——以柳州市为例
广州市城市规划勘测设计研究院李密滔510060
摘要：在国家四部委推进“多规合一”试点工作的背景形势下，柳州市从土地利用规划的内涵出发，分析当前规划存在的特点及存在问题，总结和借鉴当下“多规合一”试点的工作经验，开展土地利用总体规划调整完善工作，进行工作思路和技术的开拓和创新。
关键词：柳州市；多规合一；调整完善
0引言
目前，我国正积极推动“多规合一”工作。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进28个地市开展“多规合一”试点。各省、市纷纷响应，积极开展“多规合一”试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。土地利用规划作为“多规合一”重要的一环，在开展土地利用总体规划调整完善工作的当下，总结和运用“多规合一”的经验和模式，对于促进土地利用规划编制，实现体系内的突破和创新，具有积极的实践和指导意义。
1土地利用规划的内涵及特点
在当前土地利用规划体系下，要实现对规划编制的突破和创新，需从土地利用规划的内涵着手，分析当前规划的主要特点及存在问题。
1.1土地利用规划的内涵
土地利用规划的实质是政府通过制定各种土地利用规划，对人们利用土地的行为作出相关的约束，指导人们合理利用各类土地[1]。其最核心的功能是对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织[2]。土地利用总体规划是最重要的一种表达形式，指在一定规划区域内，根据自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，协调与平衡土地总供给与总需求，优化土地利用结构与土地利用布局[3]。
1.2当前规划的特点及存在问题
我国至今已开展了三轮土地利用总体规划，建立了国家、省、地（市）、县、乡5级规划体系，按照工作组织模式、编制方法和技术特点，当前土地利用规划主要呈现以下几个特点：
（1）采用“自上而下、上下结合”的方法开展工作，强化了土地利用的宏观调控，但由于土地规划的不确定性和动态化，在规划编制时间偏长的情况下，往往导致上下衔接不力、规划脱节等问题，难以适应越来越复杂多变的土地利用形势。
（2）按照供给制约和统筹兼顾的原则，控制土地供给和需求，在土地规划内部实行刚性控制。但在实际操作中，土地规划的实施管理往往面临“刚性有余、弹性不足”，“规划跟着项目走”等类似的尴尬境地，导致土地利用规划的权威性不强。
（3）加强了与相关规划的协调，但由于各部门利益和职责的不同，导致规划的衔接和协调不够，土地利用规划无法有效的对土地进行控制，造成相同土地空间的重复规划和冲突。
2“多规合一”对土地利用规划的借鉴
2.1工作模式和方法的探索
目前，国内开展“多规合一”探索的试点城市，一般采用“自上而下、自下而上、上下结合”的工作模式，这和土地利用规划的工作方法类似，但又不尽相同。以宁夏自治区“多规合一”“一张图”工作为例，其采用了“四上四下”的工作路径，各阶段的工作主要分为：摸清“多规”差异，明确问题；核定发展定位与方向、人口和用地等规模与布局要求，确定统一目标；落实空间发展战略，优化调整建设用地、生态用地、产业用地和基础设施布局；在前述各阶段工作基础上，划定“多规合一”“一张图”。
从本质上来，土地利用规划强调的是“上级对下级的管控和约束”，下位规划不能突破上位规划的各项控制指标和要求，侧重点在管；而“多规合一”强调的是“下级对上级要求的执行”，尽可能的将规划的各项控制指标和要求落到实处，强调的是“用”。
2.2用地的弹性和刚性管控
当前土地利用规划的弹性控制主要体现在有条件建设区的划定，一般按照建设用地总规模的20%进行控制。广州、厦门、宁夏的“三规合一”或“多规合一”实践，在梳理和整合各部门规划管控体系的基础上，结合我国政府行政运作的事权体制特点，面向部门事权构建“多规”共同遵循、刚弹结合的指标体系结构，同时从底线思维考虑，通过划定建设用地增长边界控制线，加强规划的弹性。建设用地增长边界控制线一般是遵循城市紧凑布局、集约高效的原则，避让生态保护红线、基本农田保护红线，衔接城乡规划、产业园区建设用地安排和土地利用总体规划的有条件建设区进行划定，划定的比例也相对较高。
2.3规划之间的衔接和协调
