关于社会保障问题的思考、调查和建议，本文主要内容关键词为：社会保障论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、思考
马克思在《哥达纲领批判》一书中指出，在社会产品中应该扣除：“第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”剩下作为消费品的那一部分，在进行个人分配之前，又得扣除：“第一，和生产没有关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金。”上述第一批扣除中的第三项和第二批扣除的第二三项即属于社会保障基金的扣除——也就是可以使用的社会保障资金。
“社会保障”一词是从英语翻译过来的。1935年8月14日美国国会批准并公布《社会保障法》，“社会保障”一词首次出现。1938年新西兰，1941年8月14日美、英二国的《大西洋宪章》，1944年国际劳工第26届大会的《费城宣言》均用了这个词，遂产生了广泛的国际影响。截止1995年，世界上已有148个国家和地区建立起社会保障制度。
我国解放以后，就逐步建立了社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等制度。1985年9月，通过的《中共中央关于制订国民经济和社会发展的第七个五年计划的建议》，第一次在正式文件中使用了“社会保障”一词。
社会保障具有强制性、广泛性、复杂性和代济性的特点。无论何种社会保障制度，凡属覆盖范围之内的，所有单位和公民、职工个人，均须无条件参加；社会保障涉及面广泛，涵盖社会各城镇、农村、企业、团体、个体劳动者，工农兵学商和城乡居民、老病残伤死生、失业、天灾等几乎无所不包，无所不管；复杂性是指行政性关系、平等性关系、帮助性关系和独立性关系的纵横交错，资金来源不一，筹集方式多样，享受条件和标准各异；代济性是指婴幼儿在生、养、保健、教育阶段，必然享受着上一代扣除下的积累；老一辈职工的养老费用亦需由当代在职者扣除的积累中支出一部分作为补充。
社会保障的原则有：权利性原则、普遍性原则、平等性原则和基本生活保障与提高生活质量相结合的原则。权利性保障首先是经济权利，生活有困难的社会成员有权利从国家和社会获得经济物质内容的具体帮助；其次是社会权利，所有社会成员尤其是老人、妇女、儿童、残疾人等特殊群众成员，需要获得经济物质内容以外的关心和帮助；再次，具有与公民的名誉权、荣誉权相关的人身权利。对公民实行普遍性的社会保障，是世界各国共同奉行的一条基本原则，我国宪法45条的规定是对全体公民而言的，目前我国的社会保障要加快立法，并在改革中求得发展和完善，落实宪法规定，扩大实施范围，力求使之覆盖到全体公民。平等性原则包括两层含义：一是社会保障权利必须人人平等；二是社会保障待遇遵循平衡原则。我国宪法第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”社会保障属于国民收入再分配的范畴，遵循平衡原则，有助于维护公平和缩小贫富差距。社会主义市场经济是效率经济，鼓励竞争，分配差别不可避免，为了维护社会稳定，国家应通过宏观调控和税率杠杆减缓不公平状况的过度发展。社会保障还要努力使应享受对象的生活质量相应有所提高，各项待遇标准随物价上涨幅度予以适当调整，应随经济发展水平提高而得以改善。
二、调查
根据甘肃省八届政协常委会1998年工作要点，我们调查组于7月20日至28日到兰州、白银两市和部分企业对社会保障问题进行了为期9天的调查。这次调查的形式，主要是听取情况介绍同召开不同层面的座谈会相结合，听取了兰州、白银两市和景泰县的社会保障、下岗职工生活安排及再就业工作情况汇报，先后同兰炼、兰化、兰石、兰钢、白银有色金属公司、兰州市公交公司、白银汽车运输公司、景泰县面粉有限责任公司、兰州量具刃具厂9户国有单位和白银化峰工贸实业有限公司、景泰宏泰工贸有限责任公司、季中良服装厂、中西医结合医院4户非公有制企业开展了座谈、讨论、调查。
