产业结构优化升级：新阶段和新任务，本文主要内容关键词为：产业结构论文,新阶段论文,新任务论文,优化升级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.3 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2005)04-0003-08
温家宝总理在今年的《政府工作报告》（下称《报告》）中指出，要加快产业结构优化升级，重点是依靠科技进步，围绕提高自主创新能力，推动结构调整。同时，还要求加强基础产业和基础设施建设，积极发展第三产业，继续发展劳动密集型产业。这表明，产业结构优化升级具有了新的内涵，面临新的形势和任务。
一、产业结构优化升级的重要意义
（一）产业结构优化升级是经济持续增长的推动力
国际经验和我国自己的实践都表明，产业结构优化升级与经济的持续增长具有强相关性。发展中的经济体进入起飞阶段后，长时期的较快增长都是以经济结构的快速转换为基础的。可以说，工业化过程既是经济总量不断增长的过程，也是经济结构的调整升级过程。钱纳里等学者通过对第二次世界大战后数十个国家发展经验的实证研究，引申出“发展就是经济结构的成功转变”的论断（钱纳里等，1986）。这个观点被国内外大多数学者所接受。
与经济快速增长相伴随的结构转换和升级过程，普遍具有以下特点：(1)在经济总量中，第一产业的产值比重和就业比重持续下降，第二产业和第三产业相继成为增长的主导产业。(2)一些高速增长行业相继出现，带动经济持续较快增长。(3)资金技术密集、高附加值的行业在工业中的比重持续上升，使整个经济向着资源节约和技术、知识密集的方向推进。
我国的经验也大体符合上述规律。改革开放以来，我国经济实现了年均9%以上的持续快速增长，产业结构也同时发生显著变化。首先，非农产业快速增长。GDP总量中，第一产业、第二产业和第三产业的产值比重，1980年30∶49∶21，1990年为27∶42∶31，2000年为16∶50∶34，2003年为15∶52∶33。社会就业总数中，第一产业、第二产业和第三产业的就业比重，1980年为69∶18∶13，1990年为60∶21∶19，2000年为50∶23∶27，2003年为49∶22∶29。无论是GDP还是就业，非农产业的地位都显著上升。其次，高增长行业相继出现。过去20多年中，我国经济中相继出现了一批高增长行业，带动结构优化升级和经济持续增长。上世纪70年代末期到80年代上半期，对经济起带动作用的高增长行业车要是传统的轻工、纺织、机械、建材等行业。在80年代中后期，新一代家电产品如彩电、冰箱、洗衣机、空调机等等成为新的高增长行业。经过80年代末期的短暂调整，从1992年开始，经济进入新一轮快速增长，其间的高增长行业主要是基础设施和基础产业如公路、港口、电力、通讯设备制造、采掘等行业。本世纪初期以来，信息产业、汽车、房地产、钢铁等行业高速成长，再一次带动了经济增长加速。第三，高技术含量、高附加值行业在工业中的比重持续上升。以信息产业为例，这个新的高增长行业自1997年以来，增长速度已经连续8年超过20%。据国家统计局提供的数据，2004年，以信息产业为主体的高新技术产业完成增加值6614亿元，比2003年增长23.1%，高技术产业增加值占国内生产总值的比重首次突破5%，标志着高技术产业已经成为我国国民经济的支柱产业之一；高新技术产品出口总额达到1655.4亿美元，增长50.2%，占全国外贸出口的比重接近28%，全年高新技术产品进出口出现历史上首次顺差，达到41亿美元。
