建设地方财源的择优决策，本文主要内容关键词为：财源论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年开始，我国实行了分税制的财税管理体制，根据中央和地方的事权，按税种划分中央和地方的财政收入。在这种体制下，地方因受自身利益的驱动，以本级财政支出的需要，必定会大力培植地方财源。
财源建设是政府行为，它受政府的经济政策、经济管理体制、理财思想和理财活动的直接影响，并受本地区基础设施建设、自然地理条件、人才资源、以及投资方向等因素的制约。它涉及到政府职能机构的方方面面，尤其是县级财源建设中，涉及到计划、政策、科技、信息、资金、交通、教育等诸多方面的问题，需要政府各职能部门协调行动，多方保证。
财源建设又是一个理财观念的问题。如果只重视税收的“征、管、查”，忽视财源的“培、扶、建”，则现实财源、主体财源有可能萎缩，潜在财源、后续财源得不到培植和发掘，财政收入的不稳定因素骤增。同时，随着科技迅速发展，所有制经济成分的变化，以及市场经济中企业的优胜劣汰，财源的主体和群体也在变化。因此，财源建设问题是每届政府上任后面临决策的一件大事，是永恒的周期性课题。
财源建设的目标是多元的，诸如要求投入少产出多，成本低效益高，风险小收入大、尽快把资源转化为资本，等等。在财源建设中，既要发展和提高现有的骨干财源或支柱财源，又要发掘和培育新兴财源和潜在财源，还要积极维护中央税为主的共享财源，在这多重目标中就存在着决策的择优问题。本文就建设地方财源的择优决策问题进行讨论和研究。
一、决策思想
无论是科学决策还是经验决策，都在一定的决策思想指导下进行。决策总是为实现一定的目标，为了达到这个既定目标拟定各种方案。决策也总是在若干个方案中进行比较和择优，没有对诸方案的比较就不存在选择，也就不存在决策。建设地方财源中其决策思想包括以下几个方面。
1.发展经济是抓好财源建设的根本
大力发展经济，壮大财源，才能使财政收入有充裕的来源。经济与财政的辩证关系早已为经济理论界和实际工作者所认识和阐明，可是，在实际中，一些地方政府的领导容易将经济与财政，何者是最终目标，何者是实现这一目标的手段混淆起来，把增加财政收入，满足支出作为政府理财的根本目标。还有一些地方，受领导任期时间所限，只注意抓任期内能见效的财源，而对一些基础性的建设缺乏积极性，行为短期化。
经济决定财政，财政反作用于经济，经济是财政的根本源泉。
我们可以从浙江省经济增长和财政收入增长的相关性资料中得到验证。
浙江省1986—1995年GDP 增长与财政收入增长对照表（单位：亿元）
年份
1986 1987
19881989 1990
GDP500.1 603.7 765.8
843.7 898.0
增长(%) 20.73 26.84
10.16 6.83
财政收入
68.6 76.4
85.698.2 101.6
增长(%) 11.3
12.014.8
3.44
年份
1991 1992
19931994
1995
GDP1081.81365.1 1909.5 2666.93525.0
增长(%)20.46 26.19 39.86
39.66 44.67
财政收入
108.94118.16 166.6
209.4 248.5
增长(%)7.2
9.240.79
25.7
18.7
资料来源：《浙江省统计年鉴（1996年）》，相对数由笔者计算而得。
我们再用TSP软件计算GDP与财政收入（F）的相关性：GDP＝aF +C。计算结果是GDP＝0.0604F+42.73。用均方差验算，R＝0.99， 接近1，再用异方差验算，DW＝1.94，接近2，用系统验算T＝12.55。 这说明相关程度都比较强，即财政收入对经济（GDP）增长的依赖度比较高。
