公共图书馆法人治理：结构#183;现状#183;问题#183;前瞻，本文主要内容关键词为：法人论文,现状论文,结构论文,公共图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十八届三中全会在推进文化体制机制创新的顶层设计中，提出了构建现代公共文化服务体系的战略任务，其中重点任务之一，是文化事业单位建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。十八届三中全会的明确要求，标志着公共图书馆建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题。 1 组织架构与运行机制 文化事业单位法人治理结构是由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。法人治理结构起源于公司企业。文化事业单位的法人治理结构借鉴了公司企业法人治理结构的基本原理，决策、执行、监督三权相对分离又相互促进；但又弱化了其资本和财产属性，不以股份多少决定表决权的大小，更强调体现利益相关方的共同治理[1]。 文化事业单位法人治理结构的组织架构一般由理事会和管理层构成[2]。理事会是决策层的组织形式，是决策和监督机构。理事会的组成体现共同治理原则，由文化事业单位的举办部门、政府相关部门、文化事业单位代表、服务对象代表和其他有关方面的代表组成。其中举办部门、政府相关部门的代表实行委派制，服务对象和其他有关方面的代表实行推选制，文化事业单位负责人是当然理事。理事长原则上由举办部门的代表出任。理事会的主要职责是负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会可以聘请社会专业人士成立咨询委员会和各类专业委员会，为理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务。理事会履行监督职责，也可以单独设立监事会。理事会本身也要接受政府监管和社会监督。 管理层是理事会的执行机构，由文化事业单位行政负责人和主要管理人员构成。馆长由理事会任命或提名。管理层对理事会负责，主要职责是按照理事会的决策，独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权。 法人治理结构要求管理和运营实现“章程化”。章程是法人治理结构的制度载体，是理事会、管理层的运行规则，是有关部门对文化事业单位进行监管的依据。通过章程规范的主要事项包括，理事会和管理层的关系；理事会与管理层的产生、职责、议事制度；法人治理结构必须建立的基本制度，如年度报告制度、信息披露制度、公众监督制度、决策失误追究制度、审计制度和绩效评估制度、党组织建设制度等。 概言之，文化事业单位法人治理结构的核心要素，一是决策层建立理事会制度，二是管理层实行行政首长负责制，三是管理和运行实现“章程化”[3]。 2 研究成果与实践现状 我国对图书馆法人治理、理事会制度相关问题的关注和研究大约始于新世纪之初，最早的研究主题称之为“图书馆治理”，代表性成果是2004年中科院文献情报中心黄颖的博士学位论文《图书馆治理的比较制度研究》(导师为中科院文献情报中心徐引篪教授、韩国延世大学李炳穆教授)。该论文在分析研究国外图书馆治理单元、治理制度、治理思想与方法演变等问题的基础上，提出中国图书馆治理变革的政策建议：改革和完善图书馆法人治理结构，逐步推行图书馆委员会制[4]。这是我国图书馆界较早明确提出建立法人治理结构、推行“图书馆委员会”(即今天所说的图书馆理事会)制度的研究成果。在黄颖的博士学位论文前后，徐引篪教授带领的研究团队还发表了几篇代表性论文，如《从“统治”到“治理”：管理图书馆范式的演变》[5]、《图书馆治理：概念及其涵义》[6]、《美国图书馆理事会及其启示》等[7]。 2007年，浙江省台州市椒江区图书馆的阮胜利发表了《探究图书馆治理及其机制的概念与内涵》[8]，开始了他对这一主题的持续研究，到目前为止，阮胜利已经在这一主题上发表了六七篇论文。2008年，图书馆领域的法人治理结构研究升温。标志主要有二：一是黑龙江大学蒋永福教授的研究成果开始发表。蒋永福在当年发表的《论图书馆治理》一文中，提出了图书馆治理的四大原则：政府主导原则，社会参与原则，治理主体多元、多层原则，民主决策原则[9]。2010年，蒋永福发表了《公共图书馆治理结构及其优化策略——针对我国公共图书馆管理体制改革重点的分析》[10]、《从图书馆管理走向图书馆治理——图书馆法人治理结构与行业管理初探》[11]；2011年又发表了《论公共图书馆法人治理结构》[12]、《论图书馆理事会制度》[13]，蒋永福教授的一系列研究成果，展现了其在图书馆法人治理方面较为系统的思考。另一个标志是，从2008年开始，深圳图书馆的几位年轻研究者配合深圳图书馆法人治理试点展开研究，成果陆续发表。肖容梅的《公共图书馆法人治理结构初探》[14]、王冬阳的《公共图书馆构建理事会治理模式初探》[15]、梁奋东的《西方图书馆理事会》是代表作[16]。