1995年美国农业立法背景，本文主要内容关键词为：美国论文,背景论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从1933年国会通过《农业调整法》以来，美国政府一直采用种种农业计划对农民进行价格和收入支持，提供优惠贷款，同时调节生产数量与结构，刺激农产品出口。近年来保护生态环境也逐渐成为其政策目标。《1949年农业法》是一项永久性立法，与以后的历次修正案一道授权政府实施各项农业计划。一般每隔5 年左右美国国会要讨论通过一项新的农业法案，以便取代已到期的法案，否则《1949年农业法》就自动恢复其效力。1990年美国国会通过了有效期为5年的《食品、农业、 环境保护与贸易法（FACTA）》以取代《1985年食品安全法（ FSA ）》。1990年《食品、农业、环境保护与贸易法》1995年底将到期，因此美国国会即将讨论是否需要通过一项新的1995农业法，如果需要，应当在原基础上做什么样的修改。
为了让国会和公众对有关问题的历史和现状有更好的了解，1995年4—6月间美国农业部经济研究局出版了一套（12 本）小册子， 统称《1995年农业法案背景资料》，涵盖奶类、棉花、联邦销售指令和联邦研究及促销计划、蜂蜜、烟叶、花生、糖料、小麦、大米、饲料粮和农产品出口计划。
一、有关大田作物的政策
本文中大田作物包括饲料（主要为玉米）、小麦、棉花、水稻和油料（主要为大豆）5类。这几种作物的年产值约占美国农产品总值的1/ 3，获得的各种补贴（转移支付）则占总额的3/4，其重要性可见一斑。
（一）农业计划的主要形式 美国政府主要通过农业计划来支持大田作物的生产、销售和贸易。享受这种支持的作物被称为计划作物，其种植面积（即计划补贴的面积）则称为计划面积。美国政府的农业计划大致上可以分成三类：价格支持计划、面积削减计划和出口补贴计划。此处主要介绍前两类，而将第三类留最后部分予以介绍。
价格支持计划主要由三部分组成：抵押贷款、目标价格和差价补贴。农场主可自由决定是否参加政府计划。如参加政府计划，则有权按政府规定的作价标准以有关农产品为抵押获得贷款。如果市场价格高于贷款的作价标准，农场主可以出售该产品并归还贷款，否则可选择不归回贷款而将抵押物交给政府有关机构。因此，抵押贷款实质上是一种最低保护价，其高低直接影响生产决策。
目标价格是政府规定的用来计算农产品价格补贴的一种保护价，通常比抵押贷款标准更高。差价补贴则是根据目标价格计算的价格补贴，当抵押贷款高于市场价格时，它等于目标价格与抵押贷款的差额，反之则等于目标价格与市场价格的差额。
与价格支持有关的一项计划是销售贷款，主要应用于棉花、水稻和大豆，这项计划允许农场主按照一定折扣即所谓“贷款偿还率”归还抵押贷款，其差额实质上是另一种形式的价格补贴。不过，根据规定，此时抵押贷款必须归还。因此，这项计划可以看做是美国政府转换支持方式以减少政府被迫持有的库存量及其费用的政策措施。
价格支持计划导致美国农产品生产过剩，政府为此支付的费用也日益增加，为了限制以至扭转这一趋势，美国政府制订了面积削减计划，规定凡是参与价格支持计划的农场主都必须按规定的比例休耕一部分土地。休耕比例由美国农业部根据市场供求关系以及政府库存数量逐年规定并公布，其目的在于控制供应量，同时减少价格支持费用。
水土保持计划是另一项适用于大多数生产者而不限于计划参与者的面积削减计划。从字面上看，这是一项为保护环境、减少水土流失以及与农业生产有关的污染的政策，规定生产者按面积基数的一定比例休耕部分土地反映了环保意识的增长。实践中它有时是变相控制供应的手段。