从表中分析可知，财政收入随经济增长而增长，除1993年由于财政体制调整而导致财政收入增长异常之外，其余年份经济的增长速度与财政增长速度基本上是一致的。当然，财政收入的增长幅度总体上没有经济的增长幅度大，这其中有我国企业经济效益不佳、税率设计和税收征管，以及GDP构成中有相当一部分无税产值等原因。 从资料反映出只有经济的稳定发展，才有财政收入的稳定持续增长。
2.切忌畸形发展那些高税率产品和行业
分税制后，受自身利益的驱动，一些地方着力建设那些高税率产品和行业，以为这能给地方带来更多的财政收入。
只发展高税率的产品和行业，会使本地的经济造成畸形体系，会造成资源的浪费，即使这些高税率的产品和行业建成了，也难以生存和发展。重要的是建设合理的地方经济结构体系，从本地各种资源条件的实际出发，发挥本地的相对优势。同时应该努力提高科技水平，增加产品的技术含量和附加值，使产品不断升级换代，提高地区经济体系的素质。
我们的第三产业是比较落后的，但也不能偏面地发展，必须注意与第一、二产业的发展的协调性。当前，在不少地方可以看到：由于当地工商业不够发展，单位和个人都无力高消费，许多宾馆、娱乐场所的设施闲置，造成投资回收周期长，达不到预期目的。
3.以效益为中心而不应贪大求快
目前对地方政府领导的政绩考评、奖励和提拔，往往以产值增长、经济规模扩张速度为标准，这就会导致不注重经济效益。久而久之，其结果不仅不能产生新的财源，反而浪费了以前财源创造的财力，而且那些亏损项目的存在今后还会吞噬其他盈利企业创造的纯收入，反而使地方财政增加支出。财政收入只能来源于社会纯收入，所以建设财源应该以效益为中心，不能贪大求快。
二、建设地方财源的主要决策
1.巩固和发展基础财源
工业经济的迅速发展，农业所提供的财政收入的比重越来越低，浙江省情况也是同样，1996年征收的农业税和耕地占用税9.9亿元， 只占地方财政收入的7%。 农业这块基础财源在整个财源中所占的比重虽不大，但是必须注意到农业提供的财政收入不单是农业税和耕地占用税，而且还通过价格剪刀差等途径，将农业部门创造的纯收入转移到其他部门，也就是说其他部门上缴的财政收入中包含着农业部门创造的纯收入。
浙江省人口4,400万，比五十年代初增加了一倍， 而农作物播种面积比五十年代初还要少，为摆脱人口的压力，解决吃饭问题，迫切需要开展新的农业科技革命，增加对农林水利基础建设的投资，不断提高农业中科技含量，在农作物品种、耕作方式、病虫害防治、水土资源的保护和利用，农副产品的深加工等一系列环节上实现技术上的飞跃；同时继续改善生产条件，增强抗灾能力，提高土地复种指数，推行粮田适度规模经营。
浙江省有丰富的海洋资源，有22万平方公里的海水海场面积，开发的潜力和余地很大。省政府提出到2010年建成海洋经济大省的宏伟目标，依托“港、渔、景、油”四大资源，近期重点发展海洋渔业、港口海运业、临港型工业、加工贸易、转口贸易和海洋旅游。对此，笔者认为要努力改变依靠科技含量不高的、外延扩展、粗放型的海洋产业结构，需要对海洋化工、海洋食品、海洋医药、海洋能利用、海水综合利用、近海治污和海洋环境保护、海洋面积利用率的提高（目前只有20%）等等课题，组织科技攻关，逐个招标，形成开发海洋的合力。
2.发展主体财源
由工业提供的财政收入是形成国家和地方可支配财力的主流，财源的支柱和主体仍然是工业。1996年，浙江省GDP4，146亿元中， 第二产业2,200亿元，占50%多，（注：《浙江统计年鉴》（1997 ））说明第二产业仍然是目前的主体财源。