由于产业结构不断优化升级，我国经济在整体上正向着资源节约型的方向转变。2000年与1980年相比，国民生产总值增长了6.3倍，而能源消耗仅增长了2.2倍。经济增长的能源消耗弹性系数降为0.4。1980年，每万吨标准煤消耗仅能产出国内生产总值750万元，到2000年，同样的能源消耗，能够产出GDP2182万元（1980年不变价格）。
我国20多年的实践表明，在很大程度上，经济增长与产业结构优化升级是同一过程的不同方面。只有着力推动产业结构优化升级，国民经济才能继续保持较快增长。
（二）我国产业结构中存在的突出问题
1.自主创新能力不足。前些年，我们通过扩大对外开放，有效利用国内国外两种资源和两个市场，特别是大量利用了全球技术资源，促进了产业结构优化升级。这是由于我们处于科技全球化不断深化的环境之中，有大量先进技术跨国转移，跨国公司将许多新技术在其全球生产体系内使用，有些技术还很快向海外企业转让。科技全球化使发展中国家通过开放引进技术的空间大大拓展。（注：这方面的更多分析，可参见江小涓：《全球化中的科技资源重组与中国产业竞争力的提升》，中国社会科学出版社2004年版。）
我们抓住机遇，充分发挥自己的优势，引进外部技术资源为我所用，短短10多年中产业结构迅速升级，与收入上升和需求转变相适应的一批产业成为支撑经济高速增长的支柱产业，结构优化升级的速度和规模好于其他先行国家在这个发展阶段时的表现。这些新的主导产业的迅速成长，在很大程度上得益于利用国外资金和引进技术。下面图1是1998-2002年期间增长最快的工业行业，以及这些行业增加值中外商投资企业所占的比重。除石油加工行业外，其他高速增长的行业中，外商投资企业都占有较大比重。
然而，在大量利用国外技术资源的同时，国内企业的创新能力没有能够同步提升。虽然我国产业结构不断升级，高新技术产业的比重不断上升，但总体上看产业的自主创新能力不足。据科技部最新提供的数据，我国科技创新能力在49个主要国家中，位居第28位，处于中等偏下水平。我国在关键技术上自给率低，对外技术依存度在50%以上，而发达国家都在30%以下，美国和日本则在5%左右。在设备投资中，有60%以上要靠进口来满足，高科技含量的关键装备基本上依赖进口。我国的发明专利累计授予量不仅远远低于发达国家水平，甚至落后于我国台湾地区和韩国等新兴工业化国家和地区。从1991-2000年，我国累计投入研发经费约为553亿美元，仅为美国同期的1/36，约为韩国的1/2。2003年我国研发经费约为190亿美元，也仅相当于美国的1/16。
数据来源：相应年份的《中国统计年鉴》。
图1 1998-2002年增长最快的工业行业及外资在增加值中所占比重
2.资源能源消耗仍然偏高。我国的能源消耗弹性系数在最近两年又有明显反弹。2002年和2003年，我国能源消耗弹性分别达到了1.19和1.42，能源消费的增长速度高于GDP的增长速度。即使如此，能源供给仍然很紧张，部分地区频繁出现了供电紧张问题。石油进口也大幅上升，2004年，我国进口原油12272万吨，比2003年增长34.8%，成品油进口3788万吨，增长34.1%。经济增长面临的资源能源约束加大。与发达国家相比，我国能源的产出效率显著低，表现为单位能源消耗生产的GDP较低。根据世界银行的数据，2001年，我国每千克石油当量能源消耗仅能生产GDP为1.04美元，同年，日本为8.02美元，美国为4.39美元。在发展中国家中，阿根廷为4.66美元，巴西为2.75美元，墨西哥为4.09美元，土耳其为2美元。