（二）1985年、1990年农业法要点 80年代受世界经济衰退和美元升值的影响，加上支持价格过高，美国农产品生产大量过剩，出口锐减，政府库存剧增，各项农业计划的预算支出也达到无法承受的地步。因此，《1985年食品安全法》和《1990年食品、农业、环境保护与贸易法》的重点都放在削减政府预算支出，同时增强美国农产品国际竞争能力上。具体做法是降低价格支持的标准，减少受补贴的面积，鼓励农场主根据市场需要调整结构并扩大出口。
《1985年食品安全法》首先将小麦和饲料的目标价格冻结，并将其抵押贷款标准定为前5年市场价格平均数的75%。《1990年食品、 农业环境保护与贸易法》将1991—1995年间小麦、饲料、棉花和水稻的目标价格全部冻结在 1990年的水平上，抵押贷款的标准也一律规定为前5年市场价格去掉最高和最低值后平均数的85%，或者为上一年标准的95%。换句话说1991—1995年间抵押贷款的标准可以从前5 年平均水平逐年降低5%。此外，一条所谓Findley条款规定，如果农业计划造成的库存超过了年消费量的15%，抵押贷款的标准应下降5%；如超过30%则要减少10%。为了降低价格以增强出口竞争力，抵押贷款标准可以减少10%。当然，在减少抵押贷款的同时将以其他方式对有关农场主进行补偿。
同时该法规定，1991年小麦和棉花计划面积的休耕比例为15%，饲料作物则为7.5%。 以后各年的休耕比例由农业部在此基础上根据库存与消费的比例逐年公布，目标价格也同时调整。
除了上述法定面积削减计划外，1985年和1990年法案还试图鼓励农场主自愿休耕或转种非计划（即不享受价格支持）的作物。方法之一是所谓“弹性条款”，即规定计划面积的25%为“弹性”面积，其中15%为一般弹性面积，另10%为自由弹性面积。在所有的弹性面积上，无论种植计划或非计划的油料作物均可享受贷款支持，而在自由弹性面积上种植计划作物则仍可获得价格支持。
另一种方法是所谓0—85/92计划。根据这一计划，农场主可以将小麦、饲料或水稻等计划作物面积的一部分休耕或种植某些油料作物，但仍然获得差价补贴，即在自愿休耕面积较大时，计算差价补贴的面积仍为计划面积的85%或92%。
油料作物是非计划作物，本来不享受差价补贴等政策而是适用于销售贷款。1985年法案中的条款对大豆等油料作物的生产不利，1990年法案则有所改变，如将贷款标准提高了10%然后冻结，同时规定计划面积上种植某些油料作物仍可获得计划作物的差价补贴，弹性面积上则可自由种植油料作物而不影响今后计划面积的基数。
（三）1995年农业立法展望 进入90年代，世界形势及美国国内形势发生了变化。“冷战”结束，世界各国转入以经济发展为主的综合国力的竞争，对世界农产品贸易高度重视的GATT乌拉圭回合协议的签订，北美自由贸易协议的签署生效等，美国朝野要求进一步削减预算支出的呼声进一步强烈，如何保持其国际竞争力，与欧洲联盟抗衡，从而保持农产品出口大国的地位，提高农产收入。这样，1995年农业立法，必须在保持一定的政策延续性的同时，适应各利益集团的压力而出现一些新的举措。
二、联邦销售规程
1995年的美国农业立法中，将第一次对联邦销售规程（Federal M arketing Orders）进行讨论，原因在于它不属于综合农业法案，而是依据《1937年农业销售合同法》（AMAA）而设立的销售制度。1995年对其加以研讨是颇具现实意义的，它仅花费联邦政府有限的管理费，具有自助的性质。在当今联邦预算赤字过大、需要严格预算的政策背景之下，立法者们必然青睐于低成本的政策措施。