从调查情况来看，兰州、白银两市认真贯彻了中央、国务院和省委、省政府关于社会保障制度改革及国有企业下岗职工生活保障和实现再就业工作的方针政策，社会保障制度改革逐渐深入，取得了一定的成效，经过几年的努力，社会统筹同个人帐户相结合的新机制正在形成；养老保险统一并轨正在起步实施；失业保险扩大了实施范围；工伤、生育、医疗保险制度改革在全国尚无统一方案的情况下，大胆探索，积极进行试点，摸索经验；城市居民最低生活保障制度开始实施；国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的有关政策正在逐步落实，企业职工的情况基本上是稳定的。具体情况是：
社会保障覆盖面逐步扩大。到1997年底，白银市国有企业参加养老保险社会统筹的覆盖面已达100%；集体企业为96%；参加失业保险社会统筹的国有、集体企业的覆盖面为98%。景泰县县属国有企业养老保险统筹面企业达到100%，城镇集体企业为90%。兰州市截止1998年6月底统计，参加养老保险社会统筹的企事业单位1199户，在职职工12.6万人，离退休人员4.5万人，总覆盖面为84.2%，其中，国有企业为90%，集体企业为51%，非公有制企业为20%。参加失业保险统筹的单位计2843户，职工58万多人，总覆盖面为86%，其中，国有企业1049户，职工48万多人，覆盖面为98.5%；集体企业1054户，职工9万多人，覆盖面为85%；“三资”企业130户，中方职工1000多人，覆盖面为55%；行政事业单位624户，合同制工人近1万人，统筹率达到80%。上述情况表明，养老和失业保险的社会统筹面，国有企业好于集体企业，集体企业好于非公有制企业。
社会统筹层次逐步提高。为了均衡企业负担，提高社会保障基金的调剂和保障功能，兰州和白银两市根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和省政府贯彻该决定的实施办法精神，积极创造条件，提高社会统筹的层次。白银市于1995年在总结县级统筹经验的基础上，实行“两级管理，一级核算”，开始由县级统筹向市级统筹过渡，目前正在积极努力由市级统筹向省级统筹过渡。兰州市也于1995年实行养老保险由县区级统筹向市级统筹过渡，全市实行统一比例、分级征收、统一管理、余额上解、年终结算、基金统一调剂使用办法，缓解了老企业负担畸轻畸重的矛盾。从1998年开始，该市将由市级统筹提升到省级统筹。目前兰州市养老保险基金从1987年到1997年已累计收缴9.88亿元，支付7.22亿元，滚存结余2.16亿元，但按照1998年全市核定的养老保险基本收金2.0037亿元、支付2.0844亿元计算，年差额将达807万元。实行省级统筹后将有利于地区之间的余缺调剂。
失业保险范围扩大。1986年按照省上的统一部署，兰州、白银开始建立失业保险制度，实施范围包括破产企业职工濒临破产企业在法定整顿期间精简的职工、企业终止，解除劳动合同及企业辞退的职工，1995年扩大到被撤销和解散企业的职工，实行关闭停产整顿被精简的职工、除名开除的职工、经批准必须裁减的少数富余职工，并开始向失业保险基金由国家、企业、个人三方负担的制度转变。失业保险制度改革的推行，在深化企业改革、保障失业人员的基本生活和维护社会稳定方面将发挥重要作用。以兰州市为例，11年来累计收缴失业保险金1.41亿元，从建立失业保险制度以来，共接受推向社会的失业职工5400人，支付救济金及医疗补助355.87万元，接收了1户破产企业，为12145名破产企业的职工发放救济金1096.96万元，1993年以来在“两节”期间共给505户困难企业的16.9万名职工一次性救济支付1099.83万元，扶持了34户特困企业，17751名下岗职工重新上岗支出561.4万元，支付转业训练费、生产自救费、管理费3644万元，并上交省级调剂金1223.16万元。
