不同的“第三领域”的组织，即社团组织。
从中国近代最早正式成立的第一个社团组织——上海万国红十字会(1904年3月成立于上海，中国红十字会的前身)到现在，社团组织已走过了百年的历史[3]1。进入20世纪90年代以后，我国社团组织尽管数量大增，分布领域与活动领域也日渐扩大，对社会的影响力逐步增强，但整体来说其发展仍处于萌芽阶段。在国内较早开展NGO研究的清华大学王名教授认为，当前中国社团组织主要存在着4个方面的问题：(1)资源不足，无法开展正常的活动；(2)能力不足——组织能力、管理能力、创新能力、扩张能力、和可持续发展能力等方面的不足；(3)缺乏自治，作为政府的附属机构在配合党政机关开展各种工作；(4)发展不平衡，社团组织在区域之间、城乡之间、东西部之间以及沿海地区与内地之间的发展不平衡[4]15。从若干调查研究来看，我国社团组织的内部管理状况欠佳，绝大多数社团组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象。大多数社团组织动员能力有限，专业化服务能力不足，社会公信度不足。在外部环境方面，我国社团组织的发展受到政治环境的制约，社会各界对社团组织的认识有限，加之法律、法规的不完善，使得社团组织在中国的发展受到诸多限制；不少社团组织“官办”色彩浓厚，本身缺乏自治，没有其该有的“独立性”[5]，不能公正地面向社会发挥其重要的职责。
二、社团组织发展的体制钟罩①与现实取向：批判与超越
以社会的现实需求作评判，当前我国的社团组织的发展水平并不令人满意。长期以来，社会各界就这一问题展开了持续而热烈的讨论，既有的观点较为集中，大多认为管理体制和意识形态，特别是双重登记管理制度的约束限制了我国社团组织的兴起和发展壮大。例如，大多数相关研究认为，我国社团组织相关法律尚未形成完善、系统的体系，社团组织没有合法身份，缺乏法律的保护，活动范围和方式受到很大限制，也不能享受作为一个合法的社团组织的所有权益，包括减免税收等。同时，政府改革滞后，政府在观念和认识上的落后，如对多元治理模式中政府的定位不明确，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心社团组织的发展壮大会动摇国家的政治经济基础，等等。政府对社团组织的发展在宏观上支持，在微观上限制，双重管理甚至是多重管理，限制了社团组织的正常发展。政府管理部门对社团组织的管理，把入口作为重点，为社团组织的登记和成立设定了过高的门槛；对社团组织实行双重管理，在社团组织的注册、监督管理、优惠政策等诸多方面，不仅约束过严，而且彼此不配套、不协调、不到位，严重影响了社团组织的发展。
不可否认，体制的约束形成的逆向激励机制在很大程度上制约了社团组织主动性的发挥及其自身的快速发展，但是这类似是而非的观点并不能完全解释社团组织的发展现状、现有的社团组织活动能力不强的现状以及中国社团组织未来可能的发展前景。已经有越来越多的研究者从体制内(国家)外(社会)的互动关系和“国家在社会中”这种新的分析取向来认识社团组织的发展情况，跳出了“国家—社会”二元静止对立的认识框架。Migdal(2001)在一项研究中指出，“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构，目标，支持者，规则和社会控制都会发生变化，它们在不断地适应当中”[6]57。
康晓光(1999)通过调查研究指出，尽管我国颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》，但并未得到有效的贯彻落实，在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“非法活动空间”，经济体制改革和政府管理方式的改革开辟了个人、社会团体和事业单位获得这些资源的渠道，如允许捐赠和接受捐款，甚至给予减免税优待；在不损害切身利益的前提下，政府也允许社会团体利用报纸、杂志、电视、广播等大众传媒开展活动；对外开放开辟了另一个资源空间和资源获取渠道，来自境外的知识、信息、资金，通过报刊杂志、书籍、互访、培训、会议、资助等形式，源源不断地进入社会领域，为社团组织提供了前所未有的生存资源和发展机会[7]1-14。Migdal(1994)在另一项研究中认为，“国家镶嵌在社会中”(state-in-society)，国家与社团组织的关系既不是“国家中心的”，也不是“社团组织中心的”，而是国家权力和社团力量相互交织和作用，充满了冲突和妥协，产生了一个不断变化的国家—社会团体关系[8]34。郁健兴(2003)指出，国家作为政策制定者也不是凌驾于社会之上，而是存在于社会中，构成社会的一部分；实践中的国家很少能够摆脱社会而独立自主，其自主性、政策的倾向、领导人的威信及其本身的一致性都深深受到它所运作的社会的影响[9]。国家和社会团体相互借用，相互渗透，彼此增强自身的合法性和组织目标既是一种可能，更是一种趋势。