（一）销售规程简介 销售规程所涉及的主要是蔬菜和水果，还有牛奶。其目的主要有：（1）创造有序的销售环境， 以使农场主获得平价；（2）使市场价格向平价发展以保护消费者的利益；（3）进行生产、销售的研究和开发，设立包装要求，建立最低品质、成熟期标准，对商品生产和定级进行检查；（4）在正常的销售季节里， 对规程下的商品进行促销活动，使其流动有序，以避免供给和价格不合理波动。
销售规程系由30年代美国农民合作运动而来的。为了对抗价格偏低和紊乱的销售环境，当时成立了许多农业销售合作社，通过自愿减少出售量和订立品质标准以便使价格上升。但是，由于未参加运动的生产者和中间商销售行径的影响，大部分自愿合作运动皆告失败。嗣后，为了避免“搭便车”（Free Rider）的现象再次出现，国会通过了建立起销售规程这一形式的法律基础。
销售规程一般应经营者、生产者们的要求而设立。虽然有些规程同时规范数个州的农产品运销，但大部分规程仅规范特定区域的生产者，如一个州或一个州的部分地区。规程设立的具体程序是：首先由生产者、经营者向农业部提出申请，说明销售现状以及需要解决的问题等；农业部长依照《1937年农业销售合同法》进行审核，尔后召开与此有关的所有利益集团的听证会，以对其中的条款作修改补充。如果部长批准了所有条款，那么就付诸表决，2/3的生产者或占有提出申请地区2/3产量的生产者表示接受，该规程宣告成立。一项规程可以经由投票使其终止，或当部长发现其违背了《1937年农业销售合同法》所规定的条款时，宣布其终止。
销售规程管理商品的数量、质量、包装标准、研究的运作和市场开发计划等等，本文仅讨论其数量与质量的管理，因为两者对市场有着最直接的影响。
（二）蔬菜和水果的销售规程措施及意义 由《1937年农业销售合同法》的既定政策目标得知，为使农场主获得平价，每一销售规程应包括数量管理、品质控制等一系列措施。就销售规程所允许的措施手段而言，数量管理是最具有强制性的形式，因为其对市场价格最具有潜在的影响力量。
数量管理包括季节的总销售量的数量管理和季节内销售量分配的市场流量控制。它通过改变市场结构和稳定市场来影响生产者的经济收入，消除数量波动现象，对供给进行再分配，从而达到纯粹稳定，而不是垄断性稳定。
有三种措施可以实现季节间数量管理的目的，即生产配额，市场分配及库存调节。生产配额是依据每一生产者过去销售记录而规定的某一特定市场的最大出售量，目的是预防盛产期价格下跌，并鼓励有计划地生产。市场分配措施指定运销商可运送各特定市场的产量比率。库存调节则贮存丰收之年一定数量的产量并在歉收时抛出，以求价格稳定和数量平衡。
市场流量控制旨在解决运销商所面对的运销量和价格的波动，以及波动所导致的运输成本上升等问题。它包含运销限量方式、限日运销等措施。前者是指于采收期间规定运销商每星期可运送的最大上市量，即运送至某些市场的销售量上限；后者是指运销商短期内禁止销售的行为，即在贸易活动减少期间，如圣诞节和新历年的一星期内，限制销售数量。
蔬菜、水果的销售规程有着正反两方面的经济意义。数量管理有利于商品价格和生产者收入在季节间和季节内的稳定，而风险的减少则意味着生产者成本的降低，从而诱导生产者扩大再生产。商品品质标准则给予消费者以品质保证，一来减少了零售阶段的损耗，二来给消费者以良好的商品形象。因此，销售规程具有使销售市场有序和有利于销售商的功能。而设有包装标准的规程促进产品的一体化，改善了市场信息传播的效率，减少了运输成本和废品。
销售规程亦会产生经济效益的损失，如有些数量管理的措施会导致市场信息传播的不完全，即会产生生产的不足或过剩。生产者配额措施产生较高的进入成本，阻止新生产者进入；同时经济租金的产生，会导致腐败。这些都会导致生产下降和效率的损失。市场分配措施在施行多年之后，导致了生产过剩，这就妨碍了长期性生产面积之调整以适应新的形势。