深圳图书馆同人的几篇文章紧密结合深圳图书馆的理事会试点实践，有做法介绍，有经验借鉴，有问题分析，标志着图书馆法人治理结构研究在我国开始有了实践基础与案例支撑。 2008年以后，图书馆学术领域的法人治理研究虽说不上是热点，但一直没有断线，关注和研究这一问题的人呈增加趋势。2009年初开始的“《公共图书馆法》立法支撑研究”项目在“公共图书馆管理体制研究”子课题中，对公共图书馆的理事会制度作了系统研究[17]。2010年，北京大学冯佳发表了《国外公共图书馆理事会制度及启示——以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例》[18]，2011年，安徽省图书馆易向军发表了《探索法人治理结构在公共图书馆管理上的运用》[19]，2012年，西安文理学院段小虎等人发表了有关研究公共图书馆治理模式的系列论文[20-22]。以上都属于比较有影响的研究成果。 十八届三中全会之后，有关图书馆法人治理、建立理事会制度的研究引起了各方面的高度关注。据悉，文化部、中国图书馆学会都在设计、组织相关的调研项目，各地的文化行政部门也在研究理事会制度的建设方案，已经启动的《公共文化服务保障法》制定和《公共图书馆法(草案)》修改工作，也将如何在法律中规范公共文化服务机构的理事会制度作为重点研究题目。一个理论与实践高度互动的应用研究热点正在形成。 实践层面，2007年以来，我国结合事业单位分类改革，在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市开展的建立法人治理结构试点，一直在持续推进。2007年10月，深圳市委办公厅就出台了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》(深办发[2007]17号)。2008年2月，党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确要求主要从事公益服务的事业单位完善法人治理结构。2011年3月，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，提出了事业单位改革的总体目标和阶段性目标，其中包括到“十二五”末，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破。2011年7月，国务院办公厅下发分类推进事业单位改革的配套文件(国办发[2011]37号)，其中包括《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，对事业单位建立法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施提出了明确具体的指导意见。在公共文化领域，深圳市走在了前列。深圳市的公共图书馆、少儿图书馆、群众艺术馆、博物馆、美术馆、工人文化宫、青少年活动中心等文化事业单位均实行了法人治理结构试点。在公共图书馆领域，截至2013年底，以组建理事会为标志建立起法人治理结构的，有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆等[23]。试点单位取得了一些积极成效。如深圳图书馆通过建立法人治理结构，在促进政事分开、建立制衡机制、完善监管体系等方面取得了阶段性成果[24]。但总的来看，全国进行法人治理试点的公共图书馆数量还很有限。十八届三中全会之后，公共图书馆建立法人治理结构、实行理事会制度已经被纳入深化文化体制改革的重点工作。前不久，中央文化体制改革和发展工作领导小组公布了2014年的工作要点，推进公共图书馆等文化事业单位组建理事会试点，是重点改革任务之一[25]。目前，各地有为数不少的包括公共图书馆在内的公共文化服务机构已经开始了建立法人治理结构、组建理事会的试点进程，如浙江省温州市图书馆日前公开向全社会招募作为公众代表的公共图书馆理事会理事[26]，标志着我国公共图书馆理事会制度已经进入了以改革创新的思路和举措实质性推进的新阶段。 3 存在问题与发展前瞻 由于目前体制机制改革的配套性还很不完善，由于构建现代公共文化服务体系刚刚起步，公共图书馆建立法人治理结构、实行理事会制度在试点过程中暴露出了许多问题，体现了体制机制改革的艰巨性和复杂性，也提出了今后完善法人治理结构应重点解决的问题。 关于理事会的职能。我国事业单位法人治理机构一般采用“理事会+管理层”的模式[2]，从理论上说，理事会是一个决策和监督机构，国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中也是这样说的。但是，在实际操作中，理事会的职能却出现了变异。比如，2009年组建的无锡市图书馆理事会的职能定位是“咨询机构”，图书馆的法人代表(馆长)并不进入理事会[27]，这种形态的理事会显然不具备决策权和监督权。《深圳图书馆理事会章程》规定，深圳图书馆理事会是深圳图书馆的议事和决策机构，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。