从国家—单位保障制走向国家—社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁，本文主要内容关键词为：国家论文,中国社会论文,社会保障论文,年来论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年起步的中国改革开放，无疑是20世纪80年代以来世界最为重大的事件之一，它完全改变了中国的落后、封闭与僵化，在各方面尤其是经济发展方面获得了举世公认的卓越成就，正在日益全面地影响着整个世界的发展。在中国的改革发展进程中，社会保障改革既构成了整个改革事业的重要组成部分，同时也是维系整个改革事业顺利进行、国民经济持续发展和社会基本稳定的重要制度保障。从计划经济时代的传统社会保障制度到能够与市场经济体制和社会发展相适应的新型社会保障体系，中国社会保障制度走过的是一条并不平坦的改革之路，其间经历的曲折，不仅亲身经历这一制度变革与持续跟踪研究的专业工作者有着深切的体会，亿万人民亦不同程度地有着切身的体验。然而，将中国社会保障改革置身于改革开放时代以及世界社会保障改革进程时，这一制度变革的全面性、深刻性及其对中国经济社会发展的巨大贡献，表明了它所取得的成就同样是卓越的，尽管社会保障改革任务并未完成，新型社会保障体系的建设还需要通过进一步深化改革才能不断地走向完善，但已经经历的制度变革过程和客观存在的事实，都无一例外地显示出它是一场意义超越了社会保障制度自身的伟大的改革实践。回顾30年来社会保障制度变革的历程，可以发现中国30年改革开放所走过的脉络；总结30年来社会保障制度变革的成就与经验，可以折射出中国30年改革开放的成就与经验；剖析30年来中国社会保障制度变革的挑战与问题，同样可以窥探到30年改革开放所面临的挑战与问题。
一、社会保障改革的历程
中华人民共和国成立半个多世纪以来，社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了50多年的发展变化。在改革开放前，中国的社会保障属于社会主义制度的有机组成部分，在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由国家(通过政府)和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任；而社会成员则被分割在各个单位(在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织)，并与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的国家—单位保障制模式。改革开放以来，中国社会保障的改革与发展即是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新，它在改革实践中日益明显地体现出国家—社会保障制模式的特点。在国家—单位—个人利益日益多元化的条件下，虽然国家仍然主导着社会保障制度的建构，但构成中国社会的各个组成部分(包括政府、企业、社团与个人等)却必须共同分担社会保障责任，国家通过立法凝聚全民共识来确立社会保障制度，之后通过社会化方式来加以实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。因此，中国社会保障改革与制度变迁的路径，即是由国家—单位保障制走向国家—社会保障制。①从总体上看，中国社会保障改革与制度变迁可以划分为四个阶段，即1985年之前是改革准备阶段，1986年至1992年是强调为国有企业改革配套的阶段，1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一的阶段，1998年以来是作为一项基本的社会制度并逐渐得到确立的阶段。
(一)社会保障制度变革前的准备(1978-1985年)
1978年是中国发展进程中特别重要的一年。中共十一届三中全会召开，结束了“文化大革命”带来的十年浩劫，为扭转中国的混乱局面创造了较好的政治、社会条件，在这一背景下，社会保障领域也发生了多件重要事件，它虽然不能与后来的社会保障制度改革相提并论，但确实为社会保障改革做了相应的准备。
在法律制度方面，1978年3月5日五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，在第48、49、50条分别对劳动者的福利、养老、疾病医疗或者丧失劳动能力的物质帮助以及对残废军人、烈士家属等的生活保障问题做出了原则规定；1982年12月4日五届全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》修正案，在第43、44、45、46、48、49条对公民社会保障权益有相当广泛的规范。1978年5月国务院颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》等法规，对于恢复被“文化大革命”破坏了的退休养老制度起到了重要作用；1980年10月，国务院发布《关于老干部离职休养的暂行规定》，一种待遇特殊的退休制度——离休制度由此确立。1984年10月20日，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，更是成为推进经济体制改革的重要文献，城镇继农村承包责任制改革后，正式步入经济体制改革时期。随后进行的城市经济体制改革，从根本上触动了传统的国家—单位保障制的经济基础，也动摇着赖以支撑国家—单位保障制的行政体系和单位组织结构。
在组织措施方面，1978年重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务；劳动部门的工作亦开始恢复正常。这是非常重要的组织措施。民政部恢复后，迅速治理主管领域的混乱局面，在20世纪80年代中期更是高举社会保障的旗帜，成为当时推进社会保障制度建设与改革的重要力量。劳动部门恢复正常工作后，亦紧密关注着全国劳动领域的变化与原有的劳动保险在实践中遭遇到的问题。
由于经济体制改革的推进，在原有的单位保障制下，部分老国有企业日益难以承受职工医疗费用负担与养老负担，而新成立的国有企业在这方面的负担轻松，新老企业之间在收益分配与职工福利方面的差距随之出现，因此，一些国有企业开始尝试让职工分担部分医疗费用，一些地区对某些行业(如纺织等)的退休费用进行统筹，这些试验在当时并不被人接受，甚至被认为直接损害了职工的权益。然而，它揭示了原有的国家—单位保障制确实已经难以为继了，需要寻找新的出路。
综上可见，经历“文化大革命”后，1978年国家进入新的历史时期。此前，1969-1977年是国家—单位保障制重心向单位转移并持续扩张的时期。进入1978-1985年时期，仍然维持并巩固着这种单位包办的制度模式，这一时期所做的工作虽然有所改进，但主要还是为了解决历史遗留问题和恢复被“文化大革命”破坏了的退休制度等，尽管个别地区在劳保医疗中让职工自负部分费用、个别地区尝试退休费用行业统筹，但这些试验并未触动国家—单位保障制的根本。可见，1978-1985年间，传统的国家—单位保障制的实质及其以单位为重心的格局一直没有改变，这一时期还不能算是进入了社会保障改革年代，只能算是改革前的准备阶段，其意义主要体现在社会保障的组织体制得到明显强化，国家着力恢复社会保障制度的秩序，同时伴随着改革开放发现了原有制度的缺陷与问题，以及与新时期经济社会发展的不适应性等，并进行了十分有限的自发性改进试验，从而为社会保障制度正式进入改革时期做了组织上的思想准备。
(二)为国有企业配套，新制度缓慢生长(1986-1992年)
随着20世纪80年代中后期经济改革步伐的加快，整个社会经济结构也发生了越来越大的变化，包括国家—单位保障制在内的各种与计划经济相适应的制度安排，均面临着改革的要求与任务。如果全面考察中国改革开放以来重要的社会保障政策法规文献，以与社会保障直接相关的重大事件或者重大政策变异(而不是以这种政策的实施结果)作为评判的标志，就可以发现，1986年前的社会保障政策变革只是为了延续原来的国家单位保障制，进入1986年后才真正出现了社会保障制度进入重大变革时期的明显迹象，社会保障制度确实从此发生着根本性的变化。因此，1986年是中国社会保障制度真正进入转型时期即由国家—单位保障制迈向国家—社会保障制的标志性年份。②