医疗、工伤、生育保险积极进行试点。白银市于去年制定了方案，部署了医疗、工伤、生育保险的试点工作，确定先实行县级统筹，3年后过渡到市级统筹。目前部分县区的统筹方案已上报，审批后即组织实施。兰州市于1994年在榆中县开展的试点至1997年扩大到安宁和红固区。到目前为止，全市参加医疗、工伤、生育保险的企业共125户，职工8988人，离退休人员826人。按照“以支定收、略有储备”的原则，统筹比例为6%，其中，大病医疗4%，工伤0.5%～1%，生育保险1%。3年来共收缴医疗、工伤、生育保险基金265.6万元，支付261.6万元，结余4万余元；其中工伤、生育保险基金结余17万元，但大病医疗超支13万元，已入不敷出。
加大了基金的收缴力度。社会保险费按时足额收缴，是社会保障制度正常运转的前提和保证。白银市从1996年开始采取有力措施，加大收缴力度，取得比较好的效果。他们的主要做法是：制定《白银市城镇企业职工养老保险制度改革实施办法》，对缴费作出明确规定；通过接管企业离退休人员，实行养老金社会化发放带动基金收缴；同银行达成协议，由银行代扣社会保险费；通过劳动年检和人事调转关系办理，督促企业缴费，从而改变了过去上门“讨债式”的催缴被动状态。1997年全市收缴率达93%，今年上半年在部分企业经营困难的情况下达到95%。白银磷肥厂、矿冶公司在欠发职工工资的情况下，也足额缴纳了养老保险费。
部分国有大中型企业开展了补充养老保险。为了扩充养老保险系数，一些有条件的国有大中型企业如兰炼、兰化、兰石、兰钢和白银有色金属公司，根据企业的实际情况和国家的要求，先后实行了养老补充保险和职工互助保险、安康保险，受到了广大职工的欢迎。兰炼总厂于1995年建立了企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度。企业补充和个人储蓄的比例为3∶1，总的原则是效益好时多补，效益差时少补或不补。白银有色金属公司1994年开展职工互助补充保险，1995年全面推行，对工伤、大病、丧葬、意外伤害、济困互助和职工供养的直系亲属死亡进行保险，参加的职工达到了6679名，累计积累基金674万元。到目前为止，有1088人享受了此项保险待遇，个人最高补助额4000元，最低300元，累计已支付60余万元，尚结余600多万元。兰化公司由工会办理的职工互助补充保险（包括温饱食品免费供应、安康保险）在稳定职工队伍方面也发挥了重要作用。职工互助补充保险参加人数达到2.8万人，积累资金359万元，累计发放保险金21万元。参加安康保险的有5000人，积累资金708万元，已发放保险金0.8万元。
实施城市居民最低生活保障工作进展顺利。建立城市居民最低生活保障线、职工最低工资标准线、职工最低生活费标准线，也是社会保障的重要方面，对维护社会稳定发挥着“安全网”的作用。兰州市为实施城市居民生活保障制度，成立了由副市长任组长的领导小组，市委、市政府三次召开了专题会议研究部署，在省、市、区资金负担比例尚未确定的情况下，决定先由区财政支付，并预拨了第一季度的资金。目前，省、市、区三级财政分担比例已明确，省财政的580万元和市财政的665万元已列入预算，分期拨付，并初步建立了调查、申报、审批、发放、监督工作程序，切实把好审批关、群众评议关、张榜公布关、验证材料关、街道、居委会审查关，以确保把保障金发到城市贫困居民的手中。
地区和企业把国有企业下岗职工生活保障和再就业工作作为第一位的工作来抓。从调查了解的地区和企业情况来看，中央、国务院和省委、省政府关于解决国有企业下岗职工生活保障和再就业问题的文件，受到地区、企业和广大职工的热烈拥护，正在实际工作中贯彻落实。兰州、白银、景泰县相继成立了领导小组，下设办公室负责政策协调和督促检查，一些县区和有下岗任务的企业已建立了再就业服务中心，资金的筹措正在积极落实，地、县也相应地制定了一些实施的具体办法。