“议事权”的权力边界在于“议”，“议而不决”是这一权力的典型特征，不能排除理事会的“议”可能对最后的决策产生影响，但也不能排除最后的“决”与理事会的“议”没有什么关系。深圳图书馆理事会在有的问题上有决策权，在有的问题上只有“议事权”，其实是“不完全决策权”，离“决策机构”尚有距离。 关于理事会任命管理层负责人。按理事会制度的国际通行做法，管理层负责人由理事会任命。国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中的说法是：“事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准”。深圳图书馆理事会试点的做法是：理事会审议市文体旅游局提名推荐的馆长人选。国务院办公厅“意见”中的说法，显然是考虑到了目前我国“党管干部”的体制，因此有“按照人事管理权限报有关部门备案或批准”的说法，问题在于，第一，目前我国不同的文化事业单位都对应着不同的行政级别，不同行政级别的馆长又对应着不同的管理权限，“这一个”理事会对“这一个”馆长有没有“人事管理权限”，首先就是一个问题。其次，即便“人事管理权限”不存在问题，还有一个“批准”与否的制约。假如理事会任命或提名的馆长人选“有关部门”不批准怎么办？深圳图书馆理事会对馆长任命或提名权限实际上已经做了自我限制：把审议的范围限定在市行政主管部门“提名推荐”的人选上。换言之，深圳图书馆理事会遴选馆长的途径还非常有限，只能对行政主管部门提名推荐的人选加以审议，而不能有别的途径，比如不能面向全社会公开遴选，不能接受行政主管部门以外的提名推荐等。总之，现行的人事管理体制与理事会制度下的馆长遴选机制还不能完全兼容。 关于理事会决策单位预决算。国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中有“理事会负责本单位财务预决算决策事项”的说法，《深圳图书馆理事会章程》中也规定理事会的基本职能之一，是审议图书馆财务预算草案。但是，按照现行财务管理体制，政府财政部门一般是将图书馆经费下达到图书馆的上级主管——文化行政主管部门，而不是直接下达到图书馆理事会。文化行政主管部门在给图书馆拨付经费时，要考虑本系统年度获得财政经费总量、具体单位的发展目标及所承担的任务、系统内所辖单位的经费平衡等多种因素，与一个具体图书馆理事会的考虑和视野肯定有区别。经费的拨付权在文化行政主管部门，经费的预算决策权在图书馆理事会，如果二者出现了不协调、不同主张怎么办？再进一步说，图书馆在运行过程中出现了经费问题，馆长是找理事会还是找文化局？有学者进一步指出理事会决策财务预决算和现行财务管理体制的矛盾：事业单位理事会审定的人财物需求计划需不需要报政府相关部门批准？如果需要，理事会决策的权威性就值得怀疑；如果不需要，岂不是下级单位决定的事情要求上级部门执行，成为行政管理上的“荒诞事”[28]？ 关于政府代表参加理事会。局部调研显示，在我国，98%以上的事业单位由政府举办，隶属于国家机关[29]。因此，事业单位的理事会自然应有政府部门的代表参加，这一点国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中说得很明确，而且作为举办单位的政府代表，还应出任理事会的理事长。《深圳图书馆理事会章程》虽然没有规定政府主管部门的代表出任理事长，但规定理事长由“市文体旅游局委任”，实际上是变相规定了政府主管部门的代表出任理事长。在实际操作中已经显现的一个问题是，在一个地区，公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆乃至于科技馆、工人文化馆、青少年宫等文化事业单位都要组建理事会，这些机构的举办单位都是政府，政府的主管部门往往归一，这就意味着某些政府主管部门的某些人(如主管领导)有可能出任众多文化事业单位理事会的理事甚至理事长，在这种情况下，政府代表如何保证有足够的时间和精力正确履行职责？如果政府代表不能保证正常履行职责，理事会又怎样正常运行？不能正常运行的理事会，岂不是沦落为摆设。 关于“外部理事”占多数。国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》要求，直接关系人民群众切身利益的事业单位，其理事会中“本单位以外人员担任的理事要占多数”。这一指导意见针对的是我国一些事业单位在“简政放权”改革过程中出现的单位由少数“内部人”控制、不合理的小团体利益膨胀的现象，试图通过增加“外部人”的数量比例来制约小团体利益影响公益目标实现的问题。但是，有学者指出，按照法人治理的基本原理和理事会制度的创设本意，在理事会中坚持“各方利益不占优”是基本原则，目的是体现利益相关方协商共治，防止任何一方垄断决策权[30]。按这一原理衡量，“外部理事占多数”有可能造成“外部利益”占优，显然也与现代理事会制度协商共治、兼顾各方利益的精神不相适应。有学者进一步指出，文化事业单位追求社会效益最大化，一个基本的前提是不能忽略利益相关各方的基本权益，其中包括不能忽视单位职工的福利待遇等[28]。