1986年发生的三大事件能够支撑这一结论：一是4月12日六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》作为施政大纲，不仅首次提出了社会保障的概念，③而且单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题，社会保障社会化作为国家—单位保障制的对立物被正式载入国家发展计划。二是7月12日国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者不仅明确规定国营企业用劳动合同制取代计划经济时代的“铁饭碗”，而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的义务；后者虽然在当时并未成为真正有效的失业保险制度安排，但它确实是为了满足企业破产和职工失去工作时对失业期间生活保障的需要，并希望借此推进劳动力的市场化和人的社会化，从而具有明显的制度重构与制度创新的象征意义；上述两个法规是中国社会保障制度发生根本性变革的关键性标志。三是11月10日劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，这意味着国家在承认经济结构多元化的条件下对劳动者社会保障权益的维护，并消除了社会保障单位化的烙印。因此，国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则，并通过中央政府的推动不断取得进展，国家责任得到了适度的控制和调整，改变单位包办社会保障事务的做法成了这一制度改革中的重要内容，个人亦开始承担有象征意义的缴费责任等，这些变化预示着国家—单位保障制走到了尽头，社会保障社会化开始替代社会保障单位化，从而可以理解为新型社会保障制度开始生长。
客观而论，上述重大事件均与国有企业改革尤其是国有企业的劳动体制改革密切相关，它一方面标志着原有的国家—单位保障制开始被摒弃，另一方面不可避免地使社会保障改革打上深厚的为国有企业改革配套的烙印。因此，第一阶段社会保障改革的重点，总体上是为国有企业改革配套和缓解贫困地区的乡村贫困问题，但单纯强调为国企改革配套亦使城镇社会保障制度改革目标走向片面化，原有的社会保障制度在延续，新制度的因素在相对被动的条件下生长。
(三)为市场经济服务，制度急剧变革(1993-1998年)
这一阶段以1993年11月14日中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志，它确立了中国经济改革的目标模式是市场经济体制，社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制，社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一，明确要求“建立多层次的社会保障体系”，并规定了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。中国社会保障社会化，以及以“社会统筹与个人账户相结合”为代表的个人责任回归，自此成为改革中追求的主要目标，并越来越多地体现在这一阶段的社会保障政策实践中。不过，原有的社会保障制度亦未明确宣布废除，因此，这一阶段是国家—单位保障制和国家社会保障制双轨并存、此消彼长的时期。
1994年，国务院先后颁布《农村五保供养工作条例》《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》《关于深化城镇住房制度改革的决定》等，并批准国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，选择江西九江市与江苏镇江市开展医疗保险制度改革试点，在城市开始推进职工基本医疗保险制度建设，医疗社会保险开始取代国家—单位保障制下的公费医疗与劳保医疗。这一年不仅完善了农村五保制度，全面推进了扶贫工作，更重要的是中央政府直接推进职工医疗保险改革试点，住房体制改革亦进入了全面实施阶段，建立了公积金制度。
1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式，职工基本养老保险制度在全国范围内实行统账结合模式，但因中央政府同时公布两个具有巨大差异的方案并允许各地自由选择及修正，导致这一制度迅速沦为地区分割状态，并留下了严重的后遗症。1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合制度模式自此走向统一。9月2日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。劳动部、民政部等中部委亦发布了一系列规范性政策文件，推进各项社会保障制度改革。
综上，这一阶段的社会保障改革随着市场经济改革的步伐加快而加快，它体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点、急剧变革与全面变革等特色，既推进了社会保障改革事业，也因效率优先的取向和过分强调个人责任回归，留下了一些严重的后遗症。当时，全国有数以百万计的离退休人员不能按时足额领到自己应当获得的养老金，失业、下岗职工缺乏生活保障，一些单位不能报销职工医疗费用，各地均出现在党委、政府办公楼前静坐申诉的群体性事件。在制度信用受到损害的同时，舆论宣传过分夸大了社会保障改革的自我负责的取向，加上理论学术界对社会保障尤其是福利国家和传统社会保障制度的片面批评与抨击，导致城乡居民的生活安全感急剧下降，对未来发展的信心严重受挫，消费一度陷入低迷状态，对国民经济的发展造成极为不良的后果。
(四)新型社会保障制度进入全面建设时期(1998年以来)
1998年是中国社会保障改革进程中一个特别重要并且取得重大的实质性进展的年份。社会保障从1998年开始，逐渐摆脱了为单纯国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度并进入全面建设时期，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现。其主要表现在如下几方面：一是1998年3月新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制；二是“两个确保、三条保障线”作为各级政府的重大责任与使命得到强力贯彻落实，即确保离退休人员按照足额领到养老金，确保下岗人员足额领到下岗职工基本生活保障金，同时对养老保险实行“收支两条线”，同时推进最低生活保障制度在全国范围内的试点，这些重大措施的出台与实施，表明了社会保障改革与制度建设开始恢复其维护社会公平的本来面目，公平正义共享的核心价值取向逐渐得到体现；三是养老保险的行业统筹被取消，条块分割的现象得到纠正；四是社会保障从此全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标等。与中央政府的强力推进相适应，各级政府自此开始承担社会保障尤其是社会保险改革、社会救助改革的财政责任，完全扭转了以往政府不愿为改革付出相应成本的做法，这是中国社会保障改革与制度建设进入全面变革与建设时期的重要保障。