在第二产业这块主体财源建设中，要树立强大的基础工业和制造业是现代化建设坚实基础的观念。浙江省确定机械、电子、石化、医药等四个为主导产业，并正在培育这些主导产业及其主导产品。然而浙江省的第二产业发展存在着两方面的问题，一是许多地方不去瞄准市场急需的产品，如环保设备的领地涉足者不多。据专家分析，1997年国内环保设备市场需求高达600亿元，而实际供给能力仅120亿元，（注：石康、齐援军：《如何实施“软调整”》，《经济学消息报》1998年5月15 日）环保设备的生产和开发余地很大。可是一些地方却在发展市场开辟难度很大的汽车制造业，有的则是基本依靠进口零配件组装，造成重复投资。二是浙江省是小企业的“海洋”。全省67.57万家工业企业中， 小型企业占99.8%。这些小型企业的特点是：其一，这些企业一般建在本村、本乡、这种布局不利于公共基础设施建设和第三产业的发展。几年前，有关方面就提出了要推进乡镇企业向小城镇集中，许多地方设立了经济开发区，并规定新上马的小企业要建在开发区。发展小城镇，并逐步发展为城市是一条重要出路，可以发挥经济发展中的集聚效应。但是，本乡本土办企业的便利性，以及建在乡村的既成事实的客观性，都难以使它们集聚。特点之二是，林林总总、星罗棋布的小企业，多数是“小而全”企业，产品类同、单一，相互间存在无序竞争，竞相压价，同行业间形不成专业分工，生产和组织效益较低。特点之三是，许多企业的经营还停留在低水平阶段，依靠经验管理，产品档次、市场定位、企业素质都比较低。随着市场竞争的不断加剧，停留在“船小好调头”的战略观念，是断然难以取胜的。据此，必须要努力提高组织化程度，地方政府以市场为导向，扶持一批有发展潜力的优势产业、骨干企业，以其为龙头，以资金或品牌为纽带，凝聚小企业，或形成区域性的小厂之间的专业分工，或鼓励联合兼并，或相互参股，或创办企业集团、企业总厂，或建立行业协会，努力提高管理水平，提高劳动者的科技文化素质，提高生产和组织效率，降低成本，提高竞争力。尤其要注重对信息的收集和研究，由集团公司或行业协会来建立信息研究中心和科技开发中心，加快经济发展。
3.建设效益型财源
分税制把地方企业所得税和个人所得税划给地方收入。由于企业所得税与企业效益密切相关，这就促使地方政府注重企业的经济效益。浙江省1996年企业所得税24.66亿元，是农业税的2.5倍，它占省的整个地方财政收入的17.7%（全国各地方的平均数为11.26 %（注：《中国财政统计年鉴》（1997）），说明浙江地方企业的效益比较好。
经济效益是指在经济运行过程中，消耗与成果之间的对比关系，也就是投入与产出、费用与效用之间的关系。若以相对标准来评价，产出与投入的比率大于1，说明有效益，比率越大经济效益越好； 比率小于1，说明无经济效益，比率越小负效益越大。
我们要结束粗放经营，走集约型经济发展的道路，其目的在于提高经济效益。在经济增长方式上，增加固定资产的投入， 固然是提高GDP增长速度的有效方法，但这只是追求数量的路子。多少年来，对提高经济效益，我们已经有了许多理论观点和实践经验，可是仍然存在效益滑坡趋势。究其原因，有管理、技术、政策、结构、设备陈旧、能耗大、成本高、质量差，以及经济体制等等问题。对此，必须要转向依靠科技进步，依靠技术创新，提高劳动者素质，并向结构优化、规模经济、科学管理要效益。新上项目要经过科学论证，作可行性研究，切忌不顾本地的优势盲目布置产业，争上所谓“短、平、快”的加工工业项目。这样有可能出现区域间产业结构和城乡工业产业结构的继续失衡和经济效益的低下。尤其当前价格体系尚未完全理顺，扭曲的价格信号强化地方产业结构的畸形发展，地方投资向加工工业倾斜，表面上或近期内有利于提高中观或微观的经济效益，但这种效益提高的代价是继续加剧结构的失衡，危及宏观经济效益，是不可取的。