（三）牛奶的销售规程及意义 根据《1937年农业销售合同法》联邦牛奶及其制成品的销售规程由农业部农业销售局牛奶业服务部门负责实施和监督，其目的是建立公正有序的市场，既有利于农场主，又有利于消费者。至1994年1月1日为止，共有38个牛奶销售规程在实施之中。
牛奶销售规程管理的范围包括：（1）根据使用方向，给牛奶定级；（2）规定经营者所支付的各品级牛奶的最低价格；（3）建立库存，以调节丰歉时期的供给波动；（4 ）证实生产者所售牛奶的重量及检验结果；（5）稽查经营者所提供的关于牛奶用途和生产者支付的报告；（6）提供市场信息。
根据用途，27个规程将牛奶分为4级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅲ—A级。根据级别，最低销售价格分为三种：其中，Ⅲ级和Ⅲ—A 级共用一个价格，为最低价，Ⅰ级产品所用为最高价。生产者和购买者可以在最低价格的基础上进行讨价还价。
价格支持和销售规程两者紧密地联系在一起，一方的变化将会引起另一方的反应，两者的关联点为M—W价格。价格支持的目的是保证高质量牛奶的供应以及保持价格平稳，它有时可以提高生产者的收入。对消费者而言，在1983年以前，它使市场价格高于均衡价格，而后，又使之低于均衡价格。价格支持的直接成本源于纳税人。在1953年至1973年间，纳税人平均每年为此付出3.25亿美元；1980年至1989年则达到了10亿美元以上；进入90年代，则基本保持了1953年至1973 年间的平均水准。
牛奶销售规程成功且能持续成长的理由，主要是其属于生产者的自愿性计划，听证会的召开提供了相关利益集团表达和沟通意见的机会，在法律基础上确保最低价格的实施；规程有助于保证市场的通畅、价格稳定、生产者收入以及提高生产者投资意愿和牛奶品质。规程中最低价格条款避免了销售商之间的削价竞争，并保证了加工原料的稳定供应。
销售规程中最低分级定价和库存条款使得生产者和经营者有利，但是，其对消费者的影响则是比较复杂的；消费者因此付出了较高的液体产品的价格和较低的制成品的价格。如何评估规程的成本收益间的关系是很困难的，其具体做法目前存在着争议。但是，有一点是可以肯定的，就政府成本而言，销售规程是比较低的。
（四）1995年立法中争论的问题及相机抉择 近几年来，与农业立法有关的问题频频出现，销售规程由于其低成本的特征，在1995年的立法辩论中必将占有显著的地位。
有人认为，销售规程的实施损害了消费者的利益。但是，没有文献显示出总体上而言消费者的利益受到了伤害。有人建议，让销售规程在美国的农业政策中占据更重要的地位，它可以对主要的农产品计划进行补充甚至于替代。
销售规程似乎只能很好地适用于分布紧凑地区的数量有限生产者的商品。牛奶的销售规程虽然是个例外，但是，它在大规模的实施上依旧存在着困难。需要对现有规程附加一些条款，使其适应于特殊的商品生产和市场状况，从而在更大的范围内加以实施。
牛奶的销售规程和价格支持水平是紧密地联系起来的。现有立法对价格支持水平及其调控都有所规定。例如，从1990年1月1日起最低支持价格确定在每百磅10.1美元，并授权采用系列措施保证其实施。现在，销售规程属于单独的立法，因此，问题的核心就在于如何更加灵活地确定和调控销售规程，使其符合价格支持的目的和方向。对这个问题的研究依旧需要加强和深入。
销售规程实施的效果，目前仅仅依赖于一系列的经济指标加以评估，而忽略了社会的、环境的因素。因而，在1995年的立法中存在一个倾向，就是在确立规程的目标时，将综合考虑经济、社会、环境等一系列指标的要求。
三、农产品出口计划
出口对美国农业部门和农村经济的健康发展起着重要作用。美国一半多的小麦、近半数的大米和棉花都用于出口，1993年农业部门外贸盈余达180亿美元，农产品出口收入占农业现金收入的20%。