1999年，九届全国人大常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》；同年，国务院先后颁布《失业保险条例》《住房公积金管理条例》《城市居民最低生活保障条例》；中共中央、国务院还专门发出《关于转发〈国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议〉的通知》，明确规定提高三条保障线的水平，增加离退休人员的养老金。国务院办公厅也发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》。劳动和社会保障部、民政部、财政部联合发出《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》等。尤其是《城市居民最低生活保障条例》的颁行更具有特殊意义，它首次从法规层次上确立了困难居民的生活救助权，还有继续推进“两个确保、三条保障线”工作。2000年的重大进展是国务院于12月25日发出《关于印发〈完善城镇社会保障体系试点方案〉的通知》，同时附有《完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定自2001年起在辽宁全省试点，自此揭开了社会保障由单项改革向综合改革推进的序幕。
2003年建立了城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，同时有力推进企业退休人员社会化管理服务工作，中央财政开始直接出面推进农村新型合作医疗试点。因此，2003年在退休人员社会化服务方面、新型农村合作医疗与社会救助方面均取得了新的突破性进展。2004年社会保障制度自此首次明确载入宪法，中央政府首次发布社会保障白皮书并强化了劳动保障监察工作，它表明社会保障改革与制度建设在稳步推进。2005年的重要进展是下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨，以及对职工基本养老保险制度的进一步完善，做实个人账户试点扩大，城市医疗救助制度基本建立。2006年的重要进展是国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，农村五保制度实现了由农民供养向财政供养的重大转变。2007年的重要进展包括开展城镇居民基本医疗保险试点、全面推进农村最低生活保障制度建设，以及解决城镇住房困难户的问题等。2008年最重要的进展是中央政府机构调整，即组建人力资源和社会保障部，将对劳动者的社会保险管理纳入一个行政部门，同时调整了民政部内设机构及其职能，更能够适应社会救助与社会福利及慈善事业的发展需要；同时，新型农村合作医疗全面快速推进，城乡义务教育完全实现免收学费杂费，还有残疾人保障事业在立法与政策上获得重大突破。在这一年，《社会保险法》继续进行审议，《社会救助法草案》由国务院法制办公布并征求意见。
综上可见，1998年以来是取得各项社会保障改革与制度建设实质性进展的时期，它不仅确立了这一制度的公平价值取向与全面协调发展的建制理念，而且国家财政投入逐年加大，法制化建设明显进步，从而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进、从双轨并存到全面建设新制度的转变。社会保障已经不再单纯地为经济改革服务，而是为整个社会经济协调稳定发展服务，并成为独立的社会制度安排，包括社会保险、社会救助、社会福利在内的整个社会保障制度的规范性建设和管理、服务社会化均取得了显著的进展，被新制度覆盖的城乡居民大幅度增长，保障功能大幅度提升，国家—社会保障制的框架基本形成，它替代国家—单位保障制已经成为显著的事实。正是由于这一时期社会保障改革取得了巨大成就，国有企业改革才能够顺利进行，社会保障的信誉才得以逐渐恢复，国民对生活及未来的信心才得以回升，国民经济才得以持续快速发展。
二、制度变迁的基本特征
中国社会保障改革之所以引起整个世界的关注，关键在于这场制度变革具有自己显著的特征，这就是它的时代背景与影响因素的复杂性、改革方式与推进策略的渐进性、改革波及面的全面性与改革内容的深刻性，都是世界社会保障史上不曾有过的，也将是未来不可能再现的。这场制度变革既改变了中国人民的思维方式、传统意识与责任承担方式及利益分配格局，也为世界各国社会保障改革与制度建设提供了许多新鲜的经验与教训。
(一)在复杂的时代背景下推进改革
与已经发生过的各国社会保障改革与制度建设相比，改革开放时代的中国社会保障制度变革无论是所处的国内外背景还是直接影响其变迁的因素，都表现出异常的复杂性。
一方面，中国的社会保障改革是在十分复杂的国内国际背景下进行的。中国自20世纪80年代前后进入经济改革、对外开放与社会转型时期，思想解放运动在守旧僵化与开拓创新、“左”与“右”的激烈碰撞中前行，高度集中的计划经济体制与充分利用市场机制的新经济政策在激烈较量中此消彼长，传统的城乡分割分治并具有平均主义色彩的利益格局在发展生产力的强大牵引下逐渐演变成按照生产要素分配的新格局，地区之间、城乡之间、社会分化中形成的不同群体之间因利益分化而呈现出来的差距、失衡等，都决定了这场涉及十几亿人口的深刻社会变革与经济社会转型的异常复杂性，社会保障作为其中的一个重要方面，不可避免地在这样复杂的国内背景下构成为利益分配格局调整的一个焦点。同时，中国改革开放时代的显著特点是从自我封闭、自力更生的建国策略转向对外开放，所面临的国际环境亦日益复杂化。在政治格局方面，20世纪80年代，苏联、东欧国家的解体使传统的社会主义阵营不复存在，冷战虽然结束，新的格局却需要重组；在经济方面，经济全球化浪潮席卷全球，资本与贸易的一体化使各国经济日益紧密地联系在一起，既给中国带来了前所未有的发展机遇，也使中国面临着更为严峻的挑战；此外，世界不同文明之间的冲突进一步加剧，各种文化的交流与碰撞更加直接，传统的安全问题没有完全解决，国际恐怖主义等非传统安全问题日益显性化。在这样的国际背景下，社会保障改革与制度建设往往与国家经济发展和国家竞争力紧密地联系在一起，也与社会公正等密切相关。可见，中国社会保障改革与制度建设面临的国内国际环境是异常复杂的，一旦处理不慎，便可能酿成严重的社会危机，或者对国民经济的发展造成直接的损害。
另一方面，影响中国社会保障改革与制度建设的因素异常复杂。绝大多数国家通常是在制度定型的条件下，基于制度自身的原因进行改革，如随着人均预期寿命的延长而延长退休年龄，适应经济社会发展进步而整合相关制度等。而中国的社会保障改革的直接原因却是经济体制变革使其丧失了原有的单位(集体)保障制下的组织基础与经济基础，是制度外部的原因直接促使制度变革；同时，原有社会保障制度自身也存在着诸多缺陷，但经济改革显然是主要的因素。这种制度内外的双重挤压，迫使改革必须进行，但也决定了社会保障改革必然地超出这一制度变革可以控制的范围，它在改革实践中往往要受制于许多外在因素。例如，医疗保障制度的改革必然受到医疗卫生体制、医药流通体制的深刻影响；养老保险制度的变革必然受到劳动力流动与新生的资本市场的影响等。
此外，还有利益调整的复杂性与人口变化的复杂性，也直接影响着社会保障改革与制度建设。例如，伴随改革发展出现的不仅有国家、单位与个人之间的利益冲突需要调整，而且有社会结构的快速分化并日益复杂化，形成了不同的社会阶层或者社会群体，他们有着各自的利益诉求，但新的利益分配格局又只能在原有的利益分配格局基础上通过重大调整来确立，既得利益群体与新生的社会阶层或者诸如农民工这样的社会群体之间必然存在利益分歧与冲突，社会保障作为十分重要的利益调整机制，很容易陷入难以调和的困境。在人口方面，由于人口老龄化的加速度行进，加之计划生育政策带来家庭结构的重大变化，使传统的家庭保障功能持续弱化，如何弥补家庭保障功能的弱化又不损害这一传统功能的发挥，同样构成了制度变革中需要妥善处理好的复杂问题。
综上可见，社会保障改革所面临的国内外环境与影响这一制度的因素都是异常复杂的，正是这种复杂性，决定了中国社会保障改革与制度建设所具有的异常复杂性。
(二)采取渐进改革的方式与策略
中国社会保障改革的第二大特色，就是它的渐进性。国外的社会保障改革与制度建设，无论是新项目的设置还是对原有社会保障制度安排进行调整，都奉行立法先行的原则，即通过立法机关讨论并制定出相应的法律作为依据，酝酿、讨论的过程均发生在制度正式出台之前，一旦社会保障立法获得通过，便必定是全面强制推行。而中国的社会保障改革只能服从并服务于整个改革事业的渐进进程，采取的也是渐进方式。从前述社会保障改革历程中，可以发现，它事实上经历了从自下而上到自上而下、从自发改革到自觉改革、从被动配套到主动建设、从试点先行到逐渐扩展、从单项改革到综合改革、从双轨并存到全面建设新制度的渐进过程，而且还处于渐进变革的进程之中。