不仅如此，在笔者看来，各类法团主义观点在另一方面也混淆了社团组织的内涵式发展与外延式扩展两种不同的发展方向。一般说来，从一个地区的角度看，体制的钟罩限制了本地区社团组织的外延式发展，例如，本地区社团组织的进入数量、活动范围等等，而内涵式发展则为单个社团组织的规模、服务质量、活动能力、参与广度、社会影响力的扩展。目前学界关注的大多是社团组织的外延式发展，即社团组织的粗放式发展。这类观点强调的是既存社团组织的合法性问题、组织的符号化身份问题，与组织所从事的实际活动及活动效果、组织自身的成长发育并无内在关联。从根本上讲，现有的法规制度、管理体制并没有阻止社团组织的成立和社团组织本身所应当实现的活动目标，它只是阻止了更多的社团组织的涌现。社团组织即使在体制层面获得了明确的合法身份，但如果其实务活动的身份角色不能到位，那么社团组织的实际性质和功能依然是悬置的，也即不改变其当前的实际状态。换句话说，管理体制的钟罩更多的只是阻碍了社团组织的成立形式，而不阻止其能动性的发挥、实践活动和自我管理。单就某个具体的社团组织而言，既有的体制钟罩对它的成立和发展的影响是两个不同的层面，体制钟罩的约束既不能够解释为什么会有社团组织的存在，也不能很好地解释社团组织的发展水平。体制钟罩的约束范围和向度毕竟是有限的，而实践活动的范围和空间则是无限的，因此，单以管理体制来解释社团组织的发展现状是不合理的，最根本的因素在于中国公民社会的发育不足。
从社团组织在西方社会的兴起历程来看，西方社会的社团组织内生于西方的公民社会精神之中，社团组织与公民社会相互促进，获得了同步发展。基于新教教义的利他精神、基于法制和契约的互助精神、基于效率的普遍信任精神和社会资本是西方社团组织兴起和发展壮大的内生性因素。这是因为，从资源动员能力和实践活动能力角度看，即使没有管理体制的约束，社团组织的资源倚赖问题仍然只能从政府和社会中去寻找解决之道。实际上，是资源和能力的自我约束和自我强加而非体制钟罩制约了我国社团组织的发展壮大。社团组织的发展壮大不仅仅只表现在制度解禁后社团组织数量的扩张，更重要的是体现在活动能力增强、服务质量提高，以及服务范围、服务深度的拓展方面。
将焦点集中在体制约束上的可能原因在于，很多学界人士在看待社团组织的发展时过分强调西方社团组织理论母体身上的一系列固有理念，盲目模仿西方市民社会发育中社团组织的发展道路，忽视另一种既存的社团组织生存的社会环境及其发展可能性，从而过分关注抽象形式上的差别，这种静止的观点显然忽视了社团组织的历史演变过程和历史形态。这表现在，相关的研究和理论观点过分强调不同文化和经济社会条件中的社团组织在形式方面的一体化，而较少考虑到社团组织所赖以存在的具体社会背景的差别，以形式上的差异来指称中国社团组织的发育不足问题。中国社团组织的发展研究在方法上应该通过对事实和过程的考察，来重新定位研究对象所具有的意义。中国社团组织研究必须先抖落附着在西方理论母体身上的一系列固有理念，首先区分的是社团组织“是什么”和“应该是什么”的区别，要回答的问题是中国社团组织的现实基础是什么、其内在的影响因素是什么、中国政治社会现象中的各种社会实体是如何互动的及其内在决定因素是什么[7]。
当然，体制钟罩不只是僵硬的文本，还应看到文本背后的实践力量对社团组织发展的制约。但是，实践的力量从来都不是单向度的，实践是一个互构的过程。既然体制不是社团组织发展的决定性因素，那么我们就有足够的理由和充足的信心从理论上找到社团组织发展的实践逻辑和现实路径。事实上，体制钟罩的作用发挥的程度，一方面在于体制的实践力量的推动力度，另一方面更在于非体制的力量对体制的认同和遵从的程度，从实践社会学的角度看，体制作用的实现本质上是一个结构化的过程，非体制的行动主体在遵从体制约束的实践过程中逐步内化体制约束，而实践的过程则在不断地强化体制本身的约束。没有自身的内化和强化，体制的钟罩本身无法自己完成对非体制主体实践行动的制约。长期以来，我国社团组织与体制安排的实践情况是，体制在象征意义上的文本力量远大于体制的实践主体力量，而习惯于对体制文本和实践力量的认同，社团组织失去了主观能动性的发挥和对实践路径的探索。这也是我国社团组织得以存在和发展、而发展水平又不高的根本原因。在中国的国家与社会关系变革过程中，社团组织的成长是国家政治体制改革的产物，国家又是规范、引导社团组织使其不至于放任自流的力量；反过来，社团组织的发展成了改革传统体制、转变政府治理方式的推动力。
