关于我国社会保障深化改革的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,社会保障论文,深化改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前处在一个重要的社会转型时期，社会各阶层之间的利益发生了深刻变化。面对社会转型和体制转轨的压力，一方面，中国在经济发展、和社会变革过程中保持了社会稳定；另一方面，中国社会阶层在发生分化，收入差距在持续扩大，有许多深刻而复杂的矛盾。为了解决这些问题，我国已经采取了一系列重大决策，尤其是“十一五”规划纲要，集中体现了这种新的政策导向。其中大力发展社会保障事业是规划纲要的重要内容。某种程度上看社会保障制度是一个测量器，它可以度量社会转型中的政治、经济方面的改革到底能走多远。
我国社会保障制度改革的目标是建立与经济发展水平相适应，以社会保险制度为重点，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系，改革的基本原则是社会保障水平与经济发展水平相适应、社会公平与市场效率相结合、行政管理职能与业务经办相分离，改革的基本思路是“低水平、广覆盖、多层次，双方负担、统账结合。“低水平”是指坚持社会保障水平与经济发展水平相适应的原则，把保障水平控制在经济发展可以承受的范围和程度之内，保障水平要从社会主义初级阶段生产力水平较低的现实出发，只提供最基本的保障，也是吸取福利国家高福利保障带来“福利病”和我国传统社会保障实行“平均主义”造成负面效应的教训。“广覆盖”是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而统筹层次又取决于现实的经济发展水平和各方面承受能力。从保险遵循的“大数法则”看，参保人数越多、覆盖面越大，互济功能越强。而且，把更多的社会成员纳入保障体系，有利于体现公平。“多层次”的思路体现了国际社会保障发展趋势和我国公民保障需求多样化的现实要求，即在国家举办基本保险的基础上，发展企业补充保险、商业保险、个人储蓄性保险和社会救助等事业。“双方负担，结账结合”是指社会保险坚持权利与义务对等的原则，用人单位和职工共同缴费，社会统筹和个人账户相结合，既调动个人积极性，提高职工的参与感、责任感，又体现社会保险的互济功能。具体到项目上，这里重点阐述最受关注、影响最大的四项社会保障制度深化改革的发展趋势。
一、进一步扩大社会保障覆盖范围，让更多的人享有社会保障
大数法则是社会保障制度的基本原则之一。只有广泛覆盖，才能体现公平，才能增强抵御风险的能力，实现制度的平稳运行。同时，“让更多的人享有社会保障”，也是社会进步和文明的重要标志。根据全面建设小康社会和统筹城乡发展的要求，首先要加强制度建设，制定适合农民工特点的养老保险和城镇居民医疗保障等制度，解决制度缺失问题。其次，要加大工作力度，根据所有制结构调整和就业形式变化的新形势，以非公有制经济从业人员、灵活就业人员和农民工为重点，扩大城镇职工社会保险覆盖范围。按照“十一五”规划的约束性指标要求，“十一五”期末养老保险参保人数要达到2.23亿人，每年需要增加1000万人，增长6%。三是尽快完善失地农民的就业和社会保障制度，保证不低于失地前的生活水平。同时，在有条件的地区，探索农村社会养老保障制度，解决农民的养老问题。
1.在养老保险方面。一是要加快建立统一的、多层次的城镇职工养老保险体系。统一，是指建立包括机关、事业单位职工和企业职工在内的基本养老保险制度，避免不同人群因保障方式不同造成保障水平差异而引起社会矛盾，促进职工在企业和机关事业单位之间的合理流动。多层次，是指在基本养老保险之外，根据经济实力建立补充养老保险和个人储蓄性养老保险，既可缓解当前基本养老保险唱独角戏、政府压力过大的问题，又可改善老年人口的生活状况。发展补充养老保险，企业可建立企业年全，实行市场化运作和管理，并享受税收优惠，实行完全积累制，费用由企业和个人缴纳；机关事业单位可建立附加保险，主要由财政供款，个人也要缴纳一定保费。二是要扩大基本养老保险制度的覆盖面。以沿海地区和较发达省份为重点，尽快把外商投资企业、个体私营企业和城镇农民工纳入基本养老保险制度，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长期生计；探索和建立与农村经济发展水平相适应的农村养老保险制度；加强和规范农村特困群体生活救助工作，探索建立农村低保制度。三是提高基本养老保险的统筹层次。在实现省级统筹的范围内，尽快统一费率，统一养老金计发办法，通过补充保险等形式缓解经济发展程度、收入水平差异引起地区、行业养老金待遇悬殊现象。四是妥善解决养老保险的转制成本问题。实践证明，试图用社会统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应承担这个责任，可行的方式包括提高经济效益、出售国有资产和加大财政投入比例等。五是加强养老保险基金的征缴和监管。解决养老金筹集中存在的拖欠、逃避等现象，也可以规范养老保险基金的支付管理，克服挤占、挪用问题，强化基金监管，使养老保险走上法制化、规范化道路。