最开始的社会保障改革不是由中央政府主导，甚至不是由省一级政府主导，而是企业或者地方基于原有的医疗保障制度、退休养老制度难以为继而自发探索一些新的办法，后来才逐渐被上级政府所认可，并开始出面组织试验。
在经历了自下而上到自上而下的转变后，中央确立了试点先行、单项推进、双轨并存、以新替旧的改革策略。其中，试点先行是各项社会保障制度变革都先制定有关改革方案，选择个别或者少数地区进行试验，通过试点发现问题再行修正后逐步推广，其好处是可以避免因社会保障改革失误而导致大的危机发生，但各种试验方案因其必然要被修正而不可避免地容易草率出台，并且需要不断调整，这就是一些地方一些社会保障改革方案不经过认真研究、审慎决策，往往留下不良后遗症的症结所在。从养老保险、医疗保险到失业保险、工伤保险、生育保险，从最低生活保障、下岗职工基本生活保障到老年人福利、政府救灾等的改革，莫不如此。同时，在社会保障改革中，因其复杂性与经验不足，在2000年前都未能够从整体上统筹考虑，而是在主管部门或者地方主导下，按不同项目各自单独推进，直到2000年国务院确立在辽宁进行城镇社会保障体系综合改革试验，才由单项推进向综合推进发展，其不良后果是各个社会保障项目之间缺乏有机联动配合，甚至因不同部门分割推进而导致相互扯皮、相互推诿的现象。
渐进改革的方式与策略还表现在社会保障改革往往不是立即以新制度取代旧制度，而是新旧制度并存，从而形成了双轨甚至多轨并行的格局，新制度在实践中逐渐替代原有制度，经历着此消彼长的过程。例如，原有的劳保医疗、公费医疗与改革后的职工基本医疗保险并行过一段时期，职工基本医疗保险才逐渐替代原有的劳保医疗与公费医疗(迄今还有一部分仍然享受着公费医疗保障)，原有的离退休制度与改革后的职工基本养老保险制度并存至今，只是新制度覆盖的人口在持续扩张；传统的社会救济政策与最低生活保障制度并存至今，当然，最低生活保障制度正在全面替代原有的社会救济政策等。双轨或者多轨并行的渐进方式，本意是在推进新制度建设的同时维护原有制度覆盖人群的福利权益，但实践中并未能够完全实现这一目标。④
中国的社会保障制度改革采用渐进改革方式推进，无疑是服从并服务于中国整个改革事业采取渐进改革方式的必然结果，它富有自己的特色并比较适合改革开放初期的中国国情，但渐进改革因对其他领域的改革存在着路径依赖而可能损害社会保障体系建设的独立性，新旧制度并行因旧制度下的既得利益者反对或消极对待而易造成对新制度生长的压力，试点先行因长期试而不定亦会影响到新型社会保障制度的改革进程。因此，这种改革方式其实具有合理与不合理两面性。
(三)全面重塑整个社会保障体系
综观世界，各国的社会保障改革与制度建设通常只涉及单一项目，既不可能出现一夜之间全面建设一个新的社会保障体系，更不可能同时对整个社会保障制度进行全面变革。当增加社会保障项目时，通常是一个项目一个项目地增加，在对原有社会保障制度进行改革时则往往只做局部修补。而中国的社会保障改革却是波及整个社会保障制度的全面变革。
迄今为止，除军人抚恤制度、公务员退休制度等少数社会保障项目至今仍然基本保留着原有制度的框架外(也做了相应的调整，如待遇计算、待遇发放方式等)，其他各项社会保障制度在改革开放进程中几乎都处于改革与发展过程中。职工退休制度被职工基本养老保险制度所替代，劳保医疗、公费医疗被从职工基本医疗保险制度所替代，劳动保险中的职业伤害保障被社会化的工伤保险所替代，社会救济被最低生活保障制度及相关的专项救助政策所替代，灾害救济增进了分级负责的内容及对社会资源的动员。在社会福利中，官办福利走向社会化，民间资本进入福利领域，福利彩票成为新生的支撑福利事业发展的重要力量，残疾人就业由依靠福利企业走向全社会按比例安置就业，失业保险成为改革开放后新的制度安排。即使是军人保障，也出现了军人保险制度。
由此可见，中国社会保障制度的变革是波及面广泛的全面变革，几乎原有社会保障制度全面成为改革的对象，并在改革中不断调整，在调整中走向发展。正是这种全面变革，才使中国的社会保障改革不可能局限于社会保障领域，而是不可避免地要波及相关政策系统，如收入分配体制、劳动就业体制、公共财政体制乃至于相关产业政策、医疗卫生政策、户籍政策等，这些相关政策系统的牵制又进一步加深了它的复杂性，也进一步强化了它的渐进性。
(四)制度变革的内容异常深刻
中国社会保障改革的特征，还表现在它的深刻性方面。因为其他国家的社会保障改革目标通常是单一的，除智利将公共养老金转化成私人养老金这样的改革个案，几乎都是在原有制度基础上行修补之术，极少有动摇原有制度根本的改革尝试。即使是对原有制度进行修补式改进，除非是普遍性地增加福利，否则往往会引起社会上的反对之声，甚至引发严重的社会危机与政治危机。因此，几乎所有国家对社会保障改革均持十分审慎的态度，通常不轻易调整社会保障政策。
中国的社会保障改革却是一场异常深刻的革命性变革，它从社会保障观念到制度结构、责任承担方式、财务模式以及与其他政策系统的关系，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。
在观念方面，原有制度下形成的是国民靠国家、靠单位、靠集体的传统保障观念，并且与计划经济体制相适应。而改革开放以后，计划经济体制被市场经济体制所取代，市场经济要求重塑社会化的保障新观念。经过20多年来的改革，从集体主义、父爱主义到个人负责、互助主义，从恩赐意识到平等意识，从等级差序到公平取向，从权利主义到责任分担，等等，无论是政府、社会还是个人，都经历了上述观念的重大转变。不仅如此，改革开放与家庭结构变迁带来的价值取向多元化，也很自然地会对孝道等传统观念产生直接影响，进而动摇传统家庭保障的基础。因此，国民的社会保障观念在这一制度变革中被重塑。
在制度结构方面，由单一层次、封闭运行的制度安排发展到了多层次的社会化的制度安排，整个制度体系便有了实质性的改变。如传统的退休养老制度只有国家提供的单一支柱，改革后则向基本养老保险、企业年金等多层次发展；传统的公费医疗、劳保医疗也是单一层次的制度安排，现在转变成基本医疗保险、医疗救助、商业性的医疗保险等多层次保障体系。在制度结构发生重大变化的同时，各项社会保障制度均走出了自我封闭的状态，并迅速走向社会化。无论是社会福利还是社会救助，官民结合在制度安排中日益得到了体现；在社会保险中，养老保险社会化发放和离退休人员社会化管理的改革目标已经实现等。
在制度设计方面，基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制，突破了原有制度安排的现收现付财务模式，这种制度创新是对世界养老保险制度的一大贡献，因为它提供了一种新的模式。缴费型社会保险制度成为整个社会保障制度的主体，受保障者承担缴费义务，加上用人单位或者雇主缴费与政府供款，共同构成了社会保险的财政基础，从国家负责、单位包办全面实现了向责任分担的转变。在社会福利领域，不仅民办福利事业在发展，官办福利事业也开始走向社会化；原有的社会救济政策被制度化的最低生活保障制度所取代。所有这些，均表明了各项社会保障制度发生了根本性的变化。
综上可见，中国社会保障制度的变革，完全改变了原有的社会保障制度及与之密切相关的利益分配格局与分配方式，从而确实是一场前所未有的伟大的改革实践。
三、对社会保障改革的评估
通过对改革开放以来社会保障制度变革的考察，可以发现，从国家—单位保障制走向国家—社会保障制，是由计划经济转向市场经济以及由此带来的社会经济结构变化等的必然结果，这一特点决定了它有别于发达国家、新兴工业化国家及其他发展中国家的社会保障制度建设与改革。毫无疑问，中国的社会保障改革取得了巨大的成功，它维系了经济改革的进程，保障了社会基本稳定，一定程度上化解了国民在急剧变革与社会转型过程中的生活风险，但也存在着不足与失误，至今仍然滞后于经济社会发展的要求。因此，有必要对社会保障制度变革进行评估。
(一)对社会保障制度变迁的总体评估
对转型时期社会保障改革进程的评估将围绕着改革价值取向与建制理念、改革方式，以及制度的合理性与有效性等展开。⑤