赵秀梅(2004)从三个不同层次来考察社团组织对国家的策略：(1)如何利用国家权威来弥补自身由于法律程序上的缺失而造成的合法性不足；(2)如何利用政府网络和资源来实现自己的组织目标；以及(3)社团组织如何(利用合法性社会行动)尝试着影响监督政府行为。她认为，这是社团组织利用种种手段来尝试改变它们与国家的关系，使之朝着有利于自己发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府的多种策略[10]。在笔者看来这实际是提出了社团组织谋求发展壮大的实践策略。在转型社会中，国家与社团的关系不仅是需要重建的关系，还是其重建的动因。在“主体—实践”分析范式看来，社团组织是制度下的行动者，同时也是在社会实践关系网络中的行动者，在实际生活场域中，各种制度性因素与非制度性因素在实践空间中共同运作。社团组织不仅仅受制度化的结构制约，同时社团组织作为一个实践者，根据组织的知识和利益在决定自己的行为策略，并改变着结构本身[11]。
实践策略的成功实施和目标达成倚赖于适合的实践场域，而和谐社会战略背景下的行政管理体制改革、公共服务体系与体制再构建为社团组织谋求发展壮大提供了良好的实践场域。当前在实践活动层面，我国政府与社团组织形成了良好的对接，这表现在：既有的法律并没有完全限制社团组织成立及其实践活动空间，国家的公共服务职能日益突现，公共服务投入日益增多，国家提供公共服务日益市场化、社会化，公共服务实施主体日益多样化，因此，通过购买国家公共服务，在实践活动中实现社团组织的发展壮大便是一条切实可行的路径。随着和谐社会战略的稳步推进和政府管理体制改革的深入，国家提供公共服务已经逐步走上经常化、制度化、市场化、专业化的道路。参与公共服务是我国各类社团组织克服资金困难、专业化水平不够、社会认可度不高、资源动员能力不强等各个方面的发展困境，走向发展壮大的现实路径。更为重要的是，以参与公共服务来发展壮大自己，既是现实的路径，更是突破体制钟罩的实践路径。上文的内容综合如图1所示。
图1 社团组织与国家的互动框架
实际上，正如有的学者指出的那样，今天中国社团组织发展的现实困境和80年代初期的民营企业成长中所遭遇的阻碍几乎一模一样：难于得到资金支持；在征税等政策上处于不平等地位；难于注册，被迫挂靠“集体”或者“国家”，经营活动受限，等等。但是民营企业在实践中的探索、内生式的发展壮大最终跨越了体制的钟罩并最后走上了蓬勃发展的道路[12]。我们有足够的理由为中国的社团组织的美好明天投入更多的期待。
三、公共服务主体社会化与市场化：社团组织发展的良好契机
一般而言，公共服务是指由法律授权的政府以及社会公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能。温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业、发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”②公共服务社会化和市场化是指公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社团组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争[13]。
十六届四中全会提出：“要充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”，这一论断为新形势下社团组织的作用做出了精辟的论述，为社团组织的发展开辟了广阔的空间。我国公共服务需求的全面快速增长为社团组织参与公共服务提出了现实需求。近几年公共服务需求以超常的速度增长，结构变化逐步由消费型向发展型升级，社会在就业、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共服务需求全面凸显出来，为社团组织参与公共服务提供了重要机遇，主要表现在：