2.在医疗保险方面。医疗保险制度的重点是贯彻执行国务院《关于城镇职工基本医疗保险制度改革的决定》，把城镇所有用人单位及职工纳入基本医疗保险制度，建立多层次的医疗保障体系，进行医药卫生体制的配套改革，逐步建立健全医疗保障体系，引导和帮助低保对象、学生、儿童等居民参加城市居民医疗统筹，继续全面推行新型农村合作医疗制度；努力解决农民工的工伤保险和大病医疗问题。一是卫生行政部门转变职能，从直接办医院转变为管医院，从医疗机构的代表者转变为广大群众健康利益的代表者，逐步实施全行业管理；二是对医疗机构实行分类管理，把社会上的医疗机构分为营利性和非营利性两类，制定不同的财税、价格政策，只对公立的非营利性医疗机构给予财政补贴，非公立的非营利性医疗机构享受税收优惠政策；三是调整医疗卫生资源布局，对医疗服务质量不饱满、不能正常运转的医院进行转型、压缩和撤并；四是积极推进公立医疗机构的改革，推动后勤服务社会化和实行病人挑选医生的制度；五是实行医药分开，切断医疗机构与药品经销之间的直接经济联系，控制医疗费用过快增长；六是调整医疗机构收费，引导医疗机构和单位通过开展正常的医疗服务实行合理补偿；七是整顿药品生产流通秩序，建立药品产销的公平竞争体制；八是加强药品零售价格管理，实行分类管理，对基本医疗保险用药、预防用药和重要儿科用药实行政府统一零售价，其他药品由经营单位按国家规定自主作价。
3.在失业保险方面。失业保险制度深化改革的重点是：全面贯彻《失业保险条例》，继续扩大覆盖面，加强保险费征缴和基金监管，合理安排基金支出方向，既保证失业人员基本生活，又做好职业培训和介绍，促进再就业；建立市场导向的劳动力市场，促进劳动力市场的科学化、规范化和现代化。（1）扩大实施范围。在保证国有企业和集体企业职工失业保险切实到位的基础上，稳步扩大失业保险范围。一方面，抓紧完善国有企业中所有非自愿失业职工都能获得失业救济和再就业帮助；另一方面，要使失业保险的实施范围覆盖城镇各种所有制形式的企业职工和机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工。（2）提高基金的社会化统筹程度。失业保险基金应按照以支定收、留有适当储备的原则，进行全社会统筹。由县、市级统筹逐步过渡到省级统筹和全国统筹调剂使用基金的水平，提高基金承担风险的能力。（3）合理确定基金使用的目标。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。首先将大部分基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等；其次，运用一定比例的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业。（4）建立有效的监督机制。建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。同时，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。
二、坚持社会统筹与个人账户相结合的基本制度，逐步做实养老保险个人账户
城镇职工实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，是借鉴国际经验、适合中国国情的正确选择。从实践情况看，统账户结合的基本制度已经得到广大职工和社会各界的广泛认可，是可行的。从国际上社会保障制度改革的趋势看，一些现收现付的国家也正在探索向部分积累制转变。当前，我国的政治经济形势很好，职工工资和财政收入增长较快，应当抓住有利时机，抓紧做实个人账户，实现制度定型，以应对人口老龄化的挑战。
社会统筹与个人账户相结合是目前我国在养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也就所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”、“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。做实个人账户，必须有充实的资金支持，一是加大财政转移支付力度，二是扩大养老保险的覆盖面，三是采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。也就是说，可以将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债，等等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，用以做实个人账户，以应对人口老龄化高峰到来的养老保险支付风险。