第一，对社会保障改革中价值取向与建制理念的评估。在价值取向方面，改革开放后，基于对计划经济时代的反思和在经济全球化条件下争抢发展机遇，效率优先成为整个社会的共识，经济建设成为全党全国工作的重心，经济增长一度成为压倒一切的大事，人们的价值观念也发生了深刻的变化。在效率优先的价值取向引导下，加上国家经济政策的重大调整，中国经济保持了持续30年的高速稳定增长，取得了举世瞩目的巨大成就。在这种宏观背景下，社会保障的价值取向也深受其影响，福利的公平分配不再被肯定，而是认为只能在效率优先的前提下兼顾，平均主义、“大锅饭”和“铁饭碗”均被“砸烂”，曾经被当做优越性的“社会主义不能饿死人”口号成为贬义词，“社会保障不是免费午餐”一度成为时代的流行话语。所有这些，均表明改革开放后，社会保障的价值取向与经济政策的价值取向日益混同为一体。因此，社会保障改革在相当长的时期内被看成是将政府的责任降到最低点，整个改革进程表现出了一种矫枉过正的效率取向。然而，社会保障毕竟不是经济领域，它虽然采取的是经济手段，解决的却是客观存在的社会问题，并且为实现特定的政治目标服务。在经济社会转型时期，当城镇工人遭遇下岗、失业需要帮助和数以千万计的退休者等着领取自己的养老金时，在乡村贫困问题依然存在而城市又出现新的贫困现象时，国家不可能置此于不顾，更不可能在一夜之间剥夺城乡居民尤其是城市居民原已享受的按照公平原则确立的社会保障权益。因此，从1998年中央政府强力推进“两个确保、三条保障线”开始，社会保障开始逐渐恢复对社会公平的价值追求，制度建设中日益明显地体现出公平取向，如近几年来将农村五保户供养经费纳入财政预算，全力推进新型合作医疗，全面推进农村最低生活保障制度，以及为城镇非就业居民提供基本医疗保险等，都是在公平的价值取向指导下所采取的政策行动，这种转变表明中国已经走过了矫枉过正的年代，社会保障追求公平的价值取向开始被越来越多的人重新认同。在制度建设的理念方面，中国社会保障制度改革最初被定位为国有企业改革配套，尔后则是为市场经济服务，长期未能找到准确的定位，直到1998年以后才逐渐明确建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设的理念得到确立。因此，1998年以来对社会保障价值取向紊乱局面的修正和独立社会保障体系建制理念的确立，在整个改革进程中显得尤其可贵和重要。
第二，对以往社会保障改革方式的评估。对社会保障制度改革方式的评估，可以从渐进改革、双轨并行、试点先行三个方面展开。①中国社会保障制度选择了渐进改革方式。正如前面所述，这种渐进改革方式符合整个改革事业的要求，因为中国的经济改革也是渐进式的而非休克式的，但不符合社会保障制度变革的国际惯例，因为它在实践中不仅受制于经济改革，而且容易对其他改革的推进产生了路径依赖。因此，社会保障的渐进改革并不是主观愿望导致的选择结果，而是由中国的具体国情与整个改革事业的渐进过程所决定的，它在经济改革目标不清晰的条件下具有合理性，但并不意味着在市场经济已经成为中国经济制度建设目标模式的条件下继续采取渐进改革方式具有合理性。②中国社会保障改革是在新旧模式并行中实现以新替旧的。改革带来的结果并不是旧制度一夜之间被废止，而是逐渐被摒弃，新制度在改革中产生并逐渐成长，这种方式的优点是能够降低制度变革的冲击力，但它会影响人们参与改革的积极性，因为中国的社会保障改革事实上需要原来的受益者付出相应的代价。③中国社会保障制度改革采取的是试点先行的做法。几乎每个社会保障项目的变革都是先经过个别地区的试点再逐渐扩展到更大范围的试点，最终走向全面发展。试点先行的改革方式，表明了政府对社会保障制度变革的谨慎，目的在于避免不成熟的制度安排在大范围推广后产生严重的后果。但国家对社会保障改革的试点却仍然统放不分，有的制度的试点方案在全国数以百计，有的制度经过反复试点仍不能定型，这些均直接扩大了改革的成本，并给制度变革的进程造成消极影响。综上所述，渐进改革、双轨并行、试点先行的改革推进方式，客观上具有合理与不合理两面性。
第三，对正在确立中的新型社会保障制度的评估。①新制度的合理性分析。将新制度界定为国家—社会保障制，是基于这种制度模式强调国家肩负着社会保障的当然责任，并在立法规范下由政府主导，营利部门、非营利部门及社会成员个人共担社会保障责任。这种制度模式有别于原有的国家—单位保障制的地方，不仅在于社会保障制度的社会化取代了单位制，而且因利益主体的多元化和社会结构的多维化使国家责任发生了变化；这种制度模式有别于西方某些国家社会保障制度的地方，则是将提供社会保障看成国家的当然责任，并通过立法和政府的强势介入来体现。尽管新型社会保障制度还未完全定型，但新型社会保障制度的建构理念、基本框架、基本原则乃至制度安排的基本轮廓都已经清晰化。它一方面保持了原有的国家单—位保障制下的国家直接承担社会保障责任的延续性，这仍然是国民生活安全信心的重要保证，如果再加上社会各方共担责任，这种制度的安全性与可靠性会更加增强；另一方面是社会保障改革进程中呈现出来的资金筹集多元化、管理服务社会化格局，虽然不能否定中国在现阶段乃至相当长的时期内仍然需要依靠国家与政府或公共系统来推进社会保障制度，却也体现了国家—社会保障制就是国家与社会的结合，是政府与营利部门、非营利部门及国民个人的合作，它既包含了传统模式中的国家“父爱”，亦包容了市场经济条件下社会各方的直接参与和责任分担。因此，正在走向定型、稳定中的新型社会保障制度客观上既未因市场化改革而放弃国家的强势作用，亦未因继续延续国家在社会保障制度中的强势地位而拒绝社会参与，从而是符合中国现实国情与历史文化传统并顺应社会保障社会化的世界潮流的一种选择，其方向是值得肯定的，但现阶段的制度残缺急切需要弥补，长期试而不定，急切需要走向定型、稳定。②新制度的可持续性分析。在改革中确立的新型社会保障制度显然具有可持续发展的基本条件，依据主要有：一是确立了责任共担的机制，即政府、企业、个人、社会各方均承担着直接的责任，尽管各方的责任划分还不太清晰甚至还不甚合理，但原则是既定的，责任分担也是现实的，当这种制度在实践中出现问题时，可以通过对责任的调整来增强承受能力，因此，责任共担机制既是社会保障可持续发展的有利条件，也是必要条件。二是采取水平适度的多层次制度安排。在制度的设计中考虑了政府主导的是基本保障，超过基本保障的社会性保障需求则由社会提供或者依靠市场、社区乃至家庭内部来满足，因此，它虽然也存在着刚性增长的规律，却能够得到有效控制，多层次的制度安排，可以将制度的不可持续发展风险降至最低点。三是针对最重要的养老保险制度采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制，尽管这种统账结合模式还有进一步调整、完善的必要，但个人账户制的适当采用，可以在一定程度上避免或者减轻人口老龄化加速度行进所带来的巨大压力，同时还能够通过与资本市场的适度结合可以将社会保障制度与国民经济直接挂钩并参与分享经济发展成果。③新制度的有效性分析。客观而论，在改革中确立的新制度在一定程度上确实化解了城乡居民的生活风险，尤其是劳动保险由单位制走向社会化，避免了数以千万计的城镇劳动者因国有企业改革所带来的失业、疾病医疗与养老风险，最低生活保障制度使数以千万计的城乡困难居民获得了解除生存危机的现金或者实物援助，这些均是新制度有效性的具体体现，但总体而论，由于新制度的残缺及欠完善，其功能并未得到全面发挥，制度的有效性也受到了限制。综上，新型社会保障制度本身所具备的责任共担、多层次性和社会化，已经为这种制度的持续发展奠定了基础，因而是可持续发展的制度模式。
(二)社会保障改革的成就
从社会保障制度的整体转型，到越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障制度，许多事实都证明了中国社会保障制度改革所取得的成就是巨大的。许多国家的社会保障制度改革只能局限于某一项目或某一环节，甚至还引发严重的社会危机，既揭示了社会保障制度变革的艰难性，也从一个侧面证实了中国社会保障制度改革的成就。