由于理事会的决策机制是“票决制”，少数服从多数，所以，“外部理事占优”的理事结构有可能造成内部职工利益受损的结果，有悖理事会制度的基本精神。与这一问题相关，在理事会试点实践中，有的理事会建立了政府代表(理事长)拥有“一票否决权”的机制。对这一机制，评价大相径庭。有人认为体现了政府作为“出资人”的权益，是现行管理体制和法人治理结构的有效衔接；也有人认为违背了文化事业单位法人治理“协商共治”的基本精神，不利于通过理事会制度转变政府职能，实现“管办分离”。 关于理事会决策支撑体系建设。对文化事业单位来说，理事会制度其实是一个“外行领导内行”的体制。现代公共文化服务机构是专业化的服务机构，专业性是其基本特征。而理事会成员并非全都是专业人员，于是有人问：“外行领导内行”就比“内行领导内行”更好吗？还有，按国际通行做法，事业单位的理事是不受薪的社会公益职位，最多是有一些交通、误餐补贴，于是又有人问：难道不拿工资的理事一定比拿工资的管理人员更负责任吗？诸如此类的问题怎样解决？国际上成功的经验是建立理事会决策的专业支撑体系，即理事会下设置若干专门委员会，负责就某些专门事项进行前期审议，为理事会决策提供参考咨询意见。如人事方面可设提名委员会、资质审查委员会；财务方面可设财务委员会、审计委员会、薪酬委员会；专业发展方面可设发展规划委员会、资源建设委员会、规章制度委员会等。《深圳图书馆理事会章程》有这方面的规定，如规定理事会可设立咨询委员会或各类专业委员会，为理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务；可聘请专业性机构、社会专业人士参与委员会工作。目前的问题是，在试点单位，理事会决策支撑体系建设的实践还比较缓慢，决策支撑体系还不完善。 关于管理运营“章程化”。理事会制度只是法人治理结构中管理层的组织形式，法人治理结构还有一个非常重要的要素：管理和运营实现“章程化”。所谓“章程化”，是说文化事业单位的管理和运营要建立起基本的制度，如年度报告制度、信息披露制度、财务审计制度、绩效评估制度、社会监督制度、党组织建设制度等，管理、运营、监管都依规章制度进行，这也就是法人治理“依法进行”的含义。目前我国的试点单位在制度建设方面还有明显差距，比如，年度报告制度报告什么？信息披露制度披露什么？不报告、不披露怎么办？还没有明确的规范。法人治理的根本目的是追求公共文化服务的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于组织架构搭建，制度建设是更为根本、更为重要的事情。 关于落实独立法人地位。在法人治理结构中，文化事业单位是一个独立运行的法人组织，由馆长和其他主要管理人员组成的管理层行使对法人组织的管理运营权，因此，管理层也被称为是理事会的执行机构。从理论上说，管理层按照理事会的决议独立行使三大权力：一是业务发展管理权，二是资产财务管理权，三是工作人员管理权。从试点单位的情况看，目前管理层离完整行使三大权力还有不小的距离，换言之，馆长负责制的法人组织管理运行机制还没有真正建立起来。比如，限于现行人事管理体制，馆长还没有完全的法人组织管理层组阁权，也没有工作人员数量、结构的决定权；限于现行财政体制，法人组织还不可能自主建立岗位绩效和薪酬挂钩的管理和激励机制等。 上述在试点过程中出现的种种问题，归根到底是两方面的问题。首先是关联制度的配套衔接不够。公共图书馆建立法人治理结构，实际上是建立新的管理体制和运行机制，是一次全面深刻的体制机制改革，理事会制度所要求的转变政府职能、改变管理方式、法人组织独立运营，需要管理体制、人事体制、财务体制做出相应的改革，没有关联制度配套衔接的改革，理事会制度只能是形式，只能是“形似神不似”，甚至只是给人留下“多了一层婆婆”、“平添了麻烦”的感觉[31]。所以，按照十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进的原则，加强关联制度配套衔接的顶层设计，在相关领域和方面实施与建立法人治理结构相适应的改革，是未来推进文化事业单位法人治理结构健康发展的关键。其次，公共图书馆法人治理在我国还是一个新事物，试点时间不长，大面积实施尚未起步，国外虽有成熟的做法、成功的经验，但移植到中国并没有全盘复制的可能性，因此，许多问题需要我们自己在实践中探寻突破的方向、解决的办法。事实上，试点单位在实践中已经在积极探索。比如，怎样处理党委领导和法人治理的关系问题，福建省在试点中采用的办法是，作为政府代表、单位代表的理事会成员以及行政负责人从党委成员中产生，工会(职代会)主席进入理事会[32]，以体现党的领导和法人治理的一致性。深圳图书馆在试点过程中将理事会的职能规定为“议事和决策机构”——首先是议事，其次才是决策，实际上也是面对现行体制机制制约的一种变通。在关联制度配套衔接改革还没有到位之前，这是推动建立法人治理结构真正起步的现实选择。 十八届三中全会拉开了中国全面深化改革的大幕。今后几年，在总结经验、明确问题的基础上进一步完善政策、改进做法，全面推动公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制度，是事业发展的一项重点任务。