美国占世界农产品贸易的份额从1981年近20%的最高点降至1986年的12%之后，就修改了国内的农业扶持政策，增加了出口支持。1989—1993年期间，出口计划支持了美国农产品的20%，而对某些农产品的作用更为重要。对于高价值产品，一般由非价格措施—市场促销计划支持。
（一）出口促进计划及其他价格补贴计划 出口价格补贴计划用来帮助美国出口商参与特定商品市场的补贴竞争。美国主要的出口价格补贴计划是出口促进计划，另外还有乳制品出口鼓励计划、棉籽油支持计划、葵花籽油支持计划。农产品信贷公司也可以以世界市场价出口其乳制品存货。
《1985年食品安全法》规定，出口促进计划的目的是：增加美国农产品出口，与补贴出口的国家抗衡，鼓励贸易伙伴就农产品贸易问题开展认真的谈判。《1990食品、农业、环境保护与贸易法》对出口价格补贴计划进行了修改，规定出口促进计划的主旨是与不公平贸易抗衡，确定了最低资金水平为每年5亿美元，棉籽油和葵花籽油支持计划总计0.5亿美元。
自1985年以来，国会很少限制出口促进计划的开支。然而，由于其开支1994年达到11.5亿美元的历史最高水平，1995年财政年度规定限制该项开支不得超过8亿美元。棉籽油和葵花籽油支持计划1995年限制到0.265亿美元。乳制品出口鼓励计划的资金水平没有单独规定， 但列入农产品信贷公司的乳制品预算里。
补贴的80%用于谷物出口，其余20%用于非大宗商品。出口促进计划的主要商品是小麦，1989—1993年其补贴开支占总额73%。居于补贴二、三位的是乳品和菜油。1993年价格竞争计划支持出口的商品价格不足美国出口总值的10%，但对美国大麦、蛋类、谷物、小麦的出口起着重要作用。
（二）出口信贷计划 许多进口商面临着外汇紧缺的困难，需要信贷购买食品。为了帮助美国出口商的出口，农产品信贷公司开展了出口信贷保证计划和中期信贷保证计划。在所有的出口计划中，前者计划支持的农产品出口最大，私营信贷最长所限为3年。后者计划为3—5 年。这些计划有时与价格补贴混合使用。
1990年结束与信贷保证计划相关的几项重要条款是：（1 ）不能为没有足够能力偿还出口商品债务的国家提供信贷保证。（2 ）不能为出口商品的国外成分提供信贷保证。此外还规定1991—1995年出口信贷保证计划总共要为新生的民主国家提供至少10亿美元的信贷，也可提供基础设施信贷保证用于扩大美国农产品进口。
信贷保证计划的水平，1985年和1994年，出口信贷保证计划稳定在50亿美元，中期信贷保证计划稳定在5亿美元。自1991年起， 每年为新民主国家提供2亿美元。从1989年起，约90 种商品通过两个计划支持出口，谷物和油籽——主要是小麦和大豆占了2/3的数量。1989—1993年期间，高值产品占了25%的数量。1993年度，这些计划支持半数以上的黄油、棉籽、大麦芽、脱脂奶粉、高粱和葵花油出口。1989—1993年10%的美国农产品出口得到了这些支持。
中国在1995年也列入计划支持国家，出口信贷保证计划为1亿美元。
（三）国外拓展与市场促销计划 市场拓展计划通过增加国外消费者和工业需求而扩大农产品出口。这通过广告、营养信息、商店促销、贸易服务、技术服务以及其他非价格市场拓展活动得以实现。美国农业部的国外农业服务机构开展两项非价格市场拓展计划：国外市场拓展计划、市场促销计划，其主要目标是影响消费者的品味和偏好。国外市场拓展计划的主要对象是食品生产者、加工商和进口商，市场促销计划的主要对象是国外消费者。
