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新年伊始，美国国防部2006年《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review Report,QDR)出台。现对这份报告的基本内容、出新之处和主要特点进行初步分析。
报告的基本内容
自冷战结束以来，美国历次《国家安全战略》报告、《军事战略报告》和《四年防务评估报告》都对美国的战略环境做过分析，而这份新出台的报告对美国所处战略环境的判断更加明确。这集中反映在：(1)对时代的判断。美国国防部领导层认为，“当前的时代特点是，不确定性和突发性”。①(2)对国家所处环境的判断。报告指出，“美国是一个处于长期战争状态的国家”，“美国和其盟国及伙伴必须做好在未来若干年内，同时在多处地方进行这场战争的准备”。基于上述判断，美国决策层提出了指导全军建设和能力转型的新的防务思想。
新的《四年防务评估报告》集中论述了六大问题：总结了过去的反恐战争和其它军事行动；评估了实施《美国国防战略》的五个关键领域；论述了应重塑的军队能力；阐明了应重塑的国防部机构；提出了正在建设的21世纪军队的总体要求；强调了达成各方(包括美国国内各机构间及美国与盟国和伙伴间)共同行动的协调问题。报告的重点在第二、三、四部分，其基本思想如下。
第一，明确并评估了实施《美国国防战略》的五个关键领域。报告指出，2005年3月发表的《美国国防战略》是战略评估的基础；打击恐怖主义网络、保卫本土纵深、处于战略十字路口的国家的选择、阻断敌对国家和非国家行为体获得和使用大规模杀伤性武器的能力，是重点检验的五大领域中的前四项。报告称，美国目前面临四种挑战和四项需要实施的战略目标：击败恐怖主义网络以应对非常规挑战；阻断获得和使用大规模杀伤性武器并保卫国土纵深安全，以应对灾难性挑战；处于战略十字路口的国家的选择，以应对破坏性挑战；维持现有能力以应对传统挑战。报告认为，美国面临的挑战既有近期的，也有远期的；美国只有加强在这四大领域中的能力才能面对这些挑战。报告对美国在这些领域中应加强的措施做了具体说明，并指出，美国目前应从原有的应对传统挑战的能力逐渐转移到应对新的、非常规的、灾难性和破坏性的挑战能力上来。至于第五个领域，报告认为，目前美国的《国防部军队规划构思》是一个具有宏观指导意义的、决定着美国军队未来能力和规模的文件，但需要加以精练和完善。报告根据《国防部军队规划构思》文件中对军队行动的三种分类，即本土防御、反恐/反非对称性战争和常规战争，进一步提出了区分行动程度的两种划分，即“持续(steady-state)的行动”和“骤然的行动(surge activities)”。这种划分使美国的威慑战略具有了更灵活的调控能力。
第二，重点研究军队能力的转型。报告明确了美国国防部必须履行的两个职责：一是重新确定国防部和军队的能力，使其更加适应当前的战争，为应对未来的非对称挑战和下一个20年的不确定因素做好准备；二是在国防部机构(Defense Enterprise)内进行大改革，以确保其组织结构(organizational structures)、过程(processes)和程序(procedures)更加有效，以保障战略的实施。为此，报告的第三和第四部分分别论述了需要重新定位的军队和国防部能力，关键是转型，如联合地面军队的转型、特种军队的转型、联合空军的转型、联合海军陆战队能力的转型等等。具体内容包括：增建3个标准化旅；以33％的幅度增加心理战军队和文职单位；在情报保证、情报安全和国防部计算机系统方面增加投入；未来5年在生化武器防御项目(CBDP)上新增加15亿美元等。报告提出了重新建构国防部机构的概念。报告引用了拉姆斯菲尔德的讲话，使人们对重新建构美国国防部机构的内涵有了大致的理解。拉姆斯菲尔德声称，美国必须对“国防部的工作方式”和“工作对象”进行转型；这种转型是“管理、技术和运作实践上的革命”。他还指出，“当代成功的运作正在变得越来越精练并且其分级系统正在变得越来越少”。报告将美国国防部机构的改革分为领导、管理和工作三个层面。而所有这些改革的目的都是为了更加适应新形势下灵活、机动、反应迅速和高效率的军队作战的需要。