白银市今年上半年新增下岗人员8176人，加上去年结转的下岗人员，总计达17433人，已安置解困9064人，到6月底尚有8369人需安排再就业。他们对下岗职工分流安置采取了7条办法，具体做法是：建立再就业中心托管一批，计托管下岗职工2372人；企业内部分流消化一批，如白银公司通过发展“一厂两制”集体企业和内部退养分流安排6416人，白银汽车运输公司通过发展多种经营、开拓新的就业领域，分流安置510人，占该公司职工人数的50%；通过转岗提高一批，仅去年就培训下岗职工3580人，目前已建立了8个培训基地；通过职工自谋职业解困一批，全市自谋职业的下岗职工累计达到6044人；鼓励用工单位吸纳一批，总计吸纳下岗职工1287人；“退二进一”向农村转移一批，市上在白银两区承租土地三亩，建设2个日光温室，在平川区开发500亩土地，安排下岗职工从事养殖、种植业开发，现已有500多人在农村就业；开展劳务输出向外输送一批，通过这条途径已向外输出劳动力800人。兰州市到今年上半年，共有下岗职工28435人，其中市属企业20205人，县属企业8230人，已安置17126人，尚有11309人需安排再就业。全市通过各种渠道筹措资金1952万元，用于下岗职工基本生活保障和再就业。兰炼、兰化、兰石、兰钢等大型企业采取精干主体、剥离辅助，少下岗、多转岗的办法达到减员增效的目的，这一经验对大型企业很有借鉴意义。
从1986年开始的社会保障制度改革，经历了十多年的艰难历程，虽然取得了一定成绩，但是同建立社会主义市场经济体制和现代化企业制度的要求还有不少差距。当前的主要问题是：
（一）社会保险的覆盖面小。到目前为止，除国有企业外，兰州市尚有49%的集体企业、80%的外商投资企业、88%的私营及个体劳动者没有纳入社会养老保险统筹范围。失业保险，总覆盖面仅为86%，少数国有企业没有参加，15%的集体企业、45%的“三资”企业、20%的行政事业单位的合同制职工还没有参加进来。白银市有个体、私营和合营企业9050户、1.1万人，参加社会保险的只有1户1人。由于覆盖面小，部分国有企业特别是老职工多的企业负担较重，影响了互济、调剂功能的发挥。
（二）保险基金收缴难。由于部分企业生产经营困难，职工发不出工资，无力交纳保险金，某些效益好的企业怕吃亏，认为统筹是“杀富济贫”不愿缴纳，造成保险基金收缴困难重重，欠交的现象越来越多。兰州市有63户企业累计欠缴养老金1971万元，其中市公交公司欠缴达1011.7万元；拖欠失业保险金的国有企业达375户，占国有企业的45%，累计拖欠3115万元，其中，中央企业42户，拖欠450万元；省级企业183户，拖欠2140万元；市级企业150户，拖欠525万元。一些国有大中型企业在效益好的时候都如数缴纳了养老、失业保险金，近几年生产经营困难，也出现拖欠保险金的形象。白银有色金属公司负债率占114.9%，离退休职工1.43万人，占在职职工总人数的45%，负担很重，工资不能按时发放，1997年欠缴失业保险金600多万元。兰州钢厂1994年以来连年亏损，累计欠缴养老保险金1848万元，拖欠失业保险金235万元。兰州石油化工机器厂也由于近几年企业效益不好，资金短缺，至1997年底共计欠缴失业保险金126万元。
（三）统筹层次低。1994年省政府颁发文件要求由地县统筹向省级统筹过渡。省级统筹的主要标志是全省统一统筹项目、统一统筹比例、统一财务制度、统一调节使用资金。从我们了解的情况看，实际工作还没有到位。白银市仍处于市级统筹，兰州市正在向省级统筹过渡，许多方面还需进一步完善。由于省级统筹未实际到位，难于均衡地区、行业、企业的养老保险负担，特别是减轻老企业的负担，也不能有效地增强养老保险的调剂功能。