不过，还需要与发展水平大体相同的国家进行比较。在不同的发展阶段，单位能耗的产出能力明显不同。2001年，每千克石油当量能源消耗产出的GDP，高收入国家为4.82美元，而低收入国家仅仅为0.78美元，中等收入国家为1.35美元。其中下中等收入国家为1.07美元，上中等收入国家为2.62美元。我国目前处于下中等收入国家组别，这个指标为1.04美元，处于同组国家的平均水平上。相同组别的印度，该指标为0.9美元，印尼为0.93美元。（注：本处数据和前一段的数据，引自世界银行《世界发展指标(World Development Index)》(2004)网络版。）这组对比表明：(1)我国经济增长的能源消耗水平基本符合国际比较显示的一般趋势，目前的发展水平决定我们处于相对高消耗的发展时期。(2)符合“一般趋势”表明，如果没有强有力的政策引导，这个趋势还会持续下去。但我国能源资源和生态环境的现实状况表明，不能听任这种状况持续下去，一定要使经济增长向着更加节约资源能源和保持生态环境的方向转变。要打破“一般趋势”，需要下更大的力气。
3.服务业发展明显落后。改革开放以来，我国产业结构中的一个突出问题，是服务业的发展相对滞后。与同等收入水平的国家相比，我国服务业在国民经济中的比重明显偏低。2001年，我国服务业产出占GDP的比重为34%，服务业就业占社会就业总数的比重为28%。与收入水平与我国基本相同的下中等收入国家的平均水平相比，我国服务业产值比重要低19个百分点，在同类国家中名列倒数第二位；就业比重要低20个百分点，名列倒数第一。（注：用2001年的数据，是因为国际组织提供的其他国家的数据最新只到2001年。近几年，我国服务业的比重稳中略降。）考虑到我国服务业统计方面可能存在误差，即使按调整后的数据，我国服务业比重仍然明显低于同类国家的水平。（注：这方面更多的数据和分析，可参见江小涓主编：《中国服务业发展报告：“十一五”期间中国服务业发展的思路、目标和体制政策保障》，社会科学文献出版社2004年版。）
图2 不同收入组别国家单位能源消耗产业GDP的比较
服务业发展滞后不仅表现在比重上，而且表现在供给能力和服务质量上。与制造业绝大多数行业和产品供给充裕、质量品种合乎需求、国际竞争力较强的状况相比，我国有较多服务产品供给的数量和质量都不能满足需求。目前我国一些供不应求的行业，价格明显高出国际市场的行业，服务质量远远不能满足消费者需求的行业，大多数是服务行业。特别在一些具有垄断、半垄断性质的行业中，例如电信服务、运输服务、医疗服务、教育服务、文化服务、金融服务等行业中，由于服务产品开发不足，服务价格高，服务质量不稳定等现象较为普遍地存在，使大量潜在需求得不到满足。这种状况不仅抑制了服务业自身的发展，更重要的是影响了服务业更好地发挥促进各个行业发展和提高人民生活水平的作用。
我国服务业发展滞后受多方面因素的影响。首先是改革滞后的影响。服务业中一些行业特别是一些发展潜力较大的行业存在限制进入和垄断现象，抑制了服务业的发展和最终需求。其次是就业压力的影响。我国许多国有企业和事业单位都有安置富余职工的压力，使本来可以交给专业化服务企业从事的服务活动长期内部化。第三是产业性质定位的影响。对教育、科研、文化、体育等产业，强调准公共服务的性质；对金融、通讯等行业，强调安全性的要求；对广播电视、新闻出版等行业，强调其意识形态的功能。重视这些性质和功能是需要的，但同时对它们作为产业的经济含义和要求重视不够。第四是低消费率的影响。消费率低必然导致生活性服务业发展缓慢和比重偏低。第五是开放程度较低的影响。对外开放对我国工业增长的促进作用明显大于对服务业增长的促进作用，提升了工业比重和降低了服务业的比重。
二、我国产业结构优化升级面临新的环境和挑战