三、建立多层次的社会保障体系，逐步提高社会保障待遇水平
目前，退休人员主要依靠基本养老金生活，应当加快建立多层次的养老保险制度。可以考虑将养老金的结构逐步调整为五块：第一块是基础养老金，由统筹基金支付，基金实行现收现付，体现政府责任，条件成熟时实行全国统筹。第二块是个人账户养老金，根据个人缴费年限长短和缴费多少确定，基金实行完全积累，体现个人责任。第三块是地方养老金，在将来基础养老金实行全国统筹后，由省级政府根据当地经济发展水平和物价水平等情况确定，体现地区差别和地方政府责任。第四块是企业年金，在国家政策指导和税收优惠支持下，企业根据效益情况自主建立，便于吸引人才。第五块是商业保险，鼓励职工自愿参加，进一步提高生活水平。在医疗保障方面，建立大额医疗补助制度和社会医疗救助制度，鼓励企业建立补充医疗保险，形成以基本医疗保险为主体的多层次医疗保障体系。此外，要加快完善社会救助制度，在城乡普遍建立最低生活保障、特困人群专项救助等制度，大力发展社会福利和慈善事业，构筑覆盖城乡居民的社会安全网。
四、确保基金安全，探索基金的保值增值
目前我国养老保险基金积累逐年增多，保证基金安全和保值增值任务日益繁重。这些基金是人民群众的养命钱，必须以对人民、对历史高度负责的态度，做好维护基金安全和实现保值增值的工作。按照“安全至上、服务经济、依托市场、强化监管”的思路，对不同类型的基金应采取不同的办法。统筹基金实行现收现付，承担着确保当期支付的任务，要严格执行现行规定，结余基金原则上存银行、买国债，不进行其他投资。逐步做实的个人账户基金实行完全积累，基金数额巨大且积累时间长，可以通过用于支持国家经济建设来实现保值增值。国家应出台一些优惠政策，让这些基金投资于一些好的项目，如三峡工程建设。全国社保基金是中央政府建立的社会保障战略储备基金，按照国务院批准的投资管理办法运作，这项基金要进一步做大，并拓宽投资渠道，增加投资工具，提高收益水平，企业年金是企业和职工自主建立的补充养老计划，也是积累制基金，应有更快更大的发展，基金按照《企业年金基金管理办法》管理，实行市场化运作。个人账户基金、全国社会保障基金和企业补充养老保险基金实行市场化的投资营运，要实行严格的监管制度。首先，建立一个独立的、强有力的社保基金监管委员会，专门负责对社保基金的运作进行全面监管；其次，要建立严格的信息披露制度，提高社保基金营运的透明度；最后还要建立起社保基金运营管理机构的市场准入和退出机制。
五、明确个人账户的个人财产权
建立社会保障的“个人财产权”是一个非常重要的问题。社会保障的全部资产储备属于全体缴费者，每个缴费者都是其财产所有者的一分子，对其拥有法定财产所有权，并应该受到法律的保护。作为缴费者，他有缴费的义务；但作为所有者，他也应有相对准确和明晰的财产权利。建立社会保障“个人财产权”或称“产权明晰化”的真正含义。即个人账户里的资产余额如同银行账户的储蓄存款，虽然人们看到的不是货币本身，但随时电话查询与上网登录获得的余额数字却不是虚拟的，是看得见摸得着的。任何一个人都可以根据自己的缴费比例等相关公式出自己某个时段或到某个年龄段的账户余额，如同自己在银行存款那样了如指掌、如数家珍。并且，离婚时可以进行财产分割、死亡时可以予以遗赠、特殊情况时可以提前支取等等相关的法律规定完全可以使之成为每个劳动者的“第二储蓄”。
建立“个人财产权”是通过个人账户实现的。它是“产权明晰化”的关键，是个人财产权得以物化的重要和唯一载体，在社会保障制度中发挥着不可替代的作用。没有个人账户或个人账户没有起到应有的作用，个人财产权的建立就无从谈起。建立和完善社会保障制度，首要的是建立个人财产权。在信用体系缺失和经济转型失序的过程中，它既是激励机制的原始动力，又是社会保障制度的根本支柱。
1995年开始实施的“统账结合”的基本养老保险运行模式，尽管建立了个人账户，但由于社会统筹基金与个人账户基金是合并管理运营的，现收现支。当期征收的养老保险基金包括个人账户基金被用于支付当期离退休人员的养老金，在收不抵支的情况下，统筹基金严重挤占个人账户基金，个人账户变成有名无实的空账，打印给职工的个人账户对账单成了一纸“白条”。据统计，截至去年，我国社会养老保险个人账户空账运行规模已超过7400亿元，并以每年1000亿元的规模在扩大。”专家测算，如果任其发展，到2033年人口老龄化高峰时，当期养老金支付缺口将达到4400多亿元，空账更是高达14万亿元。
明确个人财产权，也即做实个人账户，是党和国家为应对人口老龄化高峰，逐步减少个人账户空账，而对养老保险制度而做出的重大调整。通过对社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，从而达到既做实了个人账户基金而又不降低退休养老金水平的双重目的。它对增强养老保险基金的抗风险能力，实现养老保险制度的可持续发展，维护社会的和谐稳定，及时准确转移跨统筹范围流动职工养老保险关系。