当前，我国的主要空间规划主要包括主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等[4]，但由于缺乏健全完善的利益协调机制，同一空间各类规划利益平衡和规划共识难以形成，导致规划之间的管控要求打架[5]。因此，各地开展“多规合一”的工作关键之一是加强各个规划之间的衔接和协调，探索规划融合的理论方法和操作途径。
在广州、厦门、宁夏等地的“多规合一”实践中，在研究部门职能的基础上，明确了“发改定目标、国土定指标、规划定坐标、环保定底线”的部门分工合作关系。围绕底线思维，通过规划技术和行政的方法，涉及协调路线，明确部门分工，建立良好协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通和协调。这种“多规合一”的协调机制，对开展土地利用规划工作具有非常实效的指导意义。
3柳州市规划调整完善的做法
在全国各地积极探索“多规合一”的背景形势下，柳州市结合土地利用实际情况，运用“多规合一”的理念和技术方法，开展土地利用总体规划调整完善工作。
3.1.1工作特点
（1）以战略规划的视角进行市域统筹
通过摸查土地利用现状特点、规划实施存在的问题和经济社会发展形势，结合“十三五”期间的国家宏观政策、城市发展目标和空间发展战略，进行市域土地利用统筹，形成区县指标分解和布局优化调整方案，并进行相应的土地利用指导建议。
（2）以“多规合一”的方法促进规划落地
加强协调，探索经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等“多规合一”，坚守土地“底图”（“二调”基础上的变更数据）、“底盘”（建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等规划指标）、“底线”（城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线），重点探索土地利用总体规划与相关规划在基础数据、战略目标、建设用地规模、空间布局和实施管理等方面的融合，为完善土地用途和国土空间管制制度打下基础。
（3）面向管理与实施，完善实施保障措施
结合新形势、新政策，对实施保障措施进行修订和补充，促进规划的管理和实施，进一步强化土地利用总体规划对落实市委、市政府发展战略和经济社会发展的保障能力。
3.1.2特色和创新
（1）紧密衔接“十三五”规划，梳理重点建设项目
紧密衔接国民经济和社会发展第十三个五年规划，明确土地利用发展战略和布局重点。梳理“十三五”期间的重点建设项目，按照项目的类型、重要性和建设时间进行排序，明确规划期内需重点保障的建设项目，应保尽保重大项目、民生工程和基础设施建设用地。
（2）结合主体功能区规划，统筹安排用地供给规模
结合《广西壮族自治区主体功能区规划》对柳州市的功能区区划方案，统筹安排重点开发区、限制开发区农产品主产区和重点生态功能区的用地供给规模，合理确定县区主要调控指标分解方案。
（3）加强与城乡规划衔接，保障建设用地规模和布局的统一
加强与城市总体规划、控制性详细规划、村庄规划等城乡规划的衔接，保障了建设用地规模和布局的协调统一。
以柳州市中心城区为研究对象，调整前，土规超城规建设用地2119公顷，城规超土规113公顷；调整后，土规超城规922公顷。合计减少约12平方公里。
4总结与探索
在全国多地开展“多规合一”探讨和研究工作的大背景下，柳州市土地利用总体规划调整完善工作充分研究了当前研究的热点，总结和运用了部分地区“多规合一”的工作经验和技术方法，对调整完善工作进行合理性的借鉴和指导。
参考文献：
[1] 陈美球. 土地利用规划中的宏观调控与市场调节［J］. 广东土地科学，2006，（6）：7 - 10.
[2] 王万茂. 规划的本质与土地利用规划多维思考［J］. 中国土地科学，2002，16（1）：4 - 6.
[3] 严金明，刘杰. 关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考［J］. 中国土地科学，2012.
[4] 林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014(1):26-34.
[5] 朱江、邓木林、潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划,2015(1):41-47.
论文作者:李密滔
论文发表刊物:《基层建设》2016年12期
论文发表时间:2016/8/15
标签：土地利用论文; 总体规划论文; 柳州市论文; 土地论文; 工作论文; 建设用地论文; 布局论文; 《基层建设》2016年12期论文;