第一，实现了国民社会保障观念从单纯依靠国家到接受责任分担的革新。在计划经济时代，人们普遍将依靠国家与单位的生老病死有保障视为正常，个人并不直接对社会保障及相关福利承担义务，这种单方负责的传统也酿成了国民的依赖心理与意识，无形之中使政府成了负有无限责任的政府。改革开放以来，一方面是因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向；另一方面也是由于认识到了单方承担全部社会保障责任的做法不可持续，因而在社会保障制度变革中采取了让个人承担责任的做法，个人责任的回归，不仅增强了社会保障制度责任分担的合理性，也促进了国民权利与义务的紧密结合，促使社会保障制度更加符合平等互助的原则，并且具有相应的激励功能。从不愿接受分担社会保障责任，到现在高度认可需要承担责任，是国民社会保障观念的一个巨大的进步，这种观念的革新，事实上为社会保障制度走向保障责任合理分担、实现制度理性发展奠定了良性的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。因此，观念革新可以视为社会保障改革的第一大成就。
第二，实现了新旧制度的整体转型，新型社会保障体系的基本框架已经确立。从观念革新到制度变革，经过改革开放以来的实践，中国社会保障制度整体转型已经完成了最基本、最艰难的任务。从国家—单位保障制转向国家—社会保障制，是中国社会保障制度在改革中自然选择的发展道路。而经过近30年尤其是1998年以来的努力，可以发现，在中央政府的主导下，建设新制度的社会化、多层次化、低水平广覆盖、与国情国力相适应等原则，已经得到确立并在实践中日益明显地得到了体现，在价值取向上已经由效率优先向突出公平转化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的建制理念已经明确并在实践中得以贯彻；政府、企业、社会及社会成员个人已经事实上在不同程度地分担着社会保障责任；制度变革实现了从配套措施到系统工程转化、由单项改革到全面推进转化，新制度的覆盖范围在持续快速扩展。概括而言，就是国家主导、责任共担、社会化、多层次化的国家社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障、缺乏激励型的国家—单位保障制度，这是新制度健康发展的基础，也是社会保障制度改革取得的巨大成就。在新旧制度整体转型的同时，新的社会保障体系基本框架已经形成，社会救助、社会保险、社会福利三位一体的基本社会保障体系及慈善事业、商业保险等补充保障，共同构成了新型社会保障体系，尽管这一体系的发展并不平衡，但以最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保障制度为支柱的基本保障体系还是取得了很大的成果。新型社会保障体系基本框架的确立，明确了中国社会保障制度建设与发展的目标与方向。
第三，借鉴国外经验，结合本国实际，部分地实现了制度创新。中国的社会保障改革是在改革开放的大背景下进行的，打开国门向外学习是一条重要的途径。例如，借鉴智利养老保险个人账户的做法，构建了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式；借鉴新加坡的经验，住房公积金制度被引入中国，它是对计划经济时代由国家或者单位分配住房制度的一个重大的修正；还有吸收国外及中国香港地区、台湾地区的做法，慈善公益组织得到了发展，并成为社会保障的有益补充。所有这些，均表明了中国在向世界学习，尽管一些制度借鉴国外经验时并未及时消化，但总体而言，还是实现了对制度的部分创新，尤其是基本养老保险制度统账结合模式，代表了养老保险制度发展的正确方向，因为它既体现了互助共济功能，又包含了个人自我负责的成分，虽然这种结构还需要完善与调整，但确实是能够应对人口老龄化挑战的合理选择。因此，中国社会保障改革亦为世界提供了新鲜的经验。
第四，社会保障制度化建设取得了重要进展。计划经济时代的社会保障实践，习惯于按照“红头文件”办事，现在则上升到法制规范或者规范性政策文件的层次，如工伤保险、失业保险、城市居民最低生活保障、农村五保供养等均有专门法规规范，国家还制定了《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》《公益事业捐赠法》等一批与社保相关的法律，即使是各主管部门颁布的政策性文件也普遍采取规范的部门规章形式发布，因此，中国的社会保障确实向法制化迈进了一大步。与法制建设进展同步的是，社会保障管理与经办体制同样取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年、2008年两次机构改革，中国的社会保障管理体制正在沿着监管权责明确、管办分离的正确方向发展，完成了从分散管理到适度统管的进程。在管理体制日益理顺的同时，社会保障社会化管理(经办)更是获得了重大进展，如实现社会保障行政管理与基金管理分离，将经办社会保险等事务的机构从政府序列中独立出来变成事业单位，成立非政府机构性质的全国社会保障基金理事会，利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务，发展民办慈善公益组织，所有这些，都标志着社会保障管理体制与经办机制正在走向新阶段，从而值得充分肯定。
第五，社会保障改革的实践效果明显，越来越多的城乡居民受惠新型社会保障制度。一是较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革与经济发展创造了条件。自改革开放以来，中国虽然有数以千万计的职工失去了“铁饭碗”，有许多离休、退休人员因单位破产或效益不佳而不能再从单位领取退休金，但并未爆发大的社会危机，不能不说是失业保险、下岗职工基本生活保障、社会养老保险、最低生活保障制度以及中央政府强力推进的“两个确保、三条保障线”等政策发挥了巨大作用，正是这些制度的建立在很大程度上化解了市场经济条件下的社会风险，才使国有企业改革乃至整个市场经济改革得以成功。尽管新的社会保障制度还不能全面解决市场经济条件下的所有需要通过社会保障才能解决的问题，但中国社会在改革中保持了相对稳定的事实，充分说明了新制度化解社会风险的客观作用。二是新型社会保障制度保障了越来越多的城镇居民的基本生活权益。如截至2007年底，被职工基本养老保险、职工基本医疗保险覆盖的城镇劳动者均逾2亿人；参加工伤保险、失业保险的人数均超过1亿人；全年五项社会保险基金收入合计10 812亿元，比上年增长25.1％，基金支出合计7 888亿元，比上年增长21.8％，可见社会保险所起作用越来越大。⑥在社会救助方面，最低生活保障制度的受益对象亦已从1996年的84.9万人上升到2007年的6 200多万人，⑦最低生活保障制度正在成为真正有效的社会保障制度；其他各项新型社会保障制度的覆盖范围均在持续扩张。此外，社会保障改革与发展，还明显地推动了社会的发展进步，如社会保险制度的确立，使破产单位或困难单位的离退休人员不致因领不到养老金而陷入贫困，也避免了失业、下岗职工及其家庭因失去工作而陷入赤贫状态难以自拔，最低生活保障制度直接减轻了贫困人口的贫困程度，大规模的扶贫运动更是使乡村绝对贫困人口占乡村总人口的比重从改革开放初期的近30％下降到目前的5％以下。新制度还明显地增强了社会成员适应时代剧变的承受能力。如劳动者在过去因传统职工福利制度而存在的对所在单位的人身依附关系已经被解除，实现了“从单位人”到“社会人”的转变；劳动者对劳动力市场化和就业竞争的适应性持续增强，极大地扩张了个人自主择业的权利和发展空间；离、退休人员对脱离原单位并转变为社区居民的适应性也在增强，机关事业单位工作人员对机构改革而遭遇分流、下岗等问题日益趋于平淡。所有这些，均表明社会保障制度改革不仅构成了中国改革事业取得成功的重要因素，而且确实较以往更好地发挥了促进社会与个人发展的功能。
上述成就表明，没有社会保障改革与新制度的建设，便不可能有中国改革事业的成功和经济增长30年的奇迹；没有社会保障改革与新制度的建设，也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。因此，对中国社会保障改革成就给予高度评价显然有充分的事实依据。
(三)社会保障改革中的主要问题