第一，公共服务社会化的预期社会收益将会为政府的职能转变和行政管理体制改革赢得社会基础和社会认可，同时这种社会基础和社会认可也逐渐演变成为一种社会压力和推动政府改革的外部动力，促使政府进一步主动地转变其职能和推进行政管理体制改革。而这一切将使政府更加关注和重视社团组织的发展：政府将逐步简化社团组织登记注册的手续并放宽其成立的限制条件，也就是从重视“入口”管理转向重视“过程”的监督。政府将努力为社团组织创造良好的发展环境，包括法律法规及政策环境，社团组织将在日益完善的法律法规下，光明正大的开展其各种组织活动。最后，政府随着财政汲取能力的加强，也会逐步加大对社团组织的资金投入，但不会以此加强对组织的控制，目的旨在增强社团组织的实力和发展能力。
第二，公共服务社会化有利于营造社团组织发展的社会条件。政府把越来越多的职责转移给社团组织，企业和公众在生活中必将越来越多地享受到社团组织所提供的公共产品和服务，从而逐渐接受、认可和支持社团组织的存在和发展。更多的社会生活主体将参与到社团组织的活动中，这种参与包括加入社团组织，成为其中一员，也包括给社团组织提供资金和物质上的支持，这对社团组织增强其实力起着巨大的推动作用。
四、参与公共服务与社团组织的发展路径
在建设和谐社会和公共服务型政府的目标指导下，政府公共服务方式的创新和公共服务社会化是必然的趋势，这将会大力促进社团组织的进一步发展；同时，社团组织的发展壮大，也将有利于公共服务社会化的尽快实现。在公共服务实践过程中，正如熊跃根(2001)所言，双方的能力都将得到加强：国家变得更靠近社会，其合法性、渗透能力和控制能力都有所增强；而民间组织也得到了政府和社会双方面的认同，得以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更为灵活。
在和谐社会建设战略背景下以公共服务参与为载体和实践场域，社团组织的发展路径日益明晰，主要体现在以下方面：
第一，通过参与公共服务缓解社团组织的资金瓶颈问题。
资金是社团组织的生命线，社团组织的生存与发展都有赖于充足的资金。但资金缺乏是目前中国社团组织发展的最大障碍。当前各级政府限制社会从事经营活动，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施也极为有限。由于活动严格受限，社团组织的社会资源动员能力非常有限，这使社团组织的经费极度紧缺。清华大学NGO研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查研究表明，“缺乏资金”被列在社团组织面临的诸多困难之首(见表1)。在公共服务由政府垄断的情况下，借助于政府力量自上而下建立起来的社团组织享受着政府提供的各种现成资源，执行政府交办的任务，没有竞争意识和危机意识；自下而上的草根组织则多是凭着创办者或小部分热心公益人士的高尚情操和热情，在有限范围内默默无闻贡献自己的微薄力量[14]。
政府购买社团组织的服务，是帮助社团组织发展的重要方式，政府支持是社团组织得以生存发展的关键性因素。在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本八国的社团组织中，私人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅为10％，而41％的非营利性收入来自政府支持，另有49％来自非赢利服务收费。国家通过竞标把福利服务的合同外包给社团组织的方式为公众提供社会福利的服务。当前，中国政府已开始通过购买公共服务的途径，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社团组织来完成，并根据社团组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。采取“花钱购买公共服务”的方式，可以充分发挥社团组织在人才和专业技术上的优势，为社会提供更多优质的公共产品和公共服务[14]。更重要的是，政府花钱购买社团组织提供的服务，可以帮助社团组织克服资金困难，提高专业化水平、社会公信力、资源动员能力，从而走向发展壮大。