4.建设新兴财源和潜在财源
分税制把营业税划归地方，推动地方政府大力发展第三产业。
我们由于商品市场化程度、服务社会化程度和社会城市化水平都比较低，造成第三产业的发展长期滞后，所以在许多地方把第三产业称作新兴财源。
浙江省1996年的第三产业增加值占GDP比重为32.2%， 基本上处在全国的平均线上。十多年来，浙江经济的发展，主要靠市场发育和非国有企业的崛起。浙江这样一个能源、原材料匮乏的资源小省，依托了地方的特色产业，培育了大批专业市场，成了“市场大省”。据统计，到1996年底，浙江共有4388个商品交易市场，其中专业市场1509个，全省市场年成交额2700多亿元。在专业市场中， 年交易额超亿元的市场286个，超10亿的市场57个。义乌中国小商品城年成交额达183亿元， 成为全国性的小商品集散地，市场80%的小商品来自省外，90%以上的商品又销到省外，而且还在外省建立了10个小商品城的分场，在国外也在试办分场。绍兴中国轻纺城年成交额169亿元， 成为全国性的轻纺集散地。由于这些专业市场的发育与完善，带动了与市场相配套的信息、技术、金融、保险、房地产、交通运输、邮电通讯、餐饮旅馆、娱乐设施等第三产业的发展。但是，随着我国告别了短缺经济时代，由卖方市场转入了买方市场，消费者对商品质量、品牌、服务的要求不断提高，连锁、配送、代理，甚至网络交易等现代化流通形式的兴起，使市场竞争更趋激烈。同时，兄弟省市的市场发展的迅猛势头对浙江已构成严重威胁，浙江市场的原有份额，逐步被挤占了。在市场的年成交额上，江苏、山东已与浙江在同一档次上，所差无几，浙江的优势地位正在动摇。因此，浙江的专业市场必须要寻求新的发展，要完成从量的扩展到质的提高的转变。这个“量”既包括专业市场的量和商品的量，这个“质”既有市场的服务质量，又有商品的质量档次。
浙江自古天下奇秀，人文荟萃，旅游资源丰富，称得上旅游资源大省。但是旅游资源的充分开发，发展旅游产品等方面都存在很大差距，迫切需要形成和完善旅游线路、旅游区域。要努力扬长避短，依托山青水秀、风光旖旎的江湖，岛屿林立、海天佛国的海景，小桥流水、乌篷自横的水乡，清澈碧绿、透明洁净的溪流，奇山丽水、溶洞幻境的自然资源的景点，溶入人文景观、地方特点，扩展成区域规模旅游，与观光、度假、休闲、国际会议等有机结合，形成地区优势。在吃、住、行、游、购、娱的旅游六要素中，要大力克服购和娱的薄弱面，改变旅游商品的品种少、式样陈旧、档次低、艺术性和纪念性差、娱乐项目单调乏味的面貌，积极发展具有地区特色、景点背景、地方文化风格、科技含量高的旅游商品，此外，还要加强旅游的宣传促销力度，树立良好形象，把旅游资源大省建设成旅游产业大省。
在发展第三产业中，需要密切注视正在蓬勃兴起的知识经济。知识经济与以往经济形态相比，其最大的不同在于它的繁荣不是直接取决于资源、资本、硬件技术的数量、规模和增量，而是直接依赖于知识或有效信息的积累和利用。在世界范围内，社会生产力的智力成分已经成为社会经济发展的决定性因素。据测量，世界信息产业的产值已成为跃居传统产业之上的最大产业之一，预计到21世纪信息产业将以年增长20%—30%的速度发展，很快成为最大的产业。我国的信息产业起步较晚，基础比较薄弱，但是随着经济信息化的全面推进和人民生活领域的逐步现代化，社会对信息产品和服务将产生巨大需求，从而为信息产业的发展开辟了广阔的市场前景。据有关部门规划，到2000年，我国电子信息产业总产值将达到6000亿元，成为国民经济的支柱产业和最大产业，对此我们要有足够的认识，抓住这一新的经济增长链，将发展信息产业作为发展第三产业的主导，去创造自己的辉煌。