在上世纪80年代和90年代，我国产业结构调整升级有许多有利条件。然而，今后结构优化升级将面临一些新的变化：资源环境压力加大，技术约束更加明显，有些方面的比较优势正在发生变化，开放带来的结构升级空间减小。这些因素的出现，表明产业结构优化升级正在进入一个新的阶段，面临新的机遇与挑战，需要新的思路和战略。
1.重要资源国内供给压力加大。从资源角度看，中国前20多年的增长是一个特殊时期，即国内基本上可以满足对重要自然资源的需求，这种状况今后不会再现。中国是一个13亿人口的大国，所面临的国土、资源、生态、环境等问题的压力，不仅高于全球平均水平，也高于与我们水平相同的发展中国家。例如，森林占土地总面积的比重，全球平均为29.7%，下中等收入国家为31.7%，上中等收入国家为35.2%，而我国仅为19.7%。如果按人均水平算，我们还要低得多。人均淡水资源全球平均为8241（立方米），下中等收入国家为9537（立方米），上中等收入国家为7586（立方米），我国仅为2257（立方米）。（注：资料来源：世界银行(2002)。）一些最重要的自然资源如油气、铁矿、铜矿等资源，国内供给的压力更大。因此，如果产业结构不能加快优化升级，工业化不能进一步转向资源能源节约型，我们自己和整个世界都难以承受，增长将不可持续。
2.结构优化升级的成本上升。过去多年，我们有明显的低成本优势，有利于我国产业结构不断优化升级。但是，劳动力和土地等自然资源在真实成本相对较低的同时，也存在成本扭曲问题。有些地方政府压低地价，甚至实行零地价；污染企业不支付或少支付治污成本；劳动者特别是农民工劳动条件差、社会保障不健全。这些都进一步压低了成本，是靠欠账和透支支持的低成本。这种状况不应该也不能持续。2004年，我国部分地区出现了“民工荒”，表明以往报酬水平下的劳动供求平衡可能要打破，部分行业和领域的工资会有所上涨，带动工资水平总体上升。最近几年，我国GDP构成中，劳动报酬约占一半，2003年，这一比重为49.6%。（注：根据《中国统计年鉴(2004)》中的数据计算。）劳动力成本上升即使幅度不大，也将对价格总水平产生明显影响。此外，严格土地管理制度，将纠正以往土地使用中损害农民利益和浪费土地资源等严重问题，同时也会使地价上升，带动投资成本和生产成本上升。
3.结构升级与就业压力的矛盾加大。今后我国经济增长要解决好的一个突出问题是就业压力。我们在尚有大量农业人口需要向非农产业转移的时候，非农产业特别是制造业进入持续升级过程。与前些年的主导产业相比，新的主导产业资金更密集，单位产出使用的劳动力更少，就业的压力加大。下面图4显示，自上世纪90年代以来，非农产业的就业增长弹性就不断下降，“高增长低就业”已成为我国经济增长面临的一个重大问题，在结构优化升级中必须处理好这个问题。
4.开放带来的升级空间缩小。改革开放以来特别是近10多年来，通过较多吸引外资和引进国外技术，我国产业面不断拓宽，产品线不断延伸，高中低档产业和产品都有了较大规模的生产能力。和以前填补空白式的结构升级过程相比，今后通过引进新产业新产品继续提升产业结构的空间缩小。从国外引进更多先进技术的难度也在加大。近些年来，通过技术引进，我国许多产业的技术水平与世界先进水平的差距在缩小，今后需要引进的许多技术已经不是发达国家的二、三流技术，而是真正的前沿技术。掌握这些技术的国外企业从保持自身竞争力的需要考虑，拥有这些技术的西方国家从其战略图谋考虑，都对转移或转让前沿技术持更加谨慎的态度。特别在许多尖端科技领域，我国始终面临技术封锁局面，如巨型计算机技术、超大规模集成电路制造技术等技术的进口，一直受到西方发达国家的严格控制。一些军民两用性质的技术如微电子电路、集成式半导体产品、计算机软件、机器人、光学纤维、超导技术等，也经常受到西方国家以军事安全为借口的输出干预。以布什政府为例，2001年美国商业部总共收到了1294件对华技术出口申请，其中72%被通过，3%被拒绝，25%不予受理。在一段时间内，超级电脑、高科技电信设备、半导体设备以及尖端的机械工具，几乎完全停止了对华出口。（注：情况和数据来源，江小涓：《全球化中的科技资源重组与中国产业竞争力的提升》，中国社会科学出版社2004年版。）