（四）宣传工作的力度不够。我们到几户私营企业调查，他们反映看不到文件，也没有参加过社会保障改革方面的会议，有关社会保障方面的政策规定一无所知，所以他们把给职工办福利的事也认为是社会保障。在同其他企业的座谈中，也发现一些企业领导对社会保障的认识模糊，相当一部分职工对关系自己切身利益的社会保障知之甚少。这说明社会保障制度虽然搞了十多年，但宣传工作还不广泛、不深入，存在着遗漏和空白点。
（五）立法滞后。在同地、县和企业的座谈中，普遍认为社会保障制度改革在初期靠政策推动是完全必要的，今后也还要完善现有政策，制定新的和配套的政策及行政规章。但在改革深化的情况下，光靠政策已不能完全适应新形势发展的需要。目前，国家和省上尚无社会保障方面的立法，立法严重滞后于改革的发展，使保险基金的收缴、覆盖面的扩大缺乏强有力的法治手段。
（六）有关部门未形成合力。建立社会保障体系是一项庞大的社会系统工程，涉及到众多的相关部门，光靠劳动保险部门孤军作战是不行的。榆中县开展的大病医疗保险试点，由于有关部门支持配合不够，政策协调困难，一些具体问题难以解决。兰州市1992年同几家银行联合行文委托银行代收保险基金，但受部门利益的驱动，按规定开出的“委托收款单”80%以上被银行以各种理由退票，使“委托收款”无法执行。在扩大覆盖面、基金收缴、基金管理使用等方面，工商、税务、银行、财政、统计、审计等部门也缺乏有力的配合，使社会保险工作困难重重。
（七）服务水平不适应社会化管理的要求。实现社会化的管理，对社会保险部门的工作提出了新的更高的要求。目前保险部门的基础建设、人员素质、服务水平远不能适应这一要求。一些企业反映，他们提出的问题既没有得到社会保险主管部门的重视，也没有得到及时的解决。有些具体规定脱离实际，如审批病退手续，规定要有县级以上两个医院的证明，职工无奈只好求人再抄一份病历，同时还要到指定医院复查，如复查一次眼睛交费120元，心电图400元～600元，费用全由个人负担，职工很有意见。因审批手续繁杂，办事拖拉，出现了因病申请退休的个别职工本人已死亡，但病退的手段尚未批下来的不正常情况。
（八）中央和省委、省政府关于保障下岗职工基本生活和再就业的政策贯彻、落实不力。我们调查的市、县和企业反映，“三三制”筹资办法不落实，实际上都是企业负担，而特困企业自己负责筹集的资金和社会筹集的资金很难落实下来，影响再就业服务中心的建立，转岗、就业培训经费普遍不足；地、县第三产业的发展受地域和经济制约，目前基本饱和，就业渠道窄，安排下岗工人再就业很困难；一些政策不完善、不配套，下岗职工到非公有制就业有后顾之忧；省上规定的劳动力市场经费，从农转非中解决解困资金也不落实。
三、建议
做好企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，是当前事关全局的头等大事。一方面，经过二十年的改革开放，我国综合国力增强，人民生活总体得到改善，这就为推进改革、发展和社会保障奠定了物质条件和思想基础。而另一方面，经济生活中长期积累的矛盾逐渐暴露，企业职工下岗增多，社会经济生活中的各种矛盾相对集中，尤其我们甘肃地处内陆，经济基础薄弱，发展也不平衡，劳动力市场容量小、手段差，要完成下岗职工基本生活保障和再就业任务，面临的形势十分严峻，确实是一项长期艰巨的工作。为此建议：
（一）加大扩大社会保障覆盖面的工作力度。按照大数法则，参加社会保障的覆盖面越大，社会保障的能力就越强。所以，扩大社会保险的覆盖面是增强保险基金调剂功能和抗风险能力的有效措施。目前，国有企业基本上纳入了社会统筹的范围，集体企业也占有相当的比例，最薄弱的是非公有制企业这一块，覆盖面不到1/3，由于覆盖面小，保险基金严重不足，致使部分国有大中型企业特别是离退休职工比重大的老企业缴费率高，企业负担重。因此，应该把扩大非公有制企业的社会保险工作作为重点，采取强有力措施，力争在短期内取得重大突破。