如果从社会保障制度转型仍未最终全面完成，新型社会保障制度建设依然滞后于经济社会发展的需要，社会保障改革实践中的不公平现象依然严重，以及新型社会保障制度在建设中所遇到的一些难题来看，就会发现，中国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误，并面临诸多问题。尽管这些不足、失误与问题大多因受以往经济改革的渐进性和“摸着石头过河”思路的影响而难以完全避免，但时代发展到今天，正视这些不足、失误与问题无疑对深化改革具有重要意义。从总体上说，社会保障改革中出现的不足、失误与问题，主要表现在如下几个方面：⑧
第一，社会保障改革观念存在着片面性。一方面，改革开放初期直到20世纪90年代，社会保障改革均强调为国有企业改革配套和为市场经济改革服务，从一开始便被动地跟着经济改革尤其是国有企业改革的步伐走，很难按照自身规律获得正常发展，因为这种观念实质上并未将社会保障制度视为一个独成体系的整体，也未认识到社会保障制度建设有着自身特有的发展规律。另一方面，存在着夸大个人责任的取向，如片面宣扬城镇居民住宅的私有化与自有化，片面强调养老、医疗保险乃至教育方面的自我负责，制度设计中一些人过分强调个人账户的功能，等等，均造成了居民对政府与社会保障制度信用的怀疑和对自己未来生活的恐惧，继而吝惜消费、扩张储蓄，以备将来养老、医疗、子女教育、住房等不时之需，改革开放以来中国经济形成了对外贸的依赖，表明了生活风险与缺乏安全预期是造成内需不旺进而影响经济发展的客观因素，表进而揭示了夸大社会保障中的个人责任及由此带来的社会保障信誉危机的负面影响是巨大的。反对平均主义走向另一个极端，连带损害了社会公平的价值取向；打破“大锅饭”走向另一个极端，连带淡漠了互助共济的社会保障本质。因此，在肯定国民社会保障观念进步的同时，还需要正视并清除改革开放以来的上述片面取向。
第二，在改革策略上存在着“统放不分、分割推进”的缺陷。前面已经肯定了渐进改革、试点先行的做法，但试点先行却因统放不分而造成了制度分割及长期试而难定的后果，这种失误表现在中央政府与地方政府的关系上，就是应当统一推进的基本保障制度的政策统一性并不高，主管部门对制度变革的控制很乏力，各地都可以进行改革试验，一些应当统一的制度安排长期因地方分割而无法统一，如基本养老保险制度等，但目前正在积极提高养老保险统筹层次；同时，由于各种改革方案都需要经过上级审批，地方并无主动改革社会保障制度的任务，但只要要求改革，又可以自主设计社会保障改革方案，这种似统非统、似放非放的格局实际上即是一种统放不分的无序格局，它不仅损害了中央政府的权威性与社会保障改革的统一性，也损害了地方改革的积极性与主动性。除地区分割外，还存在着部门分割的现象，例如，职工基本养老保险制度曾经被多部门分割，直到1998年以后才统一到一个部门主管；医疗保障制度迄今仍然被人力资源和社会保障部、卫生部分割，形成了同一地区多头经办的异常现象。统放不分、分割推进的直接后果，就是社会保障制度的统一性受到损害，制度碎片化现象严重，从而为制度的整合留下了严重的后遗症。
第三，体系残缺，安全漏洞与交叉重叠现象并存。由于缺乏统筹考虑与战略规划，社会保障体系建设不可避免地呈现残缺状态，如农民缺乏养老保险，流动人口的许多社会保障权益并未有相应的制度安排，老年人福利、残疾人福利均缺乏相应的政策促进等，现实中的社会保障体系仍然是残缺的制度安排，许多人被遗漏在“安全网”之外。与此同时，部分有着共同需求的社会群体却被不同的制度的覆盖，形成交叉重叠的现象，如面向农民工与失地农民，一些地方被纳入城镇劳动者或者居民的社会保障体系，一些地区建立专门的保障制度，一些地区则设置几种制度分别覆盖这些群体，在不同职能部门推进的改革试验中同样存在着允许交叉的现象，如在医疗保障体系中，一些地区就出现了部分居民自由选择城镇居民基本医疗保险或者农村新型合作医疗的混乱局面等。所有这些均表明，社会保障体系建设急切需要弥补制度缺失，急切需要理顺相关关系，急切需要强化保障项目之间的协调性。
第四，责任划分不清，导致责任分担机制难以发挥有效作用。前面已经肯定了新型社会保障制度是建立在责任共担机制之上的国家—社会保障制，但新制度的责任共担还只是一个不太清晰、不太具体的轮廓，它主要表现在历史责任与现实责任划分不清，政府责任与企业、市场、社会、个人责任划分不清，以及中央政府与地方政府责任划分不清。例如，社会保障旧制度下的历史责任与新制度的现实责任一直处于模糊状态，目前难以推进养老保险全国统筹、社会保险费率差别悬殊等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关；社会保障资金方面的责任虽然通过财政拨款、雇主与劳动者个人缴费得到了一定程度的体现，但各方所负责任的大小并不明确；社会保障制度建设中的政府责任与民间责任仍未划分明确，致使无法准确确定政府负担，更直接影响着民间作用的发挥，如商业保险发挥何种作用，民间慈善公益事业能够承担哪些责任等，都处于一种并不清晰的状态。即使在政府系统内，中央政府与地方政府的社会保障责任亦处于模糊状态，虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方财政的投入极少，同样处于非制度化状态，有的地方几乎处于缺位状态。社会保障制度安排中的主体各方责任的非确定性或模糊性，国家财政责任的非制度化与缺位现象，无疑会直接损害新型社会保障制度的有计划性和可预见性，同时也会给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性，并增加劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而可能损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。
第五，新型社会保障制度在实践中的有效性还有待提高。例如，统账结合模式下的基本养老保险制度还处于地区分割状态，不仅损害了这一制度维护市场公平竞争和统一劳动力市场的功能，也损害了劳动者的养老保险权益；基本医疗保险制度中设置个人账户，直接降低了这一制度的风险分散功能与整体效率；失业保险作为市场经济条件下的必要制度安排，还无法发挥出预防失业的功能；工伤保险作为最值得建设并需要迅速推广的一种社会保障制度，还没有将预防、康复真正提到制度实践的层面；最低生活保障制度将同一地区人口人为地分割为城镇居民与农村居民，城乡待遇差距达到4∶1；住房福利制度改革单纯追求自有化、私有化，催生出诸多的“房奴”现象；在其他保障政策方面，也普遍存在着政策不协调、不规范及相关的技术问题；城乡社会保障制度的衔接还存在着许多政策障碍等。可见，尽管新型社会保障制度取得了值得肯定的实践效果，但有效性仍然有待提高。
此外，社会保障立法依然滞后，急切需要制定《社会保险法》《社会救助法》等基本社会保障法律；相关配套改革必须同步推进，如医疗卫生体制改革、公共财政改革、户籍制度改革等，都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套，只有同步协调推进，才能取得相得益彰的效果。
上述不足与缺陷，不仅直接限制了社会保障制度功能的全面与正常发挥，而且直接限制了国民经济走内需驱动型发展道路的政策取向，对国民经济持续、健康发展产生了不利的影响。同时，还导致了对改革事业与国家发展取向的模糊认识与误区。⑨当然，上述不足、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的，从而是值得吸取的深刻教训。
四、社会保障改革的中国经验
通过对改革开放以来中国社会保障改革的总结与评估，可以发现：成就多于失误，经验多于教训。尽管社会保障改革进程中出现过价值取向与建制理念的紊乱，造成了混乱并影响着新制度的建设，但毕竟自1998年起开始了理性回归；国家—社会保障制的选择，既符合中国的现实国情与历史文化传统，也顺应了世界潮流，因而是值得肯定的制度模式；渐进改革、双轨并行、试点先行的改革方式，符合中国改革开放的宏观背景，但目前亦到了需要调整的时期；而改革中最重要的收获则是制度安排走向社会化，并初步具有可持续性，但一些改革失误所带来的教训也是相当深刻的，它至少揭示了社会保障制度改革只能理性地、稳妥地推进。而目前存在的各种复杂的问题，表明中国社会保障制度改革的任务还未完成，各项政策还处于选择与完善之中，国家—社会保障制的建设与定型发展还需要付出艰难的努力。