数据来源：《中国统计年鉴(2004)》。
图4 中国非农业就业增长弹性
三、当前加快推进产业结构优化升级的主要任务
近些年，中央的许多重要文件，都将产业结构调整升级放在了重要地位。今年的政府工作报告，继续强调产业结构调整升级的重要性，并着重从以下方面提出要求。
（一）提高自主创新能力
《报告》提出，要围绕提高自主创新能力，依靠科技进步，推动结构调整。这是产业结构优化升级的新思路和新目标，是非常重要和及时的。在经过20多年以引进技术为主推动结构优化升级的发展阶段后，今后我们要更加重视增强自主创新能力。
1.有利条件。经过多年改革与发展，以自主创新能力作为突破口的一些重要条件开始形成。(1)大规模制造能力的形成。大规模制造能力意味着巨额研发费用可以被有效分摊，从而使自主创新在成本上可行，研发投资的回收更有保障。这是在技术成熟产业中从事核心技术研发的重要条件。目前中国已有100多项重要的制造业产品的产量居全球第一，还有更多的产品生产已经达到了承受巨额研发费用的规模。这是我国产业从制造环节为主向核心技术研发环节拓展的重要基础。(2)配套产业水平提升。较高水平配套产业群的形成，是一些技术复杂、零部件较多的产品在核心技术突破后能够迅速产业化的重要条件。以往我国有多项重大的技术成果只能被束之高阁，一个重要的原因是国内不具备配套能力。最近一些年，我国有一些重要产品的配套产业得到长足发展，其中有些产品的配套体系已经达到或接近国际水平，此时，国内企业如果在核心技术上有突破，就有现成的产业链支撑其产业化和市场化过程。(3)企业成为负责任的投资主体。以往多年，企业特别是一些改革不到位的国有企业投入了大量的技术开发经费，但效果并不理想，一个重要的原因，是缺乏对创新成果负责的激励和约束机制。随着国有企业改革的不断深化和非国有企业的不断成长，我们已有不少企业形成了承担自身创新行为风险的体制机制，即技术选择行为结果的“内部化”，企业成为对投资效益和长期发展负责任的市场主体。在这种约束下，企业对不同来源技术的相对价格变得敏感，会有内在动力去认真识别不同技术组合的市场前景和盈利前景，会按照新的开放环境和体制环境重新组合技术和生产资源。在市场经济中，这是在增长冲动、技术冲动和审慎决策、财务约束之间保持制衡关系的主要制度安排。(4)科技投入不断增加。我国科研水平和各个层次的工业技术水平较强。从航天技术、核工业技术、微电子技术等高科技领域到各类消费品工业技术等各个层次，我们都有相对较高水平的产业技术、工业基础和科研教学基础。中国的教育普及率及科技人员占总人口的比重，在中低收入国家中名列前茅。最近几年，随着我国国力的不断增强，研发投入金额大幅度增加，研发投入占GDP的比重持续上升。2000年，我国研发支出与当年国内生产总值之比突破1%，2003年这一比重已达1.31%，投入金额已达1539.6亿元，研发投入经费总额已跃居世界第六位。在过去10年中，我国研发投入的增长速度居世界第一位。（注：研发投入的金额和比重由国家统计局提供，世界排名由科技部提供。）研发投入的持续增长，使自主创新具备了更好的环境和基础。