第三，强调各方行动的统一性。报告认为，在当今复杂多变的国际形势下，美国不可能单打独斗地应对所有挑战。因此，强调各方行动的统一成为报告的又一重要思想。这种统一包括美国政府将国家内部所有力量和能力统一以及美国能够与盟国和伙伴密切合作。具体而言，在国家层面，美国需强化部门之间的行动统一。为此，报告建议成立国家安全规划指导委员会，以帮助军队和地方之间的协调发展。这个委员会将使军队各部、各作战指挥员和参谋长联席会议与美国国务院及其它各部之间的联系加强，从而使各方行动能够更好地反映美国的国家安全战略和国家政策的意图。在国际层面，报告要求加强与盟国和伙伴国家关系的协调。北约、日本、澳大利亚和韩国仍是美国最重要的盟友。印度被美国视为正在兴起的、关键的战略伙伴。值得注意的是，报告还提出，美国要在“不太熟悉”的地方建立“新的国际伙伴”。“这意味着国防部必须准备发展新的领导人队伍和能够在世界上遥远地区适应工作的人员。他们能与当地政府和部落打交道，懂得当地语言，了解文化并能和当地人一起工作；通过个人接触、劝说和无声的影响，而不仅仅是用军队，来推进美国及其伙伴的利益。”美国寻找新的国际伙伴的目的，仍是为了在实现其战略目标的过程中增加行动上的统一。
报告的新思想
与2001年的《四年防务评估报告》以及2005年3月的《美国国防战略》报告相比，2006年的《四年防务评估报告》有许多新的内容和动向，值得我们注意。
第一，美国对其战略环境的判断有变化，认为其严峻程度比以前更甚。在《美国国防战略》中，美国对它所面临的战略环境是这样描述的，“美国是处于战争状态的国家……然而，我们仍然生活在一个机会和优势并存的时代”。② 在新的《四年防务评估报告》中，美国认识到它正在进行一场“长期”的、以非正规和非直接方式进行的战争。而且，今天美国所处的时代已经不再是“机会和优势并存的时代”，而是具有不确定性和突发性事件的时代，“人们已经从理智的可以预料的时代转变到了一个不确定性和突发性的时代”。
第二，对“敌人”的定义更加明确。2001年《四年防务评估报告》的核心意图是“将防务计划的基础由过去一直主宰我们思维的‘基于威胁’的模式，转向面向未来的‘基于能力’的模式。‘基于能力’模式更关注敌人可能如何作战的问题，而不是谁有可能成为我们的敌人或战争可能在何处爆发的问题”③。因此，在2001年的报告中美国对它所面对的敌人还没有清楚的界定。2002年的《美国国家安全战略》报告已经指出“美国的敌人是恐怖主义”。④ 2006年的《四年防务评估报告》对“敌人”的定义更加清晰，“我们面临的敌人不是传统的常规军队，而是分散的、多国和多民族的恐怖主义网络”。“敌人”的表现有三：(1)利用伊斯兰教实现极端目标；(2)企图获得和使用大规模杀伤性武器屠杀美国和世界人民；(3)试图利用恐怖、宣传和暴力将伊斯兰世界置于极端的暴君统治之下，并企图与美国及其盟国长期作战。
第三，新的《四年防务评估报告》在军队规划上对2001年的《四年防务评估报告》做出了三项重大调整。首先，在2001年的报告中，美国防务政策的目标主要在国外，包括让盟国和友邦放心、阻止军备竞赛、慑止威胁和恫吓、如慑止失败则坚决打击等四项内容；而2006年的报告在重视国外威胁的同时，更加重视国防部在国内安全方面的职责。其次，新的报告公开指出，美国原来把“对目标国家的行动，定位在‘迅速击败’敌人和要取得‘决定性胜利’对指导美国军队一些类型的行动将会变得无用……”。报告多次强调，反恐战争是一种“非常规的战争行为，包括长期的非常规战争状态……”。战争的区域“将在全球，而不只是在如2001年《四年防务评估报告》所声称的4个地区(欧洲、中东、亚洲太平洋沿岸和东北亚地区)”。最后，在新的认识基础之上，报告对2001年的《四年防务评估报告》和2005年的《美国国防战略》报告进行了深化，将军队行动分为“持续的行动”和“骤然的行动”两类。这种划分使美国的威慑战略发生了重大转变，从“以不变应万变”的战略转变为了“具有调控能力的威慑”战略，这种威慑既可以针对先进的军事大国和具有大规模杀伤性武器的地区性国家，又可以针对恐怖分子。