（二）建议尽快出台规范社会保障行为的地方法规。目前存在的社会保障基金收缴难、扩大覆盖面难、开展新项目难、保障离退休人员按时发放养老金难等问题，同无法可依、缺乏强有力手段有很大关系。为了加快社会保障制度改革步伐，把社会保障扩大到城镇全体劳动者的需要，发挥社会保险固有的强制实施的作用，建议省上尽快出台《甘肃省养老保险条例》《甘肃省失业保险条例》等地方法规，使社会保险有法可依，用法律手段推进社会保障事业深入健康发展。
（三）大力发展补充养老保险。受经济发展水平和职工承受能力的制约，现阶段我国社会保障只能满足基本需要。为提高保障水平，在有条件的企业开展补充养老保险不仅是必要的，而且是可能的，一些国有大型企业的经验证明了这一点。但补充养老保险列支渠道和利息尚无明确的规定，一些企业建议将补充养老保险经费按工资总额5%～10%打入企业成本，并对基金的投资运营，如银行存款利息实行特优利率，为补充养老保险的全面推行提供政策保证。
（四）财政应拿出一定资金弥补社会保险基金不足。一些企业提出，社会保险按原则应是国家、单位、个人三方负担。目前实际上是由企业和职工个人分担。建议各级财政从预算中拿出一定比例的资金弥补社会保险基金的不足。破产、兼并、出售、改制的企业，应该按照规定从资金存量处割中一次性留足离退休人员的养老金。
（五）维持国有大中型企业对离退休职工审批权。目前办理离退休职工审批要到省社会保险局，工作量大，手续繁杂，难于及时办理，退休人员等待时间长，很有意见。一些企业建议，不要收回原由企业审批的离退休职工的审批权，仍由国有大中型企业按规定从严掌握审批，社会保险部门仍负责监督检查。
（六）解决好基本养老保险新老办法过渡的衔接问题。有的企业提出，按照新的养老金计发办法，“中人”的养老金实际水平仍然较低。甘政发[1997]134号文件规定，三年内退休的人员，为使他们的待遇水平不至降低，可采取新老办法对比进行计算。实际上三年过后仍存在新老办法的衔接问题。另外，在企业转制过程中，已经下岗和即将下岗工龄在30年以上的老职工，如何解决他们的养老和医疗问题，也应该有个妥善的解决方法。
（七）对特困企业的问题应特殊对待。解决进入再就业服务中心的国有下岗职工的费用问题按规定采取“三三制”的办法解决。企业自筹部分，特困企业根本无力筹措，建议省上对特困企业承担的这一部分费用，统筹考虑，采取特殊政策保障这些企业下岗职工的基本生活。
（八）建议制定国有企业下岗职工生活保障和再就业的配套政策。我们调查的企业普遍认为省委、省政府关于贯彻中央、国务院保障国有企业下岗职工基本生活和再就业的通知的实施办法很实在，关键是要落实。建议省上责成省直有关部门尽快颁发实施的具体办法，保证其全面实施。目前下岗分流、实现再就业的一个突出问题是，下岗职工不愿去非公有制企业就业，除了观念上的问题外，主要是这些企业没有社会保障。一些企业建议，除已制定的政策外，可考虑研究对自谋职业或到非公有制企业就业的国有企业下岗职工，在住房、养老、医疗等方面进一步采取更优惠的政策。
（九）保护和发展有效益的经济，是搞好并优化社会保障工作的基础和关键。当前国有大中型企业存在的带有普遍性的问题是：负债经营、亏本经营、三角债经营。需要上下、内外二方面持之以恒地加以逐步缓解和解决，也要采取一些针对性的措施，紧紧抓住新的经济增长点和创益经济的主题，专心专意地、集中精力地开展此项工作，如据我们调查了解兰石厂、量刃厂已签订了外贸出口订货，前境看好，但资金短缺，贷款困难，需要政府引导帮助解决，建议能否实行专款专用、封闭运作、专借专还、监督执行；对非公有经济的发展，应遵照孙英书记“一视同仁、放手发展”，落实宋照肃代省长“法律上保护、政策上引导、资金上扶持、技术上帮助、管理上指导”的指示，真正做到放开搞活，严惩“三乱”和吃拿卡要等问题。