2.增强重要战略领域的自主创新能力。《报告》要求，要加快开发对经济增长有突破性重大带动作用的高新技术。在一些对国家发展至关重要的关键战略领域和若干科技发展前沿形成自主知识产权，大力发展高新技术产业，会对经济增长有突破性的重大带动作用。在这些关键技术领域占有一席之地、形成自主创新和发展能力，事关我国经济军事安全和长期发展潜力，必须制定切实有效的国家技术创新战略，加大政府的扶持与支持。这是新形势下国家产业与技术战略发挥作用的重点领域。
传统产业在较长时期内仍将是国内市场需求量大、国际市场上我们有比较优势的重要产业，《报告》要求加快开发能够推动传统产业升级的共性技术、关键技术和配套技术。装备制造业是为实现工业化、现代化提供物质技术基础的产业，也是今后一段时间我们较大市场空间的主导产业。《报告》特别强调，要以重大工程为依托，推动装备制造业振兴。我们自己和国际经验都证明，以重大工程为依托进行关键技术的研发和设备研制，目的明确，配套同步，成果直接为重大项目服务。（注：吕政：《把技术创新的迫切要求转化为实际行动》，《中国工业发展报告(2004)》序言，经济管理出版社2004年6月。）更为重要的是有需求方的约束，其成效是“可检验的”，是要拿到市场上去的，能够有效促进技术创新与经济实践的结合。
此外，我们还要加大在一些前沿科技领域的跟踪投入。信息技术、生物技术、纳米技术与微系统、新材料与先进制造技术、洁净与高效能源、海洋技术、生态环境保护与恢复技术等正在不断取得新的进展，其中可能孕育出引导下一轮全球产业结构调整的主导技术。我们要力争通过几年、十几年的持续努力，在这些新的技术领域中莫定自主创新能力，促进产业结构进一步优化升级。
（二）增强以我为主组合利用全球技术资源的能力
《报告》要求，要坚持引进先进技术和消化吸收创新相结合，着力增强自主开发能力。这是在开放经济中增强自主开发能力的重要特点。开放条件下的自主创新能力与封闭条件下的自主创新能力的含义大不一样。在封闭的经济中，具有自主创新能力，意味着“闭门造车”，从头开始自主开发所有的技术环节和零部件生产能力。而在开放条件下，技术能力是一个跨越国界的全球性的系统，不可能也不需要再从头开始成自己的封闭技术体系。开放条件下，自主创新能力的一个重要组成部分是技术集成能力，即一个企业能够有效整合内部外部技术资源的能力。经过多年竞争和积累，国内企业集成国内外技术资源的能力在提高，这是以我为主组合技术资源进行技术创新和开发新产品的重要基础。
以我国的轿车工业为例，这个行业在以合资外方提供技术为主发展了近20年之后，以我为主集成全球技术的发展模式开始出现。2000年以来，以奇瑞、吉利、哈飞等为代表的一批国内企业，迅速推出自主品牌轿车和扩张市场份额。这些企业所走的，是一种全方位利用外部技术资源提升自主创新能力之路。这些企业利用科技全球化的良好机遇，采用在全球范围内引进人才、引进关键技术和国际先进水平的工艺平台、委托国际著名专业设计公司开发车型、全球采购零部件等方式，集成全球资源开发自主品牌的轿车，并在这个过程中不断提升企业的自主开发能力。
浙江万向集团则是“走出去”组合全球技术资源形成自己核心技术能力的成功案例。万向已先后在美国、英国、德国、加拿大等欧美7个国家设立、并购、参股了19家公司，构建起涵盖全球50多个国家和地区的国际营销网络。2000年以来，万向已经通过收购美国汽车三大零部件生产供应商之一的舍勒公司，收购美国汽车轮毂单元最大制造装配商之一的LT公司，收购掌握一级方程式赛车减震器以及出口连杆制造技术的美国QAI公司，收购掌握制动器先进核心技术的美国UAI公司等，获得了这些公司的品牌、技术专利、客户资源及全球市场网络，迅速提升了企业的技术和形象平台。例如舍勒公司拥有世界上最多的万向节技术专利，现在都为万向所有，万向因而成为目前国际上拥有最多万向节技术的公司。通过有效利用外部技术资源，万向正在成为拥有自主开发能力、品牌体系和市场控制能力的全球性系统零部件供应商。（注：资料来源：作者对企业的调研及综合媒体报道。）