报告的主要特点
2006年的《四年防务评估报告》具有与以往《四年防务评估报告》不同的新特点：
首先，它公开承认过去4年中应吸取的教训。以往的美国《四年防务评估报告》的模式主要以分析美国面临的新形势和新挑战开头，然后论述美国面临的和应该解决的问题。而新的报告一开头就明确指出，其写作是基于“过去4年的行动实践”并要“检验”2001年《四年防务评估报告》的“假设”。这些实践包括：阿富汗战争、伊拉克战争，“……从印度洋海啸后的人道主义援助到……直到对卡特里娜飓风的反应”。报告得出的结论是，在过去4年里，美国获得的重要经验教训是：(1)需要具有建立伙伴关系的权威和资源的能力，以实现从直接行动到让美国的伙伴自己做更多事情的转变；(2)需要实现从早期反应、预防和加速行动到阻止有可能会导致冲突或危机出现的事件发生的转变；(3)需要增加美国、盟国及伙伴面对安全挑战的自由行动度；(4)需要缩小美国对付敌人的开销，以保持美国在对付潜在竞争对手中的科技优势。
其次，重视借力牵制中国。报告认为，中国在所有主要新兴大国中，是对美国的军事力量和军事技术具有最大潜在威胁的国家。中国不断大规模发展战略武器，其能力已超出了国界。自1996年以来，除2003年外，中国国防开支年均增长速度超过10％，与此同时，中国的军事透明度很低，中国军队建设的速度已经打破了地区军事平衡。“美国对中国的目标是：在经济上继续是(美国的)伙伴并将成为一个负责任的利害相关者和世界中的正面力量。”对付其他新兴大国(包括中国)，美国认为需要有一种“平衡的方法”：一方面要寻求合作；另一方面要谨慎防止合作失败后可能带来的冲突。为此，报告着重提出，要加强与同盟国和伙伴国的合作，使其情报、联络和导弹防御等方面的能力更加一体化。“一个成功的规避战略(hedging strategy)需要改进伙伴国家的能力并减少它们的脆弱性。”
最后，新的《四年防务评估报告》第一次对文化和语言给予了特别关注。报告中多次、多处提到语言和文化在新的战略形势下的重要意义，特别强调美军应加强对不同国家文化和语言的研究。报告对文化和语言上的重视反映在三个方面：第一，在情报获取方面。报告认为，如果有了更强的文化认识和语言能力，在长期的反恐战争中美国获取情报、判断、劝说和影响对方的能力将会加强。第二，在增加伙伴能力方面。报告指出，“语言和文化的了解可以推进伙伴能力的扩大”。美国相信，在长期的反恐战争中，掌握语言和了解文化，对增加联盟的有效性和加强盟国之间的战略联系至关重要。第三，在对付新兴大国方面。报告认为，“相当深入的语言和文化了解可增加对新兴大国的认识，并可以帮助理解他们是如何做出战略选择的”。因此，对重要国家文化和语言的掌握，将是美国国防部及其所属军队需要培养的一种新能力。
这份新出台的《四年防务评估报告》是对美国过去4年国防建设的评估，并提出了改善的设想。美国作为世界上军事实力最强的国家，其国防军事的调整对世界安全形势将有不小的影响。首先，此报告对战略环境的严峻判断，意味着美国今后在世界上的行为将更趋强硬，并将更倾向于使用武力。其次，美国国防部机构的调整和军队转型，将使美国在未来战争中的能力加强，其工作效率、军队灵活和机动性等方面能力的提升意味着世界其他大国不得不加速发展，以适应未来高技术条件下的战争。最后，美国对盟国，特别是在亚洲对日本的更加倚重，将使中国在处理中日关系方面增加困难。美国对中国的担心，可被日本利用；美日之间在防止中国崛起上的共同利益将使中国在处理中美日三角关系中出现更多的困难。
注释：
①DOD,Quadrennial Defense Review Report,February 6,2006,Preface vi.后文对2006年《四年防务评估报告》的引文不再注明。
②DOD,The National Defense Strategy of the United States of America,March,2005,p.1.
③黄柏富：《“9·11事件”后美国国家安全战略文件选编(上)》，军事谊文出版社，2002年，第9页。
④黄柏富：《“9·11事件”后美国国家安全战略文件选编(下)》，军事谊文出版社，2002年，第642页。