六、加强社会保障立法，完善社会保障法律体系
第一，从立法角度来看，社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。当然由于我国目前城乡存在着二元结构，基本法的制定应该较粗、较简，国务院依据城乡尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，从而可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保障法律制度的科学化、合理化，以保证社会保险工作有法可依。同时，社会保障制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，据统计，截止到1999年3月底，养老和失业两项保险基金被违法挪用、挤占累计达133亿元，其中很大数量是由于地方政府的长官决定而被挪用、挤占的。由于没有相应的法律规范，所以，无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。而且现行的《中华人民共和国刑法》也没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。此外，从立法角度，还应特别关注以下三方面：一是应解决社会保险金的支付风险问题和保证社会保险基金的保值增值。通过立法来解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力量，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任；通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。二是逐步完善农村社会保障法律制度。农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠以提高农民参与社会保障的积极性。要把农村这一块完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，目前仍应以自愿、自助为主，但各级政府一定要积极鼓励和加强引导，切不可损伤广大农民的积极性。三是适应经济全球化的发展要求，适时对社会保障法律制度做出调整。随着我国加入WTO，经济全球化对我国提出的挑战越来越大，我国包括社会保障法律在内的各项立法应不断适应这一要求。经济全球化趋势使各国经济的相互依存、相互影响日益加深，要求各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系，各国的法律也做出相应的调整。
第二，建立配套的社会保障法律制度，健全社会保障法体系。社会保障涉及的内容较多，这要求有不同的法律规范予以调整。同时，社会保障涉及社会生活的不同层面，因而必须构建不同法律效力的社会保障法律。必须建立社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会互助法和优抚安置法。除了对相应的社会保障内容进行规范之外，还要加快制定覆盖全国、具有最高法律效力的《社会保障法》，这对于统一目前不相协调的社会保障法律法规大有裨益。最后，加强社会保障制度立法与其他部门立法相衔接，以增加社会保障制度执行的严肃性。通过立法的形式完善社会保障制度，就是要严格执行各项社会保障制度。为了避免有法不依、执法不严的情况，需要把社会保障立法与刑法和行政法衔接起来，用刑法和行政法的强制力来保证社会保障法的执行。
第三，健全社会保障的司法机制。完善的法律制度必然要包含着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。当然社会保障法律制度也不例外，需要健全的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施，追缴社会保险费。
七、进一步理顺社会保障管理体制
社会保障事业的快速健康发展必然要求对现行的社会保障管理体制进行深化改革。在我国社会保障事业发展到今天，对管理体制的改革决不能施之以局部的、浅层的改革措施，而应该按照有利于科学发展的总体要求，系统地、深层次地进行体制创新。新体制的总体目标应体现社会保障可持续发展的科学要求。具体地说要科学设置社会保障行政机构和经办机构，保证社会保障行政与经办的有机协调和高效运转；要在坚持社会保障政事分开的原则下，实行社会保险统一管理，加快建立“五保合一”的社会保险经办管理体制；要建立与基金管理层次统一的社会保障管理体制；要加强社会保障经办机构的能力建设，强化社会保障的服务功能。
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