（三）加强重要基础产业和基础设施建设
《报告》指出，要继续加强能源、重要原材料等基础产业和水利、交通等基础设施建设。这是针对我国当前产业结构中的突出矛盾提出的重要举措。
目前我国总体上处在工业化中期，近年来住宅、汽车等产品进入大众消费时期，城市化进程和基础设施建设加快，分工链条加长，装备技术水平提高，都对能源、原材料等基础产业和铁路、公路、港口等基础设施建设提出了新的大量需求。虽然这些产业的发展对环境和资源造成一定的压力，但从经济发展阶段的基本要求看，我们不大可能“跨越”这些产业加快发展这个阶段。
这些产业的发展要走新路子。受资源和环境生态等条件的约束，我们不可能重复走先行国家在这个阶段的大量消耗、大量废弃的发展老路子。科学技术的发展为我们提供了走新路子的可能性。即使是采掘工业和原材料工业，近些年国内外也出现了大量新技术、新工艺，在节约能源和其他重要资源、清洁生产、产品技术含量等方面都取得了长足进展。由于这些行业的“重型”特征，在加快发展的过程中更要努力走出一条技术推动、资源节约、效率提高、环境良好的新型道路。
（四）加快第三产业发展
《报告》提出，要积极发展现代流通、旅游、社区服务等第三产业。与工业相比，服务业能源原材料消耗低，占用土地少，环境污染少，有利于增强可持续发展能力；服务业能够促进消费，提高国民支出中消费的比例，有利于改善投资和消费比例；服务业中的科技、教育、文化、休闲健身等产业加快发展，有利于促进经济社会和人的全面发展。特别重要的是，自上世纪90年代以来，服务业已经是而且将继续是吸纳就业的主要产业，特别是从2001年以来，工业吸纳就业的能力已经成为负值，服务业是就业的主渠道（见下面图5）。没有服务业加快发展，就业问题没有出路。
促进服务业加快发展，需要积极鼓励和引导。一是在制定宏观政策和结构政策时，要将促进服务业发展摆在重要地位。二是加快推进和完善垄断性服务行业的改革，重点是放宽市场准入，引入竞争机制。三是加快服务业行业标准和行为规范的制定和完善。四是继续扩大服务业对外开放，开放带来的竞争效应和示范效应，将促使国内服务企业降低成本、提高效率和增强竞争力。五是加强服务业发展基础条件的建设与完善，重点要扩大农村地区和中西部落后地区基础服务设施的覆盖面。同时，要加强监管，促进服务业健康发展。服务业中有些行业，由于其在经济社会发展中的特殊地位，政府监管的任务很重。特别是服务业扩大对外开放要与我们的监管能力相匹配，作到既充分发挥竞争和开放的积极作用，又能有效控制和减少其负面影响。
图5 第二产业和第三产业的就业弹性系数
（五）继续发展劳动密集型产业
《报告》要求，既要加快发展资本技术密集型产业，又要继续发展劳动密集型产业。这是立足我国国情做出的重要决策。经济增长是扩大就业的前提和必要条件，但是过去几年经济增长对就业增长的弹性系数持续下降，表明增长并不能自动解决就业问题，就业必须成为政府政策的重要着力点。在结构优化升级过程中，不仅要根据我国的比较优势和各地的不同特点，鼓励发展劳动密集型产业，还要鼓励各类产业增加吸纳就业的能力，包括利用国际分工的机遇，在资源、资金和技术密集产业中更多地发展劳动相对密集的加工制造环节。未来一些年，我国具有比较优势的出口农业，资源能源消耗低又能大量吸纳就业的加工贸易，劳动密集和具有全球分工特点的服务行业等，都有较大的增加就业潜力，要继续鼓励加快发展。
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