第二，通过参与公共服务提高社团组织的专业化水平，实现社团组织的内生式发展。资源不足与专业化水平不高是一对孪生兄弟。这主要表现在我国社团组织的专职人员较少，人员素质较低，缺乏创新精神，特别是具有专业服务技术和服务理念的专业技术人员极为缺乏；机构缺乏相关的社会服务活动的知识与经验，不少社团组织缺乏创新性、灵活性，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段，严重制约了社团组织的发展。专业化水平不足还严重制约了社团组织的社会影响力和社会资源发动能力，制约了社团组织发展壮大的社会基础的构建。在公共服务需求日益专业化、科学化的今天，政府向社团组织购买服务，一方面可以解决社团组织的资金瓶颈问题，从而加强自身的人才队伍建设、组织与机构建设，提升社团组织社会服务的专业化水平，另一方面也有助于社团组织之间竞争格局的形成，从而促使社团组织努力进取，更进一步提升自己的专业能力，加快自身的专业化进程，实现社团组织的内生式发展。
第三，通过提供公共服务向社会各界展示社团组织良好的工作效率、领导人的个人魅力、活动的正当性、自身的非营利性和公益性等来赢得社会的承认和认可，从而赢得实质合法性(substantive legitimacy)和社会信任，吸引更多的公民参与到社团组织的社会服务活动中来，不断壮大组织的规模和活动能力，增强其社会关系资本和资源动员能力，为社团组织赢得实质合理性，为推动社团组织管理体制改革，赢得更多的自由活动空间，为自身进一步发展壮大提供现实条件。公共服务是一个社团组织与公众互动的过程，同时也是一个通过形象、正当性和成绩等方式有效动员公众积极参与到社团组织公共服务活动中来的过程。公民对于社团组织参与的广度越大，参与过社团组织的人的覆盖面越广，参与深度越强，则社团组织的社会公信力就会逐步增强，社会关系资本逐渐增多，资源动员能力日益增强，社团组织提供公共服务的能力也将随之增强，而这又将进一步吸引更多的公众参与到社团组织的社会公共事业中来，为社团组织的发展壮大提供源源不断的社会力量。
第四，通过参与公共服务，以公共服务作为实践载体，或者加入政府主办的项目，从而更加有效地利用国家权威及其符号以弥补自身的合法性[10]。在公共服务实践中获得合法性，既有助于社团组织拓展自身的活动范围和活动形式，提升活动实效，也有助于取得更多公众的关注和参与，促进社团组织的发展壮大，为社团组织赢得更大的发展空间。
社团组织在开展活动时，越是能够成功地利用国家的力量，就越是容易发展，其中的有效方式就是使自己合法化。社团组织利用国家权威弥补自身合法性的一个重要方面是在参与公共服务过程中，积极实践国家和政府的治理理念和目标，赢得国家和政府的肯定以获得合法性。Fisher研究发现，社团组织的实践活动可以帮助重新定义政治环境所决定的政策，以及通过与政府的联系创造新的政治空间和机会[15]98。我们应该看到，民间组织主动接近国家，引述国家法律，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，可以此证明社团组织以自己的方式来解决社会问题的合法性，从而在活动推行和计划安排上更具有效率。政府部门对通过民间组织来恢复社会自治有一定的积极性，可以此形式帮助维持自己负有责任的社会秩序，提升国家的合法性和对社会的控制整合能力。
另一方面，在公共服务实践活动中，社团组织可以有效地利用国家权威及其符号。在中国目前的环境下，利用私人关系来动员体制内的资源是社团组织最常用的一个手段，参与公共服务则为这一手段的实施提供了良好的载体。在公共服务实践中，社团组织可以大量吸收相关的政府官员、专家以及一些新闻媒体工作者作为外围成员，从而形成一个广泛而稳固的多层次社会工作网络。通过这个网络，利用这些官员的个人活动来显示组织获得了某种程度上的国家权威认可这样的事实。除了直接利用国家行政权威之外，在公共服务实践中借助官办、半官办社团的行政网络，加入政府主办的项目，也是社团组织进入政府网络、获得政府行政支持、从而获得自身的发展的又一个重要途径[10]。
注释：
①“布罗代尔钟罩”是指那些阻碍经济社会发展的社会安排和社会机制，打破阻碍经济社会发展的种种“布罗代尔钟罩”是人类社会制度变迁的主要指向和动因(韦森，2006)。秘鲁著名的经济学家德·索托在研究发展中国家的体制安排与经济发展时发现，正式体制“钟罩”外生活的人们并非消极待世，反之，长期生活在非正规经济下的人们表现了顽强的生命力和惊人的创造力，他们不断创造出一个个非正式制度以满足自己和自己所处社会的需求(参见德·索托：《资本的秘密》，华夏出版社，2007年版)。基于以上研究，本文借用了体制钟罩这一概念来试图表明现有的社团组织管理体制是如何影响社团组织的发展。
②温家宝总理在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班上的讲话。