1990年法案规定，如果某些机构能证明受到另一国家不公正贸易行为的伤害，将优先给予市场促销计划资助。《1993年混合预算协调法》规定，市场促销计划持续到1997年，每年资金减少到1.1亿美元， 只能用于抗衡和消除补贴，进口配额或者其他不公平贸易行为的不利影响。
国外拓展计划主要是用于一般商品的长期市场拓展，而市场促销活动主要用于某些品牌商品的短期促销活动。国外市场拓展计划经费是国外农业服务机构预算的一部分，1989—1993年保持在3000万美元。市场促销计划经费是农产品信贷公司的一项独立预算， 1993 年开始下降，1995年为8550万美元，要比1989—1992年的数额少一半多。
促销费用及收益依产品及国家而不同。大宗商品促销费用比高值产品要低。谷物和其他大宗商品投资低报酬的风险，在进口商购买根据供应商价格变化而变化的国家要大得多。在中等收入国家促销费用不是很高，在高度发达的国家费用很高。市场拓展活动可以维持或增加就业与税收，它是一个长期过程。市场促销计划获得的出口收益或价格补贴和出口信贷保证需要更长时间，特别是需要长期投资。
（四）1995年立法面临的问题 （1 ） GATT 乌拉圭回合的影响。GATT期望通过减少贸易壁垒和贸易扭曲以提高贸易效率，来促进世界经济的增长。要求减少政府对生产者的补贴，减少出口补贴。美国的出口价格将从1986—1990年9.3亿美元降至2001年的5.95亿美元。GATT 还要求各国遵守出口信用及信用担保控制条款，食品援助也必须遵守国际规则，而对市场销售则没有限制。履行乌拉圭回合协定，关键问题是修改现行计划或者制定新计划，更好地实现农产品贸易向低价格补贴转变。未来美国农业政策，不仅要使GATT允许的价格补贴发挥最大效率，抗衡全球出口竞争，而且还要致力于改变消费者的食品偏好。出口计划资金的运用还取决于时间因素。短期内，价格补贴是增加出口最快捷的方法，但补贴停止，出口的增加也随之消失。信贷保证不能抵销价格补贴的减少，因为进口商的利息比出口促进计划的价格补贴少得多。市场促销可以使国外消费者了解美国农产品的品质，但对大宗商品来说，可能不如价格补贴那样有效地促进出口。食品援助是短期内花费最大的出口措施。与其他经济援助相结合，受援国产生经济增长，长期内这些援助能够引起对美国农产品需求的增加。（2）预算紧张。1989—1993年， 每年用于农产品出口支持计划为70多亿美元。而农产品信贷公司国内计划水平为180多亿美元。紧缩政府财政，意味着出口资助的缩减。 为缓解出口的预算紧张状况，白宫许诺将提供6 亿美元用于非价格出口资助计划，或者用于农产品的加工部门，以支持农业部门。（3 ）高值产品在美国和世界贸易中的地位，及其在出口计划中的地位。过去10年里，世界农产品贸易中高值产品增长较快，未来势头也较猛。目前高值产品占世界农产品贸易的80%。欧共体1986—1990年将70%补贴用于高值产品出口，美国农业出口计划却不太重视，而高值产品出口对国内经济活动的刺激作用要大于大宗商品出口。
总之，围绕政策制定者的中心问题是，在GATT乌拉圭回合协定规定的低价格补贴以及美国预算紧张情况下，如何最有效地支持农产品出口，增加农业收入。由于农产品市场及进口商的不同特点和需求，出口支持的伸缩性需要用来帮助美国出口商在不断自由化的进口市场中活动。信贷保证与价格补贴哪一种更有效地促进出口还不是很明了。两者结合是一种较好的办法，可以不用增加资金经营而增强美国产品竞争力。但信贷计划不能代替价格补贴，因为进口商获得的利息节省较少，不足以与竞争者的补贴或垄断出口抗衡。另外，在GATT允许及世界市场上谷物价格较高的情况下，欠发达国家可能需要更多的食品援助。
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