毫无疑问，在世界社会保障发展史上，中国的社会保障改革堪称一场伟大的改革实践，并同样有着自己的宝贵经验，它可以看成是对世界社会保障制度变革与发展的重要贡献。⑩
第一，坚持走中国特色的社会保障道路，并将其作为中国特色社会主义的有机组成部分。在中国的社会保障改革进程中，借鉴与吸收了许多国家行之有效的经验，如起源于德国的社会保险模式，发端于新加坡的公积金模式与智利公共养老金私有化的个人账户模式。但中国没有照搬照抄国外模式，而是在尊重国情的基础上，在一定程度上实现了制度的创新，并采取了一种混合型模式的政策取向。尽管在改革实践中也出现了过分强调国情而存在着扭曲制度的现象，但坚持走中国特色的社会保障道路却是完全正确的方向。例如，传统的家庭保障虽然因少子高龄化与家庭结构小型化而持续削弱，但仍然在发挥着重要的保障作用；中国特色的农村土地集体所有制虽然采取了承包责任制形式，仍然在一定程度上发挥着保障农村居民基本生活的功能。作为一个人口众多、地区发展不平衡、有着自己深厚文化传统的多民族社会主义国家，中国需要借鉴国外经验，更需要走出一条自己的社会保障发展道路。因此，在未来的社会保障制度建设与发展进程中，依然应当坚持走中国特色的社会保障道路。
第二，坚持渐进改革，逐步实现从原有社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型。中国的社会保障改革是全面而深刻的制度变革，牵涉面极广，对利益分配格局的调整力度极大，在整个改革事业不得不遵循生产力发展的渐进性而采取“摸着石头过河”的渐进改革方式推进的背景下，在社会保障制度变革必然涉及复杂的相关体制、机制及政策体系的条件下，对社会保障采取渐进式的改革方式推进，从单项突破到综合改革，从局部探索再到全面推广，就不只是主观意愿的取向，而是客观环境与形势综合影响的结果。尽管在改革实践中，确实存在着难以避免的缺陷或者失误，但总体而论，渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、新制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，又确实是一条有中国特色的社会保障改革之路。因此，中国社会保障制度建设与未来发展，仍然应当坚持渐进发展之路，即从弥补制度缺失入手，以逐渐整合制度安排和缩小差距为着力点，循序渐进地建立健全、完备、公平、普惠的社会保障体系。
第三，与国民经济发展保持协调性，在经济增长的同时实现社会保障改革的目标。尽管中国社会保障改革一开始为国有企业改革配套并不特别合适，但强调与经济发展保持协调性却是完全必要的，因为经济因素始终是影响社会保障制度建设的重要因素。改革开放30年来，针对原有社会保障制度的改革之所以在削减福利的条件下获得持续推进，主要不是由于国民的认同与支持，而是因为国民经济保持了持续高速增长，城乡居民收入水平的持续大幅度提升客观上对福利保障的相对削减产生了极大的替代效应，对大多数城乡居民而言，是合法的劳动所得与合法的非劳动所得要在于福利保障下降所付出的代价，这是中国社会保障改革能够较为平稳推进的重要因素。在经济增长、收入提高对福利保障削减实现替代或者部分替代的同时，社会保障改革也为国民经济的发展做出了重大的贡献。例如，20世纪90年代，在国家加快经济体制改革步伐时，曾因未能同步推进社会保障制度建设，出现过数以百万计的退休人员不能按时足额领到养老金、失业及下岗人员缺乏起码的生活保障、城镇困难群体不能获得相应的社会援助等现象，结果造成国民危机感倍增，不仅直接损害了社会保障制度的信誉和政府的信用，也将国民经济带到了危险边缘。到1998年，中央政府在承担社会保障财政责任、加大对社会保障改革的直接投入的同时，通过强力推进“两个确保、三条保障线”，即确保离退休人员按时足额领取养老金，确保下岗职工按时足额领到下岗职工基本生活保障金，并建立最低生活保障制度，充分发挥失业保险的功能等，逐渐恢复了社会保障制度的信誉，也切实解决了亿万劳动者及城乡低收入家庭的最低生活保障问题。1998年社会保障改革的巨大成就不仅表现在新型社会保障体系进入了正确的发展轨道并持续快速推进，而且有力地维系着国民经济的持续高速增长，近十年间是中国改革开放30年来国民经济总量、国家财政收入增长最快的10年，也是人民收入水平与生活质量提升最快的10年。由此可见，与国民经济发展保持协调性既是国民经济持续发展的要求，也是社会保障制度自身发展的内在要求，改革开放30年从正反两面证明了这是一条宝贵的经验。
第四，重塑国民社会保障观念，为社会保障改革与制度建设奠定相应的思想基础。“任何历史的重大变化与重大发展，都伴随着理论的重大发展和思想的重大解放”(11)，中国的改革开放伟业就是从解放思想开始的，正是由于冲破了传统思想观念与教条主义的束缚，中国才能够在短短30年间获得如此巨大的发展成就。中国的社会保障改革同样伴随着重塑国民社会保障观念的进程，尽管改革实践中因一度出现过度强调个人负责而导致社会保障信誉与功能受损的现象，但在舆论与改革方案试验的引导下，从打破生老病死靠国家、靠单位、靠集体的依赖观念，到树立个人自我负责并承担相应义务，最终让全体人民认同社会保障责任分担机制，应当是一个巨大的思想观念的进步。联系到一些国家的社会保障改革虽然是合理的，却不能得到国民的认同，从一个侧面表明了中国重视国民社会保障观念重塑，进而增进改革共识，确实减少了改革实践中的阻力，从而是一条宝贵的经验。在未来的改革与发展中，仍然应当重视国民社会保障观念的引导，包括突出社会保障的公平价值取向，牢固树立国民互助共济意识，澄清对社会保障与福利社会的认识误区，等等，都将有助于深化社会保障改革并不断完善中国的社会保障体系。
总之，改革开放的30年，是中国近现代史上最不寻常的30年，它使中国从贫弱不堪日益走向繁荣昌盛，从世界的边缘地带日益走向核心区域。中国的社会保障改革与制度建设，在改革开放进程中同样走过了不同寻常的风雨岁月，留下了十分宝贵的经验，这是继续深化这一制度改革并促使其尽早迈上定型、稳定、持续发展轨道的重要基础。
注释：
①郑功成.中国社会保障制度变迁与评估.北京：中国人民大学出版社，2002
②郑功成.中国社会保障制度变迁与评估.北京：中国人民大学出版社，2002.8
③在1986年前，中国其实没有社会保障的概念，有关社会保障政策通常由劳动保险、社会救济、公费医疗等多个概念分别表述。
④一个最显著的例子，是劳保医疗、公费医疗制度下的职工家属可享受半费医疗等待遇，在新旧制度变革中被无形之中取消了，即实行职工基本医疗保险的单位不再实行上述政策，而继续维持劳保医疗、公费医疗的单位也往往取消了上述政策规定。因此，职工家属的一项医疗保障福利权益便在制度变革中自动消失了，这说明双轨或者多轨并存、以新替旧的渐进改革仍然可能损害原制度覆盖人群的福利权益。
⑤郑功成.中国社会保障制度变迁与评估.北京：中国人民大学出版社，2002.22～37
⑥人力资源和社会保障部 国家统计局：2007年劳动和社会保障事业发展统计公报。
⑦民政部：2007年民政事业发展统计报告。
⑧参见：郑功成.中国社会保障改革20年来的若干反思.经济学消息报，2000-12-1；郑功成.构建和谐社会：郑功成教授演讲录.北京：人民出版社，2005；郑功成.科学发展与共享和谐.北京：人民出版社，2006
⑨郑功成.中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案.北京：人民出版社，2008.4～5
⑩笔者多次应国外同行专家学者要求介绍中国社会保障改革的经验，如国际社会保障协会秘书长霍斯金、伦敦政治经济学院终身教授彼特·汤森等，在他们看来，能够对一套定型并施行数十年之久的社会保障制度进行全面变革，并且在这种全面变革的过程中还能够保持社会平稳与维系经济发展，是一件十分了不起的事情，从而肯定有着中国自己的经验。遗憾的是包括笔者在内的中国学者，很少总结中国的经验。
(11)李铁映.中国的改革——纪念改革开放30周年.人